对国内医调委开展专家咨询状况的调查

雷红力

医疗纠纷人民调解是一个专业性很强的纠纷调解类型。在调解中，人民调解员经常会遇到医学或法学的专业问题，却因自身知识储备有限而无法作出正确的判断，此时就需要向医学或法学专家请教以保证医疗纠纷人民调解的工作质量。

2010 年司法部、卫生部、中国保监会下发《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，要求建立医学、法学专家库，为医疗纠纷人民调解提供专业咨询指导。几年来，专家咨询工作究竟实施的如何？要回答这个问题就需要对国内医疗纠纷调解实施专家咨询工作情况进行调查和实地考察，从法学层面、医学层面、心理学层面、社会学层面进行分析，进而总结出医疗纠纷人民调解中专家咨询的经验和教训。2016-2018 年间，以笔者为首的科研团队通过问卷调查、实地考察、专家访谈、指导试点工作等方法，对国内31 个省级行政区的医疗纠纷人民调解委员会或医疗纠纷人民调解机构（以下简称“医调委”）所开展的专家咨询状况进行了抽样调查，并对数据进行了分析与总结,以期为国内市级医疗纠纷人民调解组织提供参考，为国家制定专家咨询政策提供依据。

一、调查的内容

调查主要围绕三个方面的内容：一是医疗纠纷调解中实施专家咨询的基本情况，包括专家咨询队伍的组建依据、规模大小、任职要求等内容；二是医疗纠纷调解中实施专家咨询工作形式、工作制度、专家咨询的工作流程、专家咨询文书规范等；三是医疗纠纷调解中实施专家咨询的实际效果、所取得的主要成绩和经验及所存在的主要问题。

二、调查方法

（一）发放调查问卷

首先，通过设计“医疗纠纷人民调解中开展专家咨询工作情况调查表”（以下简称“调查问卷”）将国内31个省级行政区列入了考察范围。其次，将调查问卷直接发放或邮寄（包括电子邮箱和微信）给相关司法部门或医疗纠纷人民调解机构的“填表联系人”。最后，请“填表联系人”填写调查问卷后邮寄（包括电子邮箱和微信）返回。因获多位专家和调解部门领导的支持，收到国内4个直辖市和（除港澳台和河北省之外的）26个省（自治区）的“调查问卷”共计266 份；对某些地区（或单位）重复填写多份的调查问卷，只取其中一份，实际入选254个地区的调查问卷。对问卷中个别地方没有填写清楚的情况，进行了针对性的电话（包括微信）访谈，保证了问卷调查内容的真实性和完整性。

（二）深入实地重点考察

为了保证调查资料的真实性、可靠性，本课题组成员重点选择了上海市16个区的医调委、海南省医调委、北京市医调委、天津市医调委、山西省医调委、广东省医调委，以及江西、湖南、福建、浙江、吉林、四川、重庆、广西、云南省等有关下属地区的医调委或医疗纠纷人民调解组织进行实地考察。

（三）利用学术会议开展专家访谈

课题组成员通过参加学术会议，对数名医疗纠纷调解方面的专家进行了访谈，获得了较多医疗纠纷调解中专家咨询方面的信息。主要参加的会议有：2016年5月在北京举行的“第一届中欧卫生法国际研讨会”、2016 年10 月在北京由司法部与卫生部共同举办的“中华全国人民调解员协会医疗纠纷专业委员会成立大会”、2016 年12 月在湖南省长沙举办的“2016 年中国卫生法学会年会”、2017 年7 月司法部在云南省昆明市举办的“全国医疗纠纷人民调解示范培训班”、2017 年12 月由司法部和中华全国人民调解员协会在广西省南宁市举办的“全国医疗纠纷人民调解工作研讨会”，以及近几年的上海市法学会“人民调解法治理论研究会”“医事法治研讨会年会”等。

（四）从“试点”中获得实证资料

选择重庆市某区医调委作为试点单位，通过邀请医疗纠纷人民调解专家指导工作，促进该区医调委更好地开展专家咨询工作，从而取得了一些实证资料和工作经验。

三、调查的结果

（一）国内开展专家咨询的概况

从实际入选的国内254 份“调查问卷”来看，有215个地区在医疗纠纷人民调解中开展了专家咨询，开展率为84.6%（215/254）；有39个地区未开展专家咨询，占15.4%（39/254）。可以说国内大部分地区的医调委已经开展了专家咨询工作。但是，从收集的资料发现，国内各个地区间存在着较大的差别，例如江苏、浙江两省开展率为96.2%（25/26），明显高于青海、宁夏两省的45.5%（5/11）。

