加速推进我国县域城镇化的思考和建议

冀 潜/ 文

县域城镇化是我国城镇化体系中最基础的组成部分。就大中城市而言，随着越来越多的农村人口的涌入，交通拥堵、住房紧张、就业困难等“城市病”越来越严重。就镇区而言，由于设施差、就业机会少、预期收益低、缺乏城市文明等原因，对农民缺乏吸引力。而县城一头连着大中城市，一头连着乡村，既具备大城市的文明，又与小镇一样有亲近农民家园的优势。因此，无论是本地人口的城镇化，还是城镇化外来人口本地化，县城无疑都将是我国新一轮城镇化的主要空间载体。

以县城为核心的县域城镇化，其推进意义在于：首先，能促进县域农业的发展。农民向二、三产业转移，使有限的土地向资源配置效率更高的地方集中，提高了土地经营的集约化程度，推动了县域农业现代化的发展。其次，能推进县域工业化发展。县域城镇化发展促使大量乡村工业企业不断向城镇集聚，为县域工业化提供了集聚效益，降低了工业生产及交易成本。第三，能进一步加速农村剩余劳动力的有序转移。通过合理调整、优化县域产业、就业等结构，能引导农村剩余劳动力加速向县城及镇区转移，增加农民收入，这不失为治愈我国“城市病”和“乡村病”的一剂良方。

为了解我国县域城镇化进展情况，发现推进过程中存在的问题，提出促进城镇化又快又好发展的对策建议，邓州市统计局在辖区内开展了相关调研。

邓州地处豫西南与鄂西北交界部位，是豫西南门户。2018年，邓州户籍总人口179.3 万，常住人口134.8 万，城镇化率达到42.08%；地区生产总值实现429.92 亿元，三次产业比为20.7:36.1:43.2，其农业占比远高于河南全省和全国，也高于其所在的南阳市，是传统的农业大县（见表1）。研究表明：一个地区的城镇化水平，与其农业在三次产业中所占的比例呈显著的负相关关系——农业占比越高，城镇化率越低；农业占比越低，则城镇化率越高。

表1 城镇化率与农业在三次产业中占比关系表（2018 年数据）

此次调研，除搜集相关资料（包括统计部门资料、劳动部门资料等）外，还组织力量在邓州城区所辖古城、花洲和湍河三个街道办事处进行了专题调查。借助全国1%人口抽样在三个办事处各抽中的五个小区基础上，再扩大样本点，共抽样调查了30 个小区，每个小区平均100 户左右，人数300 人左右。同时又委托教育系统，对2017 和2018 户籍在邓州城区外进入城区上学的中小学生及其家庭进行了全面调查。调查目的是力图从邓州市城区人口变动以及就业情况的视角，探索我国县域城镇化这一重要课题。

一、调查情况

1. 城区常住人口突破40 万，其中外来人口超过1/3

邓州城区常住人口已突破40 万人，其中外来人口占35.4%。外来人口包括户籍在邓州市乡镇、市外省内、省外三种情况，分别占城区外来人口的95.2%、3.9%和0.9%，说明市内流入占了绝大多数。

2. 务工经商和孩子上学是农民进城的主要原因

外地进城人员中，务工经商和工作就业占的比例最大，为33%；居第二位的是孩子上学，以及家长的陪读、随迁等相关情况，占30.6%；为改善生活条件进城的，占7.3%；其他原因，如婚嫁、房屋拆迁等进城的，占29.1%。

3. 外来劳动力达9 万人

城区外来人口中，年龄在15—64 周岁的，即劳动力有9 万人左右。其中：从事第一产业的占15.7%，第二产业的占9.2%（工业仅占3.3%，建筑业占5.9%），第三产业的占31.1%（批发零售业占12.1%，居民服务、修理业占6.9%，住宿餐饮业占5.7%，其他服务业占6.4%），未就业的占44%（在校学生占31%，应就业未就业劳动力占13%）。

