乡村振兴中基于“三权分置”的农村宅基地制度改革研究 中共唐山市委党校

康伟立 张一思

党十九大提出乡村振兴战略，要求全面推进乡村建设和社会发展。全面实现乡村战略目标，达成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的终极目标，而实现这一目标离不开健全的土地保障制度。农业农村现代化进程中，户籍制度改革、城乡公共服务均等化是实现乡村振兴必不可少的前提。其中土地制度改革是重中之重，而宅基地制度改革又是土地改革极其重要的组成。现如今，农村宅基地流转限制非常严格，这和城镇化发展要求极其不符，难以满足广大人民群众需求，容易诱发各种问题，如常见的宅基地资源浪费、使用效率偏低、增长不合理等。鉴于此，农村要想实现快速转型，迈向城镇化道路，就必须重新构建宅基地产权制度，统一流转市场，是宅基地流转得到规范。

2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中指明，农村宅基地所有权、资格权和使用权应当符合“三权分置”，保证切实落实集体所有权，保障农户资格权，合理放宽对使用权的限制。同时将“三权分置”原则写入到乡村发展振兴战略中，这同时也意味着宅基地制度改革于乡村振兴有着非常显著的意义。由此可见，我国对农村土地产权制度展开了巨大变革，重新构建了城乡土地关系。这一做法对农村农业未来发展有着极其明显的促进作用，意义和价值明显。

一、宅基地制度改革对于乡村振兴战略的重要意义

1.产业落地需要宅基地制度改革

乡村振兴关键在于实现产业兴旺。发展产业，落实产业政策，就等同于在不触碰红线和破坏建设用地总量的基础上，重新利用农村现有的没得到高效利用和闲置的土地，特别是宅基地。中国社会科学院农村发展研究所编制的《中国农村发展报告（2017）》强调，在进入新世纪的第一个十年中，我国农村人口锐减1.33亿人，但居民用地却有所上涨，达到3045万亩，等同于城镇用地规模的1/4。随城市经济的快速发展，农村大量人口转移到城市，这一转移进程直接导致农村5.94亿平方米住房得以闲置，保守估计折算后市场价值在4000亿元。对于大多数城市而言，土地市场紧缺成为当前不可忽视的现状，宅基地不同于集体经营性建设用地，具有极大的重新整治和利用空间。

2.改善居住环境需要宅基地制度改革

振兴乡村要求的不断改善居住环境。江西余江宅基地改革经验告诉我们，目前大多数农村都存在住房建设布局、朝向杂乱，规划不合理，道路阻塞，污水遍地，“有新村无新貌”等众多问题，这些问题存在使得农村居住环境恶劣，严重影响农民正常生活和日常出行。为解决这些问题，相关部门通过拆除违章建筑、退出超占和闲置的宅基地等，腾出一大批建设有地，有效节约了建设空间，为农民提供了更多可用的住房，且有效规范了农村宅基地管理秩序。

二、农村宅基地现状

1.农村宅基地数量大，但其中很大一部分存在利用率低的问题

分析国土资源2017年数据发现，我国城镇和农村建设用地面积分别为91612和191158平方公里。其中农村集体建设用地主要包含三大类，分别是乡村企业用地、公益性建设和宅基地。农村共拥有19万平方公里的建设用地，其中宅基地有13万平方公里，占比高达70%。城镇经济的繁荣发展吸引很多农民工进驻城市（数量在2.8亿），其中近亿人留在城市，最终导致农村宅基地出现大面积限制、利用率低的现状。

2.现行的法律和政策存在不足

现有法规政策都极大的限制了农村宅基地的产权，但整体而言是具有创新空间的，因此可以对现行制度进行创新。目前有关宅基地使用权流传有关的法律有《物权法》、《土地管理法》、《担保法》、《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强农村宅基地管理的意见》、《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》、《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》等一系列规章制度。纵观现行法律制度发现，农村宅基地使用权流转仍受到很大程度禁止，法律所允许的范围为农村集体经济组织内部的特定流转和政府主导下流转两种情形。

