放管服下高校采购管理的权限界定与职能转变

孙红霞

【摘 要】 文章从我国高校采购管理的现状与问题出发，围绕采购“放管服”改革的核心与要素，重点对采购放权的梯度与区间界定、部门设置与职责、流程管理闭环中的部门职责和服务导向下的职能拓展等进行了较为深入的分析和研究;为“放管服”改革的落实与推进，特别是分级授权、权责对应、提升效率和活力提供了有效的理论和技术支撑。

【关键词】 高校采购管理; 放管服; 权限界定; 职能转变; 机制建设

【中图分类号】 F253.2  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）17-0114-05

高校采购是保障高等院校教学、科研和事业发展的服务行为。作为高校管理系统的重要子系统，采购管理不仅是战略管理的有机部分，也是高校廉政建设把控的关键点，是内部控制业务建设的主要环节之一。随着“双一流”建设目标的提出，高校的学科建设和事业发展进入新的发展时期，传统的采购管理理念及其运行机制日益暴露出干预机制单一、效率低下、服务缺失等弊端，难以适应新时期高校内涵式发展的整体目标。“放管服”改革势在必行。

一、高校采购管理的现状与面临的问题

2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，高校作为科研创新和人才培养与引进的主力军和主战场，“双一流”建设要求高校采购工作以更高的效率和更好的服务激发人才培养和科学研究的活力。2016年7月，中共中央办公厅下发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号，以下简称《意见》）。2016年11月，财政部下发《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》（财库〔2016〕194号，以下简称《通知》）。随着这些重要文件的出台，许多院校相继开展高校采购“放管服”改革，在探索权力下放、调整机构、平衡规范性与效率提升的关系等方面取得了阶段性进展。许多高校已经简化小额项目的采购程序，给予采购人较为充分的自主权。出台仪器设备采购实施细则，在规范限额标准、组织形式、采购程序、专家论证、变更审批流程等方面着力优化管理机制。这些探索为高校采购管理“放改服”改革积累了宝贵的经验，同时也不同程度地存在堵点和难点。

2017年10月，教育部组织了直属高校落实“放管服”政策的调研。就东部片区调研（18所高校）发现，大部分高校成立了采购工作的归口管理部门“招采办”，招采办主要实施校内限额以上项目采购的组织管理，限额以下的由各职能部门或院系负责，其中部分高校要求合同需到招采办备案。规模相对较小的高校目前尚未设置专门采购机构，人员配备数量少的高校未设置职能科室。总体上看，机构设置形式多样、普遍存在运行机制不够顺畅、管理队伍和基础工作建设比较薄弱、部门职责界定不清晰和相互协调难度大等问题。随着高校各类经费逐年增加，日常的招采项目使采购人员应接不暇，而采购管理体系的不健全、管理模式和方式陈旧、管理队伍规模及专业技能的缺乏，这是当前高校采购工作面临的又一棘手问题。采购管理在高校行政管理中，一定程度上处于相对边缘状态。2015年3月，《中华人民共和国政府采购法实施条例》开始实施。该条例细化和完善了《政府采购法》，推进了高校政府采购工作，作为理论依据和实践准则，在保障资金安全和规范采购行为等方面发挥了重要作用，但也面临规范化管理与效率不高的矛盾。高校采购面广量大，高精尖科研仪器设备和科研服务采购具有其特殊性，多渠道资金来源遭遇烦琐的采购流程，造成采购效率低下。一些高校职能部门仍停留在“以管为先”的传统思路上，职能部门“信息孤岛”现象成为制约采购管理水平的严重阻碍，直接影响了采购成效。重“管”轻“服”的现象依然突出。

上述情况表明，高校采购管理的“放管服”改革在思想认识、机制设计、运行实践等方面依然面临诸多挑战。笔者认为，“放管服”的科学内涵是推动高校采购管理改革的思想基础。在策略与方法层面，采购管理的机制设计及其整体运行状况与权限界定和机构职责有着密切关联。

二、“放管服”改革的核心内涵与要求

“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务。“放”就是下放行政权，减少缺乏法律依据和授权的行政权，理清多部门重复管理的行政权;“管”就是创新和加强监管职能，利用新技术新体制推动监管体制创新;“服”就是优化服务，充分利用市场机制，优化环境，降低主体运行的行政成本，促进主体活力和创新能力。