4. 外来中小学生及其家庭呈快速增长的态势

2017 年、2018 年每年来邓州城区上中小学的学生约8000人，其中在寄宿制学校居住的占17.2%；在城区家中居住的占82.8%，推算邓州城区每年由此新增家庭6500 多户，新增人口约2.6 万人。这部分家庭的住房来源有四种情况：购买占62.7%，自建占13.7%，其他来源占6.3%，租赁占17.3%（约1000多户，可视为潜在的购房户）。

二、目前邓州市城镇化的主要特征

城区人口变动及就业情况与城市化高度相关。结合相关资料，对城区人口变动及就业情况进行分析，可以看出邓州市城镇化发展的一些特点。

1.发展速度纵向比较快，横向比较慢

从有关统计资料看，自2010 年以来，邓州市城镇化率每年都以接近2%的速度在推进。照此速度，到2020 年将达到46%的水平。尽管纵向比较不算慢，但距到2020 年达到50%的目标尚有一定差距，所以，邓州市城镇化的发展速度应再快一些。但是横向上与洛阳、焦作、巩义、永城等城镇化发展较快的市县相比，邓州城镇化发展速度的差距是明显的，这些地区在2017 年之前均已经超过了50%；与河南和全国平均水平比，邓州当前分别还相差9.63 和17.5 个百分点。（见表2）

表2 全国、河南省、邓州市2010—2018 年城镇化率单位：%

2. “半城市化”现象普遍“半城市化”是指进城农民处在“半城半乡”的状态。从此次调查情况看，主要包括三种情形：一是在城区购房以后，家庭成员都在城区工作生活，但与农村没有切断经济关系和人际关系；二是在城区买房以后，实际上并未在城区生活工作，只是农村的父母来居住或者空置，而其外出其他城市务工维持生计；三是在城区购房后，妻子带孩子在城区读书，父母在老家务农，而其外出务工。这种“半城市化”现象的存在，虽没有达到完全城市化的标准，存在着农村人口基数得不到有效减少，但是切合当下农民生活的实际，对于实现城市与农村的融合发展、同步发展有着重大的现实意义。“半城市化”人群可以将城市的资源带入农村，实现农村经济社会的发展，同样也能将农村的资源带入城市，既丰富了城市的文化生活，也促进了城市的发展。“半城市化”也是城市化进程中的一个必然过程。一些在城市中无法获得较高收入实现完全城市化的人，农村的务农收入或者其他财产性收入可以帮助其实现城市化。随着农村承包地和宅基地等增值空间越来越大，愿意放弃承包地和宅基地的人将越来越少，这就导致“半城市化”状况将会持续更长的时间。所以应该肯定“半城市化”这种现象的积极意义，主动适应这种现象的存在。

3. 户籍人口异地城镇化现象明显

邓州是全国劳务输出大县。从统计资料看，2018 年全市户籍人口接近180 万人，常住人口134 多万人，意味着全市净流出到市外的人口约有46 万人，外出现象明显。据劳动部门提供的资料，邓州市2018 年外出务工人员40 多万，主要集中在东南沿海、环渤海湾和京津等经济发达地区，以从事劳动密集型产业为主，包括服装鞋帽加工行业、电子行业、建筑业等。而这部分人的异地城镇化现象，是比较普遍的。

三、邓州市城镇化过程中存在的主要问题

1. 工业支撑能力较弱

由于技术落后、人才匮乏等原因，目前邓州工业传统产业占比较高，产品结构单一，产业链条短，抗风险能力弱，创新发展能力不强，大型骨干企业缺乏。从第二产业在三次产业结构中的占比看，邓州2018 年只有36.1%，低于河南45.9%的平均水平，也低于全国40.7%的平均水平。邓州工业总体上呈现出不大、不强的特点，尤其是缺少带动力强的龙头企业，产业之间关联度低，带动就业能力弱，在很大程度上削弱了工业对城镇化发展的支撑作用。

