城乡民间养老机构的发展*

陶涛 何敏

民间养老机构是企业、社会团体或组织、公民个人等社会主体以营利或公益为目的，利用非国有资金兴建或运营，为老年人提供生活托管、康养照料等服务的机构。我国人口老龄化加速，“留守老人”在农村普遍存在，农村养老问题开始引起社会关注，成为了一种广泛存在并且急需解决的社会问题。[1]对此，大力发展支持民间养老机构可发挥重要作用。

一、城乡居民养老现状

（一）老年人口数量剧增且健康状况堪忧

据国家统计局公报数据显示，截至2018 年末，全国总人口数为13.95 亿人，其中60 周岁以上人口为2.49亿人，占全国总人口的17.9%，比2017年增加0.6个百分点。[2]另据专家预测，我国60岁以上老年人口数在2025 年将突破4 亿人，并逐步上升至2050年4.87 亿人的峰值；而其中农村人口老龄化水平高于城市，将成我国人口状况的一个重要特征。[3]随着身体机能的逐渐衰老，各种老年病及意外严重影响老年人身体健康。从2015年的抽样调查数据上看，我国处于基本健康及其以下水平的老年人，比处于健康水平的老年人数量多，这显示老年人的健康状况并不乐观；且“健康问题在乡村，还更加严峻。[4]

（二）居家及社区养老效能弱化

居家养老方面，老年人的子女专注于提高经济收入，对居家老龄父母的生活照料及精神慰藉等赡养义务的行动力不足，甚至消极懈怠；尤其在乡村地区，大量青壮年劳动力常年在外务工，需赡养的父母成了“留守老人”。城市中很多老年人并非与子女同住，工作压力与居住距离使子女未能对老年父母作常态化的赡养照料，城市的“空巢”及独居老人不断增多。社区养老方面，由于普遍缺乏系统的评价体系和有力的监督体系，社区居委会在社区养老服务中超负荷运作，仅能提供有限的、单一的服务内容。

（三）公办养老机构供不应求

据统计数据显示：全国各类养老服务机构和设施有15.5 万个，各类养老床位744.8 万张，每千名老年人拥有养老床位仅30.9 张。[5]我国当前的养老床位数供给尚无法和老年人口数量相匹配。在城市，公办养老机构因为价格实惠、服务周到，广受老年人欢迎，但是床位有限，经常出现入住老年人排队等待轮候入住的情况，呈现出“一床难求”的局面，想要入住养老院的老年人需要提前预约。[6]城市公办养老机构的巨大供给缺口，加之乡村老年人口的庞大基数及养老机构数量的匮乏，给民间养老机构的发展提供了契机。

二、城乡民间养老机构之发展的基础

（一）国家政策的大力支持

我国陆续出台了很多支持养老事业、养老产业发展的政策，其中对非公办的其他形式的养老机构发展更是给予了很多的优惠鼓励措施，这正是发展民间养老机构的大好时机；尤其是发掘乡村养老经济增长新动能，打造乡村第三产业新业态，催生全新的养老产业经济增长点，更具吸引力和可行性。

（二）乡村生态环境吸引力

环境对老年人身心健康有着重要影响。乡村地区的生态环境是发展民间养老机构的优势条件。乡村环境与城市城区相比，空气质量更优、噪声污染更小、视野更加开阔，老年人能够充分享受乡村环境的静谧和田园生活的乐趣，身心得到有效放松。而在“城市病”的影响下，乡村人口会迎来一定的回流，城市老龄群体大多期望在郊区、乡村养老，在乡村绿色环境中享受由民间养老机构提供的健康管理、休闲娱乐、生活照料、医务疗养等服务。此外，机构养老服务属于第三产业，在乡村地区发展养老业，对乡村生态环境的负面影响较小。

（三）老龄人力资源价值

老年人是非常成熟的人力资源，发掘并借助老年人的社会资本，集聚并重视老年人的潜能，有效借助老年人的阅历、经验和技能等力量，充分发挥老年人的优势，可为城乡的科教文卫及经济发展提供新动力。[7]利用乡村的区位、环境、物价优势，增加乡村民间养老机构供给，引导城市市区有机构养老需求的老龄人口入住乡村民间养老机构，可提升老龄人力资源价值和利用率。例如通过政策引导、产业合作等方式充分将老年人的人身阅历、工作经验、知识结构、心理素养等柔性人力资源应用到乡村地区的教育、文化、艺术、集体经济建设等方面，这样不仅能够提振乡村经济活力，推进城乡均衡发展，还能提升乡村文化软实力，从而有效推动乡村振兴。