2016年中办下发的《意见》基于问题导向，从“放、管、服、落”四个方面提出了务实管用、细化落地的政策措施。在“放”的方面，要扩大高校和科研院所在差旅会议、基本建设、科研仪器设备采购等方面的管理权限，调动科研人员的积极性和创造性。在“管”的方面，強化项目承担单位的法人责任，规范资金管理。在“服”的方面，精简检查评审、创新服务方式，营造良好环境。在“落”的方面，加强制度建设和工作督查，确保政策落地见效。2016年财政部的《通知》对中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理提出了明确的要求和简政放权的实施方案，明确了相关政策实施的程序，增强了可操作性。在简政放权的同时，财政部也加强了对中央高校和科研院所政府采购工作的监管，要求进一步完善中央预算单位政府采购内部控制管理，严格执行政府采购相关规定，做到科研设备采购的全程公开、透明、可追溯。

基于“放管服”的核心内涵，按照中办《意见》和财政部《通知》对高校采购管理改革的指导思想和实施意见，结合2016年4月《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》对高校采购管理的要求，高校采购管理应进一步增强对改革方向和政策把握的科学性、系统性认识，针对高校采购的性质类型和规模差异、明晰管理权限的界定和职能要素，注重差异化管理和人性化服务。2018年7月，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），进一步提出了扩自主“权”和“简”管理的要求。

三、采购管理有序放权的梯度与区间界定

放权是“放管服”改革最直接的表现。高校采购管理中的放权梯度有两级：一是中央对高校及科研院所放权，二是高校对院系和科研人员放权。高校内部的放权有两个要点，即采购自主权和专家选择权。权限设置的主要约束因素是采购的方式与限额。

高校采购包括政府采购和非政府采购两种类型。政府采购是使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或采购限额以上的货物、工程和服务的采购行为，这种采购行为又分为集中和分散两种形式。政府采购管理的目的在于规范采购行为，提高资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护采购当事人的合法权益，促进廉政建设。非政府采购不受政府采购法约束，高校可使用各类财政性资金，采购法定集中采购目录以外或限额标准以下的货物、工程和服务。根据《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》的规定，高校自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务项目、120万元以上的工程项目应按上述法规執行。其中，单项采购金额达到200万元以上的，必须采用公开招标方式。采购人将政府采购限额标准以上的未列入集中采购目录（与集中采购目录品目相同的科研仪器设备不执行集中采购）的项目进行自行采购或委托代理机构代理采购。根据相关法规，中央把政府采购限额以下（非政府采购）的权力赋予高校，而高校又把学校采购限额（科研设备采购限额）以下的权力赋予二级项目单位及科研人员。集中采购目录外的采购限额可划分为三个区间（见图1）：区间Ⅰ——学校采购限额标准以下，区间Ⅱ——学校限额标准以上至政府采购限额标准以下，区间Ⅲ——政府采购限额标准以上至公开招标限额（分散采购）。上述限额区间与不同的政策相对应。2017年，国家提高了政府采购的限额标准，扩大了第二区间的权力范围。许多高校也相应提高了学校采购限额标准，相应扩大了二级单位的采购权限。采购限额区间的划分是实现采购管理有序放权的基本依据。

四、采购管理的部门设置与职责

高校采购的管理架构包含纵向的层级设置和横向的部门协同。放权的目的是实现有序和高效的差异化管理。高校根据“放管服”的内涵与要求，设置采购管理的层级、明确不同层级的决策权限和责任归属，建立与采购业务和组织机构相适应的内部管理体系。根据采购业务所涉及的部门，明确其职责范围和权限划分。管理层级的设置与管理幅度密切相关。管理幅度是指在某组织结构中的领导者直接领导的人员的规模。幅度过宽，导致领导者负担过重或出现管理混乱。幅度过窄，则会增加管理层次，导致效率降低[1]。高校采购管理层级通常分为两级（如图2所示）。一级决策层负责对管理体制、运行机制、预算与计划编制的整体决策与控制;二级决策层负责对采购活动、采购方式、合同签订与执行、项目验收与支付结算等一般事项的控制。一般事项的决策由采购项目部门负责人报告情况并提出建议方案，由采购归口管理部门进行政策沟通，从而形成采购人、执行部门和监管部门针对采购事项进行包含集体研究、合法性审查、内部会签等程序的议事决策机制，确保校内采购程序、文件和资料的规范化。这种扁平化的管理组织结构，其主要问题是部门多、职能要素多，并行关联比较复杂，容易滋生连带关系，造成横向部门之间职责边界不清，责任主体不明。问题发生后，常常相互推诿，效率低下。针对这一问题，高校可借助RACI模型对采购基本业务流程所涉及的部门主体进行梳理和职能界定。RACI模型是一种运用于专案管理或组织改造的职责分配矩阵，借此可对权责或利益相关者进行分类，以确定其角色和职能，其包涵四种角色：执行者（Responsible）、负责者（Accountable）、被咨询者（Consulted）和被告知者（Informed）[2]。高校可以分采购项目准备、合同形成、合同执行和项目备查四个阶段进行职能界定，确保每个采购项目信息清晰准确。合理安排分工，优化流程，提高采购绩效和行政效能。做到权责一致，因权定责、权责对应。