2. 城镇规划较为混乱

由于受到经济、科技、人才等多方面因素的制约，邓州城镇规划较为混乱。一是城区规划将居住用地及商业用地规模扩得过大，影响了公共设施建设，导致公共设施建设落后，公共服务不到位，出现了城市交通拥堵、孩子入学难等问题，不利于城市化快速推进；二是镇域规划不科学，公共服务设施等配套严重不足；三是村庄规划布局不明晰，缺少村民的参与。

3. 农业产业化进程缓慢

近年来，邓州在土地流转、新型经营主体培育、社会化服务等方面进展明显，但小而分散的经营方式对农业的根本性制约并未有效缓解。农业发展缺乏龙头企业带动，科技含量低，品牌少。农副产品加工虽具备一定规模，但存在着产业链条短、精深加工不够（农产品粗加工和一般加工占比高达90%以上）等关键问题。这些，都影响了农村劳动力的进一步对外释放。

四、加速推进邓州城镇化对策

（一）规划发展劳动密集型产业，解决进城人员就业问题

目前邓州城区外来人口中，应就业未就业的劳动力有1.2万人。为使这部分人安居乐业，真正融入城市生活，同时为未来快速的新型城镇化进程提供充足的就业支撑，中心城区应实现产业发展的转型。目前城区工业不大不强，三产发展属于自发、零星状态，支柱不明晰。建议规划发展就业吸纳能力强的劳动密集型产业和服务性行业，如服装鞋帽加工、流通市场建设等，来支撑人口的就地转移，与外出务工人员的回流。

（二）加强城市基础建设，稳步提升城市功能

主要包括三个方面：①加强学校建设。近年来每年进城上学的中小学生约8000 人，现有学校班级人数普遍较多，解决入学问题的途径以建新校为宜。这就需要有关部门搞好规划，政府加大投入，教育系统精心实施。②加大市政建设力度。为跟上日益加快的城市化步伐，应切实加大市政建设力度，在诸如道路、车站、公共设施、水电气暖供应等方面，合理规划，加大投入，补上欠账，完善体系，不断增强中心城区对外来人口的吸引力。③优化商品房、廉租房、经济适用房等住房供应，满足进城人员的居住需求。

（三）加强对农村青壮年劳动力的劳动技能培训，提高就业率

部分农民进城后，由于缺乏劳动技能而找不到工作，进而会带来一系列的问题。因此，一定要重视劳动技能培训，提前谋划，加大投入，加强组织。为切实提升农村劳动力素质，劳动技能培训一定要有针对性。要重点对45 岁以下、特别是40 岁以下农村劳动力进行培训，使他们进城后能顺利就业，养家糊口，尽快融入城市生活，变成真正的市民。这样既提高了城市就业率，又提升了城镇化的质量。

五、结语

邓州在推进城镇化过程中存在的问题，在全国，尤其是在中西部地区具有普遍性。解决邓州相关问题的对策，对全国县域城镇化健康发展具有借鉴意义。县域城镇化是我国城镇化体系中最基础的组成部分，也必将是我国新一轮城镇化的主要空间载体。县域城镇化能否实现高质量发展，直接关系到我国城镇化的整体质量。本文在新型城镇化战略指导下，研究了农业大县邓州市城镇化发展的实践路径，以期为欠发达县（市）加速推进城镇化提供新的思路，有效指导县域城镇化健康发展。

关于县域城镇化的发展思路，需要强调的是：一定要放在开放的大格局下来谋划，要与时俱进、实事求是，不能好高骛远、照抄照搬。一是要认真分析县域与外部的关系，重视就地与异地两种不同的城镇化道路。二是要在开放的格局下推动形成县域差异化的城镇功能定位。比如，有的县成为大城市的“后花园”，有的专注于建设农产品物流中心，有的则承接城市产业转移并进行配套而成为特色产业集聚地等。三是要在开放的环境下找到县域城镇化的适宜载体。近年来，特色小镇、经济发达镇作为县域城镇化的重点载体，发展很热。但到底哪些特色小镇、经济发达镇能建起来、活下去、有前景？应按照什么样的开发时序去推动兴建？都需要在开放的环境下制定计划，做各类深度考量。