集体建设用地与国有建设用地价值差异修正体系研究——以集体建设用地建设租赁住房为例

文/李莹 南京农业大学 江苏南京 210095

1、研究背景

随着城市化的进程的加快，对建设用地的需求不断增加，农村集体土地的价值在不断显现出来。农村集体土地入市可以保障农民获取更大的经济利益，提高农民生存保障，同时实现土地资源的合理配置和有效利用，成为提高土地资产价值的新尝试。因此，农村集体土地入市有着强大的现实需求。基于此，国家正在打破集体土地流转与使用限制，允许集体土地在符合规划和用途管制前提下，以出让、租赁、入股等形式进入市场，且与国有土地同等入市、同权同价。2015年1月，国务院发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，意味着我国农村土地制度改革进入试点阶段，截止到目前，在全国33个县（市、区）范围内开展农村集体经营性建设用地入市试点。南京市是首批集体建设用地建设租赁住房试点城市，南京市市政府颁布《南京市房屋租赁试点工作方案》，允许村集体以集体土地为资本，以入股联营的方式来建设集体租赁住房,以期提高集体土地资源的利用效率，加快南京市住房租赁市场的发展，此方式是集体土地入市的新尝试。

2、研究意义

目前，专家学者对实现集体经营性建设用地与国有建设用地同地、同权、同价均已基本达成共识，但很难就同权、同价的具体含义达成一致性，对于集体经营性建设用地使用权权益估价、如何消除集体建设用地与国有建设用地的价值差异更是缺乏系统的研究，这些问题亟待实现理论上的突破。

农村集体土地入市是增添市场经济活力的重要手段，也有助于形成合理的竞争机制。农村土地资源作为重要的生产要素，只有基于自由流转的前提，并通过市场机制的调节，才能对实现合理分配与有效利用，最大限度的发挥其利用效益。从目前来看，农村集体土地入市具有较强的现实需求。但由于缺乏科学合理价值评估体系，其价值评估具有一定的随机性，其价值内涵与评估方法的选择存在较大差异，加大了集体建设用地入市与管理的难度。因此，在此背景下，对建立完善的集体建设用地价值的评估体系提出了更为迫切的需求。

本研究基于国有建设用地与集体建设用地同地同权同价的原则下，以集体经营性建设用地价格形成机制为出发点，从多个维度研究集体经营性建设用地与国有建设用地的价值差异，并建立了集体经营性建设用地与国有建设用地价值差异修正体系，为评估集体经营性建设用地使用权价值提供了新思路。

3、集体建设用地使用权价值评估

3.1 估价方法与估价思路

3.2 集体建设用地与国有建设用地价值差异修正体系建立

在综合考虑集体建设用地使用权作价入股建造集体租赁住房的价格形成机制基础上，根据集体建设用地与国有建设用地政策配套度、权利对等度、入市规范度与市场接受度四个方面的实际差异，以专家打分法主观确定集体建设用地与国有建设用地价值差异，同时为消除主观打分带来的误差。结合全国试点案例，以比较法客观确定两者价值差异修正系数，最终采用两者加权平均的方法确定最终差异修正系数。

3.2.1 专家打分法确定差异修正系数

土地价格包括土地资源价格和土地资本价格，由于国有/集体建设用地入市时未经过开发利用，我们考虑更多的还是土地资源的价格。从资源综合价值论的角度看，土地资源价值具有市场价值和非市场价值。在考虑农村集体经营性建设用地与国有建设用地价值的差异时，我们认为农村集体经营性建设用地的非市场价值可以忽略不计，因为集体内能够入市的土地只占集体土地的很小一部分，选择入市主要为了促进农民增收，实现经济功能，而不是像耕地那样更多体现的是社会保障功能，故农村集体经营性建设用地与国有建设用地价值的差异主要体现在市场价值的差异，可以从政策配套度、权利对等度、入市规范度和市场接受度四个方面分析。

3.2.1.1 政策配套度

《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》等一系列法律法规的出台标志着国有建设用地土地市场相关法律法规已经相当完善，并且日渐平稳健康发展。虽然十八届三中全会明确允许农村集体经营性建设用地进行转让，但更多是的在宏观层面，相关的法律中没有明确规定，更没有具体的集体建设用地流转的细则和操作办法。

现行法律法规对集体建设用地的各种流转方式（如转让、出租等）实行严格的限制。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；《城市房地产管理法》第八条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅土地方可有偿出让。与国有土地相比，农村集体建设用地使用权在法律、法规、制度等多种方面都存在着不平等的情况。无论是从法律、法规建设角度，还是制度衔接角度，集体建设用地与国有建设用地差异明显，且弱于国有建设用地。

3.2.1.2 权利对等度

在我国，集体建设用地与国有建设用地在权利上的差异主要体现在所有权与使用权上。

大年初一也是人们成群结队、走街串巷、相互拜年的开始，整个村屯热闹非凡，家家张灯结彩，户户喜气洋洋，鞭炮声声此伏彼起，男女老幼穿着节日的盛装走在大街小巷，笑容满面相互拜年，互致新春祝福，好一派节日新景象。

集体建设用地与国有建设用地所有权主体存在明显差异。在我国，以国务院和各级地方政府机关为代表的权力机关是国有建设用地唯一的所有者。但是由于法律没有明确给出农村集体经济组织的相关界定，集体土地的所有权主体具有模糊性，导致了集体建设用地的所有权主体虚位。因此导致农村集体土地的所有权人不能自主行使权利，地方政府取代了农村集体成为集体土地入市过程中的最大受益人，集体土地所有权的财产性无法体现。并且在集体土地入市的过程中，其所有权主体不清将会影响其入市过程中权益保障情况，进而进一步影响其收益预期，将加大集体建设用地入市的难度。集体建设用地与国有建设用地所有权的差异是造成其不能同价同权的重要原因。