3.宅基地管理工作中问题众多

现行法律法规条文并未明确规定宅基地享有出租、转让以及交易的权利，但宅基地进入市场，呈現出市场化趋势已成为目前主要的形势。就我国很多沿海和城乡结合地区来看，宅基地多用于多层住宅，然后出租给很多农民工，以解决农民工居住问题。由于城镇建设用地面临异常紧张的局势，最初无偿分配宅基地制度已很难满足实际需求。农民在享受不到合理分配后，开始违规占用村庄盖房，用于出租。而对于传统农耕地区，宅基地无偿分配制度的落实意味着大量耕地、公共用地将被占用，甚至有可能威胁到耕地，诱发农民愤恨不满。虽然法律提出要严格管理宅基地，但在实际中，由于管理成高昂，机制不规范，导致管理制度很难落到实处。

三、农村宅基地治理中的问题

立足于乡村振兴战略视角，将宅基地管理面临的问题总结归纳为以下几点：

1.极其看重宅基地节约集约使用，相对忽略了其所具备的服务生产功能。在全国很多地区都进行了宅基地改革，但过程中多强调要集约使用宅基地，或者置换建设用地，呼吁和鼓励农民退出原来宅基地，在城市、镇和村统一安置，其中忽略了宅基地所具备的服务农民生产和生活的功能。

2.多看重宅基地权利人当前可获得的经济效益，为考虑到其所具备的长远服务功效。很多地区在宅基地改革过程中采取固化集体经济组织成员资格权和宅基地总规模的措施，旨在为权利所有者赢得更高利益，加快改革进程，但这种做法事实上忽略了制度改革的最初初衷，即实现““户有所居”的目的。也有部分地区出现将退出的宅基地以及整理后剩余的建设用地指标交易出去的情况。

3.宅基地使用权在流转陷入困境。目前宅基地使用权流转面临的主要问题是流转范围的确定，简单来讲就是范围是否应打破原来集体所有制的限制。有相关政策指出，农村宅基地的流转限制范围是本集体经济组织内部。义乌等地区制定的流转政策虽然宽严不同，但唯一相同的是宅基地使用权都限制在农村集体经济组织成员内部上。

由于宅基地制度具备社会保障功能，用于保障农村集体经济组织成员的居住。但如果非组织内部成员得到宅基地，则意味着内部成员权利被侵犯，严重的还会使组织瓦解。鉴于此，在适当扩大宅基地流转范围时需重点考虑范围问题。随城镇化的不断发展，农村人口在日渐减少，意味着将空闲出很多房屋，甚至有可能出现村落消失，最终使村落变为复垦耕地，这也是城镇化不断发展必然要面临的结果，也是现代农业不断发展和扩大的必经之路。我国当前的国情并不允许非农民的人到农村获得第二套或者更多住房。

四、以“三权分置”为方向完善农村宅基地制度的路径选择

《乡村振兴战略意见》中已经就宅基地制度改革提出了明确的要求和规定，要求在改革过程中必须严格遵循我国乡村实际情况和发展现状。在制度改革过程中需要注意的一大问题是，解决好土地利用问题，特别是能够为农户赢得更多财产性收入，同时要解决好土地外部利用制度，以保证土地可以循环、可持续使用，促进社会稳定和谐发展，实现农村地区快速稳定的发展。

1.落实宅基地集体所有权

一是健全和完善集体成员对土地的管理权，真正发挥成员所具有的宅基地规划、分配、使用、处分等知情权、决策权和监督权。只有这样才能让农民真正行驶对集体土地的所有权。

二是在不损害土地总体利用规划和城乡规划的基础上，村集体应批准成员利用存量集体建设用地以及未得到利用的建设房屋。鼓励集体根据自身情况制定内部成分身份认证条件以及分配条件，切实保证土地能够分到每个成员手中。

三是摸索集体主导下宅基地有偿使用制度，即要求集体经济组织采取有偿使用措施，如果流转权转到无配给权主体，宅基地所有权人有权利收取一定额度使用费用。

2.保障宅基地农户资格权

对于宅基地农户资格权的维护，主要在于正确处理居住权和财产权这二者的关系。其中居住权是集体成员所享有的最基本权利，不管宅基地面臨怎样的流转，成员所享有的居住权是无法改变的。任何人和组织都不得违规调整农户宅基地，或者以落户在城市为理由要求其退出宅基地。

