高职院校内控建设存在的问题及对策研究——以ZD大学为例

(天津中德应用技术大学，天津 300350)

一、 引言

内部控制制度可以制约和监督公共权力运行，在促进依法行政、推进廉政建设、实现现代治理方面具有重要作用，从而可以行之有效的提高管理水平，高效地履行行政事业单位的公共受托责任。因此，内部控制建设被提高到了国家战略层面的高度，在此大背景下，高职院校也更加注重内部控制的建设。健全的内部控制不仅有利于高职院校规避风险，遏制腐败问题产生；也有利于高校资源合理利用，促进高等教育目标的实现。

国内对内部控制的研究起步较晚，以往的文献研究也多集中于企业领域，对行政事业单位的内部控制关注较少，具体到高职院校内部控制的研究就更少了。鉴于此，对当前高职院校的内部控制构建及实施情况进行分析研究，可以丰富完善我国高职院校的内部控制理论，进而健全和完善行政事业单位的内部控制基础理论。本文以内部控制在高职院校的实施情况为出发点，通过调查全国范围内高职院校对内部控制规范的认知和执行情况，以发现高职院校在贯彻落实《行政事业单位内部控制规范(试行)》过程当中遇到的困难，在建设内部控制过程当中存在的缺陷，并结合相关内部控制理论和政策文件，从而提出具有应用价值的建设性意见，以有效实施规范、完善内部控制建设。

二、高职院校内部控制建设实施现状

通过对回收的全国高职院校内部控制建设情况电子问卷的详细解析，获悉了当前阶段高职院校内部控制的实施现状：

(一)有内部控制意识，但对其重要性认识不充分

基于财政部与各地财政局的引导和政策性规定，高职院校已经实施了内部控制建设工作，内部控制意识在逐步提升。但是，多数相关人员对内部控制的认识较为片面，将内部控制仅仅理解为建章建制，甚至是“写在制度里，贴在墙壁上”的表面工作。相当一部分领导和管理层认为内部控制是审计和财务部门的职责，忽视具体的实施过程，没有认识到内控建设是高职院校良性可持续发展的重要保障。领导重视可以有效的带动员工重视，形成全员参与的内部控制建设氛围才能保证高职院校的内部控制工作做好做到位，发挥内控的应有效力。总之，当前高职院校还没有形成全员参与内部控制活动、全员监督互管的内部控制运行环境。

(二)内部控制机制基本建立，但不够完善

现阶段，高职院校多已经建立了基本的内部控制制度，控制活动不断渗透到高职院校的行政管理、后勤保障、教学与科研等方面，涵盖了授权、实物控制和职责分离等内容，似乎已经全面和完整了。但是，多数高职院校的内部控制建设太浅层化，仅仅是制度梳理、流程编制，未形成有效的体系，并且各环节衔接不紧密，执行时力度也不到位。如缺乏奖惩机制致使预算控制不科学、范围界定不清晰且利用率低使得固定资产控制不严密、“重形式审核、轻实质把关”导致科研经费控制乏力等。此外，相当一部分高职院校的内部控制机构设置不得当。一是没有设立专门的内控工作部门，这极不利于内部控制的建设和有效运行。二是纪检、审计、财务、资产、人事等部门之间职责不明晰，并且缺乏有效的沟通协调，不能做到在一些重大事项、重要决定上相互监督和制约。

(三)内部控制信息系统建设滞后，信息沟通不畅

信息化建设在多数高职院校呈现出业务覆盖面广，但信息共享和协同不足的特点。目前，高职院校内部各有关部门普遍建立有专用的管理信息软件，如OA办公系统、人力资源管理系统、教学系统、资产管理系统、财务管理系统等，实现了学工信息化、资产管理电子化、会计电算化等。但是这些系统之间相互独立，更没有融合内部控制机制，各部门之间信息不能有效共享，不能充分发挥合力的作用，导致内部控制机制在高职院校不能借助信息化平台得到有效的贯彻落实。