在集体建设用地与国有建设用地使用权中差异中，农村集体建设用地使用权人在出资入股、联营等特定情况下可以对集体建设用地使用权进行权利转让，在原则上其他情况是不能转让、出让、出租和抵押，不能享有用益物权的处分权能，如建设在集体经营性建设用地上的房屋没有房地产权证，导致其无法抵押融资及销售，会直接影响集体土地的价值与价格，但国有建设用用地在法律规定的条件下可以进行转让、出租，甚至抵押，这种长期存在的不平等关系导致了目前市场上存在大量的变相的买卖、租赁，隐形交易的行为，最终形成了“两种产权、两个市场”的二元结构，并且相比于国有建设用地，集体建设用地权益更难以得到法律保障，由此带来的不稳定感更容易影响集体建设用地的价值。综上所述，与同一法律政策体制下的国有土地相比，农村集体建设用地使用权在权利对等度方面较差，需进行相关修正。

3.2.1.3 入市规范度

国有建设用地流转范围较大、流转形式多样，入市的规范度较高，市场竞争能充分体现其土地使用权价值。但是目前集体经营性建设用地建设租赁住房的市场尚未成熟，在短期内不会形成统一的市场价格，同时，集体建设用地所有者素质相对较低，对政策敏感度不高，交易主体不明确，引致项目建设的主导模式存在分歧，降低了交易时的可信赖度，因此在在交易平台、交易主体等方面，集体与国有建设用地还存在着较大差异。

根据各地的《实施方案》，租赁住房项目建成后，主要可以采用以下四种运营方式：自行运营、委托专门的住房租赁公司运营、由当地住房租赁信息服务与监管平台运营、由当地住房保障平台运营，具体采取哪种方式比较适合，并没有一个权威的说法，需要在实践中不断探索。收益分配机制方面，对于集体经营性建设用地入股来说，目前主要有两种收益分配方式，一种是按实际投资比例分配，如南京市与郑州市，一种是按股权进行分配，如沈阳市。但一般都规定，集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式与国有企业共同开发建设，集体经济组织在新成立的企业持股比例不得低于51%，并且应该保证保底分红。运营方式的不确定性与收益分配方式的差异性都将在一定程度上影响集体建设用地使用权价值评估。

3.2.1.4 市场接受度

对于国家而言，利用集体建设用地建设租赁住房，可以增加租赁住房供应，缓解住房供需矛盾，有助于构建购租并举的住房体系，促进房地产平稳健康发展，并有助于丰富农村土地管理实践，促进集体土地优化配置和节约集约利用，加快城镇化进程。对于房地产企业，参与集体建设用地建设租赁住房项目拿地成本较低，在租金与周围城镇市场保持一致的情况下利润空间较大，空置率也较低，但鉴于目前市场机制不完善，财政补贴和税费优惠不明确，土地区位没有优势等因素，许多房地产开发企业仍持观望态度。对于农村常住人口，集体经营性建设用地租赁住房建设能拓展集体土地用途，扩大集体经济组织和农民增收渠道，最大限度地提高集体建设用地的经济价值。

对于城镇常住人口，调研发现，城镇常住人口对集体经营性建设用地入市的态度呈现两极分化，主要看其是否将房地产作为投资，主要目的是为了将来将房地产转让或是出租收取租金的居民认为，集体经营性建设用地入市建设租赁住房会导致置业者或承租者数量的减少，理由是农村的集体租赁住房租金更低或将来如果能够在集体土地上建造商品房将对城镇的房地产市场产生冲击，但对那些对住房存在一定需求的人来说，集体经营性建设用地入市建设租赁住房。对于城乡流动人口，其租房的意愿比较强烈，在集体经营性建设用地上建设租赁住房，由于没有经过土地征收环节，土地成本没有“中间商赚差价”，再加上区位不如城镇土地，租金必然低于一般的城镇租赁住房，故它们的态度倾向于支持。

3.2.2 比较法确定差异修正系数

从全国33个农村土地制度改革（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）试点中选择典型的案例，收集它们入市的价格和与其具有可比性的国有建设用地的平均价格，进行对比，得出农村集体经营性建设用地与国有建设用地价值的差异系数。

3.2.3 确定差异修正系数

专家打分法确定的差异修正系数主观性较大，而用比较法时住宅用地的交易案例较少，只能用商业、住宅、工业用地综合差异水平加以代替，故将专家打分法与比较法确定的差异修正系数求取平均作为农村集体经营性建设用地与国有建设用地价值的差异系数。

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总结：

当下国家正在开展利用集体建设用地入市，因此对于集体经营性建设用地入市价值的评估是不动产估价一个新的领域，随着国家集体经营性建设用地入市等土地制度改革的推进，将会产生更多估价需求，本次论文通过分析农村集体建设用地与国有建设用地价值差异的内涵，从政策配套度、权利对等度、入市规范度、市场接受度四个方面建立农村集体建设用地与国有建设用地的差异修正体系，用专家打分法得到差异系数，并与全国的典型案例用比较法测算的结果相互补充，得到最终的差异系数，能为集体经营性建设用地入市价值评估提供了新思路。