在调查问卷发放和回收中，我们发现存在少数医调委因为没有开展专家咨询而不提交调查问卷的情况。[1]对此，我们选择重庆市下属39 个区县为样本，据其在医疗纠纷人民调解中建立咨询专家库人数的统计，来反映实际开展专家咨询工作的情况（见表1）。

（二）对专家咨询制度的调查

每项工作的开展必须要有相应的制度作为保障，专家咨询工作也不能例外。专家咨询相关制度较多，例如专家任职条件（专家资质、审批、聘期的要求）、专家回避制度、咨询专家职责、专家咨询质量考核制度等。为了解国内医调委开展专家咨询的制度化建设情况，我们对已经开展专家咨询工作的215个地区的“调查问卷”进行研究。对专家任职条件和专家回避制度的调查统计如下（见表2）。

表1 重庆市各区县医疗纠纷人民调解咨询专家库人数统计

表2 对215例“调查问卷”中专家咨询相关制度的统计

（三）专家咨询标准与工作流程情况

在医疗纠纷调解中，并非对所有的医疗纠纷都需开展专家咨询。如事实清楚、医患双方责任明确、赔付金额相对较低、医调委对该纠纷情况有充分认识的，就无须进行专家咨询。[2]例如：上海市所制定的申请专家咨询的条件（专家咨询标准）：第一，预估赔付金额可能超过10 万元人民币的；第二，患者已死亡的；第三，医患双方对争议事实存在重大分歧的；第四，预估保险理赔金额超过10 万元且承保机构建议的；第五，其他需要进行专家咨询的情形。上述标准只要符合一项即可。

当前，各地对专家咨询的操作流程大多有明文规定，比如，如何办理专家咨询申请审批手续，通知专家咨询的具体时间、地点，参加人员、咨询过程及咨询的先后顺序等。原则上被咨询的专家，应该根据被咨询的内容出具咨询意见书，供医调委在调解该案例中参考。

表3 对215份“调查问卷”中专家咨询标准、流程及意见书使用情况的统计

（四）专家咨询的形式

在医疗纠纷调解中开展专家咨询是个新生事物，专家咨询以什么形式开展？司法部、卫生部、中国保监会《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》的文件中没有作出规定。根据笔者的调查[3]，目前国内专家咨询有如下几种形式：第一，会议咨询。医调委针对某案例邀请专家等人员举行咨询会议；第二，现场咨询。请咨询专家到发生医疗纠纷突发事件现场调查并提供咨询服务；第三，上门咨询。指医调委调解员直接到达专家的工作单位或者办公室咨询的方式；第四，电话咨询。医调委调解员对案情中的问题通过电话、传真或微信，请专家根据医疗纠纷案例中现有资料对相关问题给予解答。目前，国内各地区专家咨询的形式不同，有的仅开展会议咨询，有的只做现场咨询，有的不但开展现场咨询还开展电话咨询等多种咨询形式（两种或两种以上的咨询形式）。现将215份“调查问卷”中，开展单一咨询形式与开展多种咨询形式统计如下（见表4）。

表4 对215份“调查问卷”中开展专家咨询形式的统计

（五）对专家咨询效果的评价

在已经开展专家咨询医调委的215 份“调查问卷”中，简单的统计了专家咨询对医疗纠纷人民调解的作用和效果的评价（见表5）。从表可知，大多数单位对专家咨询的作用和效果给予了积极肯定，没有任何单位认为专家咨询无效果，甚至一些没有开展专家咨询的单位也有开展专家咨询的愿望。但是，部分单位也提出，专家咨询结果（专家咨询意见书）常常不被医方或患方认可，专家咨询意见书不具备法律效力等问题。

表5 215份“调查问卷”中对专家咨询效果的评价

（六）试点单位的运行实证

重庆市某区医调委是本次调研的“试点”单位，该医调委有专职人民调解员5 名，并聘请了30 名医学与法学专家组成医疗纠纷咨询专家库。[4]通过医疗纠纷人民调解专家的指导，该区医调委了解到了国内许多医疗纠纷人民调解的相关信息，开阔了理论视野，吸收了外界医疗纠纷人民调解的有益经验，完善了专家咨询制度的建设，制定了专家咨询的标准和流程，规范了调解文书的文档，应用了表格进行管理等。2017年该区医调委组织镇（街）兼职人民调解员进行业务培训3次，发放宣传资料4466份，与法院建立了诉调对接机制，总结了在医疗纠纷调解中的有益经验等。这些有益实践使得该区医调委的整体工作得到了较大提升。