三、城乡民间养老机构之发展的瓶颈

（一）法律规制体系瓶颈

养老机构是保障入住老年人安全、健康、照料舒适的重要载体，其设置、运营管理和监督都需进行相应规制，以实现其治理规范化，而这必须借助法律规范才能实现。

在法律规范层面，目前我国对养老机构的设置、运营标准作出相应规范的法律仅有一部《老年人权益保障法》，且其内容多为原则性、纲领性规定。而就法律位阶来说，缺失行政法规层级的专门性规范，当前仅有《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》两部部门规章，其虽然规定了养老机构设置条件和程序、许可管理、服务内容、监督检查等事项，但在行业监管、服务与职业标准、医养结合、设施配置、用地规划、民间投资引导等方面尚缺乏具体的可操作性规定。此外，根据上述法律和部门规章的规定，国务院及其相关部门虽出台了多部政策性规范文件，但这些政策文件落地落实还比较难。[8]总体上看，老年保障事务仍然是立法薄弱领域，其在很大程度上还在依赖国务院门规章、指导意见及地方政府规章运行，政策“碎片化”现象严重，[9]养老行业法律规制体系有待厘清和完善。

（二）资源配置供给瓶颈

1.养老机构融资困难。

在国家机关之外的社会组织或公民个人利用非国有资金投资乡村地区民间养老机构的过程中，其不论是营利目的还是非营利目的，亦不论是利用废旧设施改建的养老机构还是新建标准化养老机构，均存在融资困境。养老机构具有高投入、回收期长、低收费、低效益的营运特点，这便造成民间资本想进入而又不敢进入的局面。[10]面对巨大的建设运营投入，投资者的投资态度十分谨慎，银行贷款条件也非常严苛。据财政部及国家开发银行的有关规定，政策性银行贷款对养老机构的融资支持需要先由民政部门提出意见，且须具备“符合国家政策和养老服务业发展方向”等前提条件，此外办理程序亦复杂且条件要求高，以至于个人投资兴办的民间养老机构很难获得政策性融资支持。

2.养老专业人才匮乏。

养老业属于服务型+技能型产业，机构养老中对老年人的日常照料，需要护理人员运用专业技能对其进行类别化、精细化护理。发展城乡民间养老机构的重心应放在机构养老水平原本就较为薄弱的乡村地区，然而，养老产业发展所需的职业管理者、护理照料人员、医务人员等专业性人才十分匮乏。

3.硬件设施欠佳。

养老机构的硬件内容包括地理区位、医疗护理设施设备、道路交通、休闲娱乐设施等，其好坏对老年人的入住意愿有着重要影响。位于城市主城区的民间养老机构因具备先天区位优势而硬件条件普遍较优，而乡村地区因受制于其经济水平、人口数量等因素，农村民间养老机构的餐饮设施、住宿床位、休闲娱乐设施，以及重要的养老医疗设施配备明显不足。特别在医疗设施方面，农村很多地方由于经济发展水平低、基本公共服务欠缺，令农村老年人生活欠佳状况与城市相比更加突出，在处理农村老年人的养老与医疗照料问题并不容易。[11]

四、城乡民间养老服务机构之发展的路径

（一）建立健全机构养老法律规制体系

国家在规范养老机构运行方面需制定专门性法律，对我国机构养老的配置标准、养老服务及产业等一系列事项进行有效规制，增强养老机构法律规范的系统性。首先，立法机关应尽快制定《养老法》及《民办养老机构促进法》等专门法律，将其作为规制我国机构养老业的基本遵循。其次，尽快厘清设立养老机构的行政许可取消后监管上的“空白地带”，补足制度层面的短板和漏缺，以专门性法律为基础，制定配套的法规规章规范性文件等，形成不同效力层级有序衔接的法律规范体系，实现有法可依，为老年人的机构养老保障提供全方位、多层次、立体化的法律规制系统支持。再次，以现有的国家相关标准（如《养老机构服务质量基本规范》《养老设施建筑设计规范》等规定）为基础，细化并完善养老机构管理和服务标准的内容，同时应培养严格执行标准的行业意识，促进行业规范化运作。最后，政府部门应探索建立养老机构违法失信的清退制度。在支持民间养老机构发展的过程中，迫切需要解决的问题是创新政府管理机制，消除政府部门之间存在的行政壁垒。[12]政府应在民间养老机构设立及运营中提高行政服务效率，大力优化民间养老服务机构发展的资源配置，积极引导各类社会主体参与民间养老服务机构建设。

（二）均衡配置城乡民间养老服务资源

1.增加资金供给。

一方面，各级政府可探索设立养老服务专项基金，探索国有资本及民间资本共同出资设立并运营的民间养老机构投资模式，成立多方持股的养老机构，待经营到一定期限后，由私人出资者受让国有出资份额，充分激发私主体的营运管理效能，以创新社会公共服务供给模式，减轻政府负担。另一方面，降低私主体开办民间养老机构的金融贷款利率，放宽政策性银行贷款支持条件，使私人社会主体更易获得金融机构的优惠贷款。另外，政府部门可根据养老机构的年度财务会计状况，给予其适当的财政补贴及税收优惠，以能维持民间养老机构基本运转为基本目的，以免出现高负债或亏损现象。