(四)涵盖监督评价机制，但不健全

多数高职院校建立了监督评价机制，并且部分高职院校在制度制定、执行和监督上实现了一定分离。但是，更多的高职院校存在有以下问题：一是评价人员的专业知识和业务能力不高，导致评价不客观；二是内部审计薄弱，独立性和权威性不足；三是监督机制多侧重于对财政资金使用合法性和合规性的检查，轻视对内部控制执行情况的实质性检查；四是内部控制建设一蹴而就，不再动态发展和完善。总之，当前国内高职院校的内部控制建设一定程度上涵盖了评价监督环节，但普遍存在内控监督没做到位的情况。

三、 ZD大学内部控制建设案例分析

本文以ZD大学为例，分析其校内部控制的组织建设及评价情况。ZD大学根据《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》和《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》的要求并结合该校实际情况，首先成立了内部控制工作领导小组，建立了内部控制组织机制；而后制定了内部控制工作建设方案，梳理并再造了组织流程和业务流程；最后制定了量化的内部控制评价指标体系，开展了初步的评价，在推进内部控制建设方面取得了一定的成效

(一)设置内部控制工作组织架构

学校成立了由校长任组长的内部控制工作领导小组，校长是内部控制建设工作的第一责任人；财务副校长任副组长，是主要负责人。内部控制建设领导小组的办事机构是内部控制办公室，负责组织协调全校的内部控制建设工作。根据内部控制建设项目，成立了项目工作小组，负责具体的内部控制建设工作，各项目的职能部门负责人担任组长，相关职能部门负责人任组员。财务处是内部控制建设工作的牵头部门，负责联络外部、协调学校内部的内部控制建设工作；审计处作为内审的主要部门，负责监督评价学校内部控制的建设和整体运行情况，定期组织风险评价并编制评估报告。在领导小组副组长的主持下，定期召开工作小组会议，确定各阶段工作进度及实施计划，具体组织、推进各项内部控制建设工作等。如图1所示：

图1 工作组织架构

(二)建立内部控制活动全面动态评价流程

ZD大学从本校实际情况出发，按照《指导意见》、《基础性评价工作的通知》的要求制定了本校的内部控制建设工作方案，设定了内部控制建设目标，明确了内部控制实施的范围。针对“单位层面”的控制思维和“业务层面”的控制流程梳理了学校各项经济业务类型，建立了相应的评价指标，形成了全面、系统、多层次的内部控制体系框架，如图2所示：

图2 流程

(三)构建内部控制量化评价指标

内部控制评价，是对内部控制设计和运行的有效性从单位层面和业务层面进行评价。该校根据财政部颁布的《行政事业单位内部控制基本规范(试行)》和《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》的精神和要求，采用将评价结果量化的方式，制定了含有单位层面控制指标和业务层面控制指标的评价体系，计算公式为：ICI=∑Wi×ICIi。其中，i=1,2, ……36，ICIi代表对应的单位层面和业务层面内控评价指数，Wi代表相应评价指数的权重。

根据量化得到的ZD大学内部控制指标的得分情况，结合各指标对应的权重，参考如上计算方法，得到该单位内部控制评价对应的加权指标得分，如下表1所示：

表1 加权指标得分

从上表显示的评价结果可知，该校在内部控制上的主要扣分问题是风险评估、信息化建设、预决算和建设项目的管控方面。该校需要进一步完善已经建立的内部控制，加强风险识别和监督评价，加快信息化平台建设，夯实内部控制运行的质量。

(四)优化内部控制的薄弱环节

根据单位量化得到的内部控制评分指标结果，ZD大学针对性的对单位内控的薄弱环节预算管理和建设项目方面进行了改进完善，对失分的风险评估、权力运行及人员配置方面进行了初步的优化，做出了如下改进措施：对于单位的风险评估，成立了牵头负责部门，但是风险评估制度制定暂未完成。同时，由于编制限制，对于关键岗位的构成、轮岗和专项审计等方面，进行了初步设置和要求，但是还未制定未细化具体的专项审计措施。二是，在信息化建设方面，学校综合办公室负责建设覆盖主要业务流程的办公系统，并着力打通该信息系统同有关部门专用系统之间的接口。三是，对于预算管理的薄弱环节，一方面进行了定期的预算执行分析，召开预算执行情况分析会议，有效控制了预算执行差异率；另一方面开展了预算绩效评价，强化了单位的预算管理。四是，在建设项目的薄弱环节，明确了竣工验收、竣工决算、资产移交等事宜的管理制度和程序。