高校采购的组织实施应坚持“公开、公平、公正”原则，注重效率优先，物有所值。采购与招投标归口管理部门牵头建立本单位采购的内部控制制度，完善采购相关制度建设，建立政府采购与预算、财务（资金）、资产、使用等业务机构或岗位之间的沟通协调机制，共同编制政府采购预算和实施计划，确定采购需求，组织采购活动，做好履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等工作。在非政府采购管理中，应参照政府采购执行程序，合理组织采购项目，合理规避潜在的法律风险，处理好规模与效率的关系。

在采购限额权力区间内的采购活动，作为采购业务操作层的职能部门（项目单位），其与采购业务归口管理部门之间的职责应进行动态化界定。在决策权、执行权和监督权相互分离的原则下，采购业务的牵头部门和参与配合部门可以互换，其既有相对的独立性，又与全局相关联[3]。基于采购权限的三个区间划分，采购业务操作层的职能部门（项目单位）与采购业务归口管理部门可通过三种模式组织实施本单位的采购活动：即采购项目单位（职能部门）自行确定、采购项目单位（职能部门）按采购业务归口管理部门规定的渠道采购和采购业务归口管理部门组织实施。采购归口管理部门虽然是采购活动的主要载体，但如果适度转移采购权给项目单位（使用部门），更有利于缩短流程、提高效率，同时形成职能交互、多元监管的格局。

五、采购业务流程管理闭环中的部门职责

要实现“放管服”改革的目标，就必须要完善高校管理体制的建设，建立采购管理的议事决策机制、采购活动风险评估机制和贯穿采购活动全程的内部控制机制。采购管理体制包括组织架构和制度体系两个相互关联的要素。在健全采购管理组织架构的基础上，做好采购业务的内部归口管理和所属单位管理，明确内部工作机制。

采购管理全过程（事前、事中、事后）是对信息流、物资流和资金流的完整管控过程，它所涉及的各要素应纳入内部供应链的管理。内部供应链即由高校内部对信息、物资和资金的流入和流出肩负职责的所有职能部门及单位共同形成的整体系统与过程[4]。采购业务流程是内部供应链的一部分，它接受内部“供应商”的服务转而为内部客户提供货物或服务的采购。在该流程中，财务部门为其提供预算报表、资金分配;技术部门为其提供规格、参数和请购报告。采购流程如同一条多个环节组成的链条，系统的整体产出取决于链条的整体强度，而非某环节的单一强化。而任何一个薄弱环节却可以导致整个链条的弱化，陷入所谓“瓶颈效应”。按《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）的要求，高校应以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度，形成由决策、执行、控制、协作和监督五个子系统共同构成的采购业务流程的管理闭环。如图3所示。

在科学决策的前提下，执行、控制、协作系统作为采购业务的操作层级共同完成采购过程。应落实采购人的主体责任，采购人通过政策落实，给科研人员松绑并激励。其不仅要有过硬的专业知识，熟悉掌握招投标、政府采购、经济合同等法律知识，还要具有良好的综合素质和职业道德。采购队伍的专业化建设是提升“放管服”改革成效的基础保证。要科学合理地确定采购需求。作为采购源头管理的重要内容，采购需求是执行采购预算、发挥政策功能、落实公平竞争交易规则的重要抓手，在采购活动整体流程中具有承上启下的重要作用。