乡村振兴的实现要求不断健全和完善产业用地和返乡创业人员用地保障制度，即凡是有资格得到宅基地的人员都享有得到有宅基地的权利，同时要给乡村基础设施建设、公共设施建设以及公益设施建设等预留足够的建设用地。在宅基地改革过程中，不能简单化的把农村宅基地进行退出与整治，随后就将其交易给城市或者较为发达的区域，必须构建乡村建设用地指标最低限额保留制度，以此来规范宅基地市场的运行。

3.适度放活宅基地使用权

第一、根据实际情况修订法律制度，确定使用权与使用的属性与法律地位。积极构建健全的法律体系，健全农村地区宅基地退出的法律制度。实际考虑城镇化实施过程中所面临的各种问题与情形，修订《土地管理法》、《土地承包经营法》、《村民委员会自治法》，颁布《农村宅基地管理办法》，并且以法律形式来约束宅基地市场，实现科学合理的现代化管理，修订《物权法》，将各项工作落实到位。

第二、准许农民采用互换、赠予、抵押、出租、转让、继承或者入股等手段来流转宅基地的使用权，而转让、赠予以及互换等仅仅发生于本集体经济成员间，入股、继承、出租以及抵押等则不受限制。盘活宅基地的抵押权与租赁权，彻底释放土地的价值潜力，引入更多的资本来发展农村地区，实现当地的快速发展，扭转传统落后的发展模式。不过在具体实施过程中，要杜绝将租赁时限转化为无限期，抵押权无制约发展，导致正常的秩序被打乱。由于宅基地制度具有很强的敏感性，当前在改革过程中，需要制度严格的监督与管理制度，尤其是不得实施商品性住宅开发，保证农村地区宅基地市场稳定而有序的运行，切实保护农民的合法权益。

4.探索农村宅基地“三权分置”下宅基地用地流转模式

第一、落实农村地区宅基地有偿退出、抵押贷款等试点工作，及时总结与归纳，积攒相应的经验，进而构建健全的法律体系。参考产权交易市场的设计理念，综合考虑宅基地使用权流转的特征，促进宅基地流转市场的发展，把其使用权纳入到农村产权交易所的交易范畴，实现规范化发展。提前在试点工作的市县设置对应的农村产权交易所，构建交易信息网络，方便对信息进行登记、汇总与发布，给予咨询服务，构建完善的交易平台。

第二、健全宅基地退出机制，重点关注宅基地退出政策间的衔接与结合。现阶段，国内宅基地退出机制暴露出权属模糊、补偿标准不合理、政策配套缺失以及指标回收制度不完善等难题。所以，积极构建宅基地退出引导制度，健全农村土地储备制度，保证宅基地退出指标科学合理，打造健全的退出监管制度。

第三、健全农村地区宅基地流转抵押的风险防范制度。结合实际情况，构建完善的宅基地流转、抵押融资等内容。参考产权交易市场的设计理念，综合考虑宅基地使用权流转的特征，促进宅基地流转市场的发展，把其使用权纳入到农村产权交易所的交易范畴，实现规范化发展。提前在试点工作的市县设置对应的农村产权交易所，构建交易信息网络，方便对信息进行登记、汇总与发布，给予咨询服务，构建完善的交易平台。

5.健全农村宅基地流转配套制度。

第一、健全宅基地使用权收回制度。实际生活中，农村地区采取非法渠道而出现的“一户多宅”、“超占宅基地面积”以及篡改宅基地用途等问题，所以，要积极健全宅基地使用权收回制度，确定相应的主体、条件、程序、补偿机制等等，进而构建宅基地使用权自由流转制度与宅基地使用权收回制度的衔接制度，充分发挥彼此的功效。

第二、构建宅基地流转获益的分享机制。流转收益的分配不单单要关注政府层面的税收权益，维护所有权人的权益，保障使用权主体的权益，也要给予各个市县层面特定比例的收益调节金，以此来确保农村地区的基础设施建设，实现可持续发展。