高职院校内控建设工作并不是短时间内能完成的，必须于实践中结合当时情形不断改进完善。因此，ZD大学的内部控制建设仍需进一步优化。

四、完善高职院校内部控制建设的建议

(一)优化内部控制建设环境，提高内部控制意识

1. 激发内部控制建设的内生需求。要让单位的领导和员工从思想上认识到内部控制建设对单位的重要性，激发内部控制成为单位发展的内生需求。一套完善的内部控制体系，可以简化业务流程、有效的管控风险，切实提升单位的管理水平。高职院校应结合自身的需求，深化高职院校人员对内部控制的作用、体系内容、如何建设等方面的认知，充分说明内部控制建设的必要性和紧迫性，营造并优化内部控制建设环境。

2. 加强内部控制相关培训。要进一步增强对员工内部控制知识的培训，加大内控制度宣传。高职院校要树立并且提升全员全面的内控意识，使每个部门、每个员工都能了解本部门、本岗位在单位内部控制中的作用和职责，强化内部控制理念。校长、主管负责人等高职院校管理方面的领导是培训的对象中必不可少的一部分人员，这样才能有效保证高职院校内控建设的顶层设计。培训的另一部分主要人员就是和内部控制相关的岗位人员，对他们要进行定期的培训，可以是一些针对性强的讲座，也可以是到内控做的好的高职院校参观学习，从而有效提高高职院校人员的内部控制意识。

(二)提高内部控制执行力，建立风险评估长效机制

1. 提高内部控制执行力，促进内控规范效用发挥。有效的执行是内部控制发挥作用的重要因素。问卷调研结果表明，部分高职院校虽然制定了相应的内部控制制度、设置有风险评估程序、制定了评价监督机制，但因为没有贯彻执行或者执行力度不够，而成为了流于形式的表面工作。因此，把内部控制落到实处，让其发挥效用，是内部控制建设的重点工作。鉴于实际工作当中领导对某件事情的关注度会极大程度的影响全体员工，所以高职院校管理者要以身作则，并敦促教职工在日常工作中贯彻内部控制要求，从而强化内部控制的执行效力，促进内部控制效用发挥。

2. 重视风险评估，建立风险评估长效机制。内部控制的一个重要方面就是预防风险的发生，把风险的发生率降至可接受水平。首先，要建立岗位责任追究制，强化责任风险意识。将问责机制贯穿于业务流程管理体系，用制度的形式将风险责任分层落实到个人。此外，更可以将内部控制建设与高职院校的党风廉政建设、干部任免等相结合，内部控制便有了刚性。其次，要整合好单位层面和业务层面的内部控制，适当减少控制活动中的不必要环节，减少风险发生的机会。最后，要加强对内部权力的制衡，规范内部权力运行。通过进一步完善人员轮岗，对关键岗位工作人员定期培训，排查决策程序漏洞，严格授权审批等控制问题。总之，学校要建立长效的风险评估机制，定期开展风险评估会议并形成书面评估报告，以此作为领导决策的依据。

(三)加强内部控制信息化建设，推进数据资源共享

1. 打通各部门专用系统之间接口，全面整合管理信息系统。要着力打通各部门专用管理系统之间的接口，全面整合信息系统。学校部门之间要加强交流与协作，相互传递与交流彼此间的信息，实现信息传递的时效性、准确性和共享性，做到资产管理系统与财务信息系统、政府采购与财务信息系统、学生信息系统与财务信息系统、教师信息系统与财务信息系统等任意两个系统之间资源共享的最大化。这样可以进一步增强部门之间、相关业务之间的沟通和联系，可以及时的避免决策失误。