四、讨论

（一）《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》的落实情况不理想

2010年司法部、卫生部、中国保监会联合下发了《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，9 年过去，从本次国内的调查结果来看，在医疗纠纷人民调解中，国内各地专家咨询开展率（45.5%～96.2%）存在着较大的差别。以重庆市39 个区县为例（见表1），在医疗纠纷人民调解中有28 家建立了专家库，比例为71.8%；同时有11家没有建立专家库（即专家库人数为0），比例为28.2%。调查结果还反映出国内西部地区和县级基层单位的专家咨询工作相对薄弱，建立的专家库参差不齐差距较大。总的来说，目前国内在医疗纠纷人民调解中开展专家咨询的落实情况并不十分理想。

（二）专家咨询制度有待规范化建设

在医疗纠纷调解中开展专家咨询工作是近几年才开始实施的，国家司法、卫生等部门并未有专家咨询的具体操作规定或标准。经过问卷调查、专家访谈和实地考查，从表2 和表3 的数据中反映出：国内大部分已经开展专家咨询的单位没有系列完整的制度和可操作的文本。各单位制定的专家工作制度、专家回避制度、申请专家咨询的标准、专家咨询流程、专家咨询意见书格式等都不尽相同。因此，专家咨询制度有待规范化建设。

（三）专家咨询形式在演变

调查发现在专家咨询的4 种形式中，举行专家咨询会议是最初、最基本、最常见的形式，由于参加人员多，可以较好完成对复杂案例的咨询；现场咨询是根据紧急状态的需要而采取的；上门咨询和电话咨询是追求方便、快捷的选择。这4 种咨询形式各有所长，相互之间有联系但不能取代，因此多数医调委采取了两种以上的咨询形式。经过访谈和实地考察发现：两种咨询形式中以会议+现场咨询较多；三种咨询形式中以会议+现场+电话咨询较多。本次调查（见表4）中，采取单一咨询形式的为79例，采取两种或三种或四种咨询的多种咨询形式的为136 例，后者为前者的2倍。

（四）专家咨询经费的保障问题

在已经开展专家咨询的215 个医调委中，有86个医调委的专家咨询经费由司法或当地的财政部门全额支付，64个医调委的专家咨询经费得到地方政府有关财政补贴或部分支付，65个医调委的专家咨询经费没有得到当地财政部门的拨款，需要医调委自行解决或从医调委办公经费中支付。据调查，一些区县没有建立专家库，没有开展专家咨询的原因之一就是没有专项的专家咨询经费作为保障；之所以出现多种专家咨询形式，不单单是为了咨询的方便，还有一个重要的理由就是医调委举办会议形式的专家咨询，常常需要请多个专家参与讨论，耽误的时间较长，需要支付的专家咨询费用较大，而采取电话咨询或上门咨询可以减少专家的路途奔劳，节约专家的工作时间，也节约专家咨询费。因此，专家咨询的经费是否得到保障，不但影响到专家咨询能否开展，还影响到专家咨询的开展形式。

（五）本次调查的局限性

第一，考察范围有限。我国有34个省级行政区（含直辖市、港澳台），300 多个地市级行政区、2800多个县级行政区。限于时间、人力、财力和工作的难度，本次只能选择性地对国内部分省市区县进行考察。考察共涉及254 个地区，不到全国总量的十分之一，用不到十分之一的考察数量去推断全国医调委开展的专家咨询工作，实在是太勉强，结论也欠严谨。

第二，调查的问卷发放不科学。必须指出的是：对各省级行政区发放问卷调查的数量不是平均的，其中山东、山西、河南、安徽、青海、甘肃、江西、贵州、新疆、西藏、海南及东北三省，每个省只有1～3 份调查问卷。调查问卷的发放不是完全“随机”的，这也是研究受到局限性的原因之一。

第三，对专家咨询效果只进行了定性判断。本次设计的调查问卷和考察资料，鉴于工作量和调查难度的限制，对专家咨询的效果只能用很好、较好等“感觉指标”，定性判断专家咨询在医疗纠纷人民调解中的作用和效果。国内各地区专家咨询工作究竟在医疗纠纷人民调解中产生了多大（定量）的效果，有待专家或学者进一步的调查研究。

专家咨询是医疗纠纷人民调解中的新生事物，没有经验可以借鉴。尽管调查人员做过医疗纠纷人民调解工作，熟悉本单位专家咨询情况，对医疗纠纷人民调解中实行专家咨询有所研究，限于客观条件、知识、业务水平，不能完全排除在认识上会产生偏颇。希望本次的抽样调查，能为如何做好专家咨询工作提供可借鉴的实证资料，为制定和完善医疗纠纷人民调解政策及法律法规提供参考。