2.创新人才利用模式。

民间养老机构应积极与开设老年人护理专业课程的中高等院校合作，定向培养或吸收聘用具备护理照料技能的专业人才；建立不同属性、区域、规模的养老机构互相考察学习交流机制，通过开展理论学习、实操练习、专项培训、护理技巧比赛等方式，提升养老照料护理人员的专业水准。借鉴日本的《长期照护保险法》创设的老年人分级护理评估方法，根据老年人的身体状况形成相应的照护方案，[13]增强对老年人护理照料的职业化、专业化，实现养老机构运行管理的有效性与科学性。同时，大力支持医生、护士等专业性医务工作者投身机构养老业，引导城市医务人员定期、定向轮流下沉至乡村民间养老机构提供医疗服务。

3.改善医疗条件。

大力开展城乡协同的机构养老医养结合试点及推广工作，匹配并增强民间养老机构的医疗康养功能，增强医疗卫生服务对养老机构的支撑帮助作用，统筹利用医疗服务与养老服务资源，推动医院与养老机构之间的转诊合作。[14]城乡民间养老机构建设选址，应遵循就近原则，靠近原有的医院、卫生院等。重点增加乡村医务室及养老机构的医疗设备数量及急诊室、休息室、医护车辆的配置，积极利用互联网将乡村地区的养老机构与高水平医院进行有效对接，探索建立养老机构老年人的网络在线诊断机制。

4.优化基础设施。

政府在构建城乡民间养老服务机构协同发展过程中，需要重点推进城乡网络通讯及交通一体化发展。迅捷便利的通讯与交通是为老年人提供高效服务及有效应对突发疾病的基础，老年人在养老机构与子女通信、网络在线诊疗等亦需要依赖网络通讯的支持。而良好的乡村交通则有利于老年人城乡之间、家庭与养老机构之间的往来，推进城乡之间养老机构的交流互鉴和人员的双向流动。此外，养老机构内部还需配备老年体育锻炼、休闲娱乐等设施，及个性化配备书画舞蹈、棋牌等功能场所，为满足老年人的身心健康需求提供实体条件。

（三）多元主体参与形成养老发展合力

1.企业组织参与。

企业能充分激发社会经济活力，企业参与设立民间养老机构，特别是在乡村地区设立民间养老机构，能够帮助缓解政府的社会福利供给压力，打造新型乡村产业，增强乡村经济活力。在民间养老产业走向设计上，可通过政策鼓励房地产开发企业、餐饮服务企业、民营医院等社会主体申请设立营利性民间养老机构，同时支持贷款担保、金融租赁及投资保险等行业企业开发新型民间养老金融支持产品，将业务范围扩展至民间机构养老服务领域，积极助推养老转型升级。

2.慈善机构融入。

当前主要针对老年人进行帮扶的慈善机构有中华老龄慈善联合会、中华慈善总会颐达养老爱心基金、中国老龄事业发展基金会等具有官方背景的慈善机构，但很少有关注于养老事业发展的民间慈善机构。有学者建议“建立公益慈善性养老机构认定机制，允许民办养老机构申请慈善组织认定，成为‘养老慈善机构’并获得相应的国家补贴和税收优惠”，[15]但是，具有慈善属性的养老机构应为非营利性质。目前我国慈善机构对养老问题的关注度不足，很多慈善机构的资金主要用于教育、自然灾害、疾病等领域，却鲜有用于捐建养老机构、捐助老龄群体。养老同教育一样，均有社会公益属性，有迫切养老照料需求的城乡老年人群体有必要得到慈善机构关注。政府部门、社会传媒等应当积极引导各类慈善组织关注我国人口老龄化及养老问题，借助慈善力量助推我国养老业的城乡全域均衡发展。

3.代际策略实践。

“代际策略”指达到良好代际关系目标的方案集合，包括完善教育体系、增强社区凝聚力及有效地传承文化、提高生活质量和家庭照料能力等目标。[16]机构养老服务不可避免地要触及代际之间的相互配合，通过将不同代的人有目的地联结在一起进行经教文卫体交往等互惠性代际实践行为，增强相互间的理解与尊重，增进社区和谐，[17]通过引入青少年志愿者及社工、大中小学学生时常对城乡不同区域入住民间养老机构的老年人进行探访，开展教育学习、健康养生、休闲娱乐、文艺创作等代际交流项目，可促进老中青少不同代人的相互了解与学习，丰富老年人的生活趣味并达到解闷、解惑的目的，参与项目的年轻人同时亦能从中汲取知识和经验，实现不同代际人群之间的互惠。