2. 完善信息公开机制，强化内控信息管理。要完善信息公开机制，以保证信息的充分交换，并让有关工作具有高度的透明度，一定程度上达到部门之间对业务活动互相监督的成效。让所有在校学生和教职工在信息平台可以根据账号随时查询学生的注册信息、科研经费的使用进展、固定资产的购入与处置、会计数据的更新等，即让他们都能上得到自己想要获取的信息；允许信息使用者登陆内部账号对除了不能更改的基本信息以外的信息进行修改；开通反馈报告渠道，让无论是来自校内还是校外的人员都可以对信息公开的真实性进行监督，比如供应商可以就投诉招标形式的不公平现象投诉等。

3. 将内部控制程序方法嵌入信息管理系统。要将各种事项流程的控制标准、控制方法等固化到信息管理系统中，以满足风险评估、过程控制与监督评价的信息交流。同时，还应当加强对内部控制相关人员使用信息系统能力的培训，增强内部控制人员对信息系统的运用能力，不断提高单位内部控制的信息化水平，最终实现高职院校内部控制信息系统的程序化、常态化、精细化运行。

(四)健全内部控制活动，完善监督评价机制

1. 明确内部控制评价机制，提高内部审计独立性。首先，要明确内部控制的考核评价标准和目的。制定内控考核评价方案，明确各部门各岗位的评价范围和要求，将内控制度建设纳入部门工作、领导绩效考核范畴，实施奖惩机制。总之，高职院校应结合自身特点构建一个科学的，适合发展的内部控制评价体系。其次，要提高内部审计的独立性，并加强对评价和监督人员的专业能力培养。一方面，要提高内部审计的独立性，建立健全单位的组织机构，避免出现“自我评价”的状况。另一方面，要重点提高评价监督人员的业务素质和职业操守，积极开展管理审计、效益审计等，而非停留于查错纠弊的传统内审。

2. 积极引入外部监督。作为实施内部控制的重要保障机制，由于内部监督审计要求很高的审计独立性和较强的内控意识，所以虽然内审监督能起到一定的效果，但是也有其局限性。外部监督的引入可以有效的分散风险，有助于完善内部控制管理体系。一般的外部监督包括政府部门的监督和社会方面的监督。政府部门的监督主要来自教育部门和财政部门，如教育方针的贯彻、教育经费的统筹、财政拨款的使用、专项经费的管理等。社会方面的监督包括公众群体自发的监督、社会组织管理建议式的监督和新闻媒体批判式的监督等其中有资质的中介机构的审计监督为一种常见的方式。

总之，要积极引入外部第三方监督。外部第三方的审计介入，定期对高职院校内控工作进行监察分析，完善内控薄弱点，可以确保有关制度落实到位，从而高质量的推进内部控制建设。

五、结论与展望

高职院校内部控制建设是一项复杂而系统的工程，是一个无限循环的过程。内部控制监督评价既是一个周期的内部控制运行的终点，又是另一个周期循环的起点。只有建立健全完善的内部控制机制，才能促进高职院校健康有序的发展，如图3：

本文通过对高职院校内部控制实施现状的分析发现，现阶段，内部控制在高职院校运行中存在的问题主要是：高职院校人员包括领导层对内部控制的重要性认识不够充分、内部控制体系不够完善、内部控制信息系统建设滞后、内部控制的监督评价机制不健全等。同时提出，要加强对内控制度的培训和宣传、提高内控执行力、加强高职院校信息化建设、健全监督评价机制等建议完善高职院校内控建设。可以说，多数高职院校已经采取了相应的措施和方法建设各自的内部控制体系，并取得了一定的经验和成绩。但是，相当多的内部控制流于形式，或者成为一个不再更新完善的结果。因此，建设高职院校的内部控制，不仅要不断地深入学习和研究内部控制相关的制度、文件和规章，并且要结合单位自身的特点因地制宜，强化内部控制的执行效力，更要将内部控制的不断完善融入到日常业务运行当中，以实现高职院校的健康持续发展。

图3 循环过程