执行系统的主体是采购与招投标管理归口部门，其主要职责包括：负责采购计划汇总编制和调整变更，采购信息统计和上报;审核批准项目单位提出的采购申请，审核采购资金的落实情况;负责组织制定学校采购规章制度和实施办法;负责学校采购业务的管理工作，依法组织实施学校采购活动;组织已完成采购流程项目的商务谈判和合同签订，审批（备案）合同文本;负责采购相关文件及合同的立卷归档等[5]。

控制系统的主体是财务、审计和法务。财务部门的主要职责涉及：负责编报年度采购预算;组织采购项目的资金管理和会计核算;编制年度采购项目决算报告等。法务部门负责参与审核采购项目文件和合同文本，确保合法有效。审计部门根据国家与学校的相关规定和执行标准，运用审计技术对采购活动全过程进行审计、控制，督促审计意见的落实和整改。

协作系统涉及基建、国资、总务、保卫等职能部门，其职责包括：与采购部门共同编制政府采购计划;负责货物、物业、修缮等有关项目的计划编制;监督检查合同执行情况，组织项目验收等。项目单位是协作系统的重要主体之一。在“放管服”进程中，项目单位的法人主体责任被进一步强化，其职责包括：负责项目的立项申报;向归口职能部门提出采购申请，并接受特殊技术参数质疑;负责项目前期的材料准备，参与采购文件制定;作为主体进行合同谈判，起草和签署合同;负责合同执行及项目验收等。

监督系统在采购业务流程的管理闭环中具有相对独立且重要的地位，其基本职能是受理采购质疑投诉、监督评估控制。监督部门应负责监管采购过程，尤其是廉政风险防控，组织实施重点部位和关键环节的监管和防控工作。

观念更新和机制建设对于保障上述诸系统的整体职责的高质量实现具有重要意义。一方面在观念上要积极推进采购管理由程序管控向目标导向的转变。另一方面，要务实建立采购活动信息沟通及披露控制机制、采购执行绩效评价运行机制。加强对信息公开、履约验收、结果评价等的管理。

六、服务导向下的职能拓展

强化服务意识，创新服务举措。这是高校采购管理职能拓展的重要方向。采购归口管理部门在优化采购管理的整体环境上具有明显的职能拓展和优化潜力：其一是加强信息化系统建设与运用。关注上级主管部门的信息化系统，健全高校自身采购管理系统和执行采购的平台建设。运用互联网+政府采购信息平台，建立从采购需求、预算申请编制、采购计划立项审批、采购活动组织执行到采购合同签订履约的一体化管理平台。推进和完善网上办公系统，提高审批流转的工作效率。通过信息化手段促进采购管理的阳光高效。其二，引导对采购方式的合理选择，保障和提升采购的质量与效率。在分散采购限额标准以下的区间内，鼓励采购方式的合理创新。除六种法定采购方式外，可以根据采购的需求和特点，探索更为合理适用的方式。这方面，许多高校已形成网上竞价或电商直采等做法和经验。多样化的采购方式有利于满足高校多元化的采购需求。其三，把采购业务及管理的培训和咨询服务作为重要的职能要素，提升参与采购流程人员的知识素养，及时解决采购过程中的实际问题和困惑。其四，充分利用新媒体技术，多方位多层次地宣传高校采购管理的相关制度和政策。

应当看到，高校采购管理是多主体多要素“合作”和“参与”的系统“过程”。深层次的“全面质量”管理理念建立在所有相关方积极且有效的参与之上。服务意识的提升有利于供应商强化其采购“同盟者”意识，从而与客户一样，认真地看待质量管理，进而扭转由购买方“审查”供应商的被动局面。服务意识和服务职能的拓展通过整体环境的营造，有利于推进有效的“放”和精准的“管”。从内部控制体系的角度看，服务职能的强化有利于各参与方共同致力于传统管理缺陷的消除，将消除风险的主要策略投放在事前预防，而不仅仅是事中的发现和事后的纠正。

结 语

高校采购管理的“放管服”改革必须坚持系统思维和促进高校科研教育事业高质量发展的目标理念。“放管服”改革，以“放”当头，但放权不是全部，也不是目的，而必须根据法规合理设置限额区间，把控权限梯度及其边界。分级授权、科学决策、权责对应是采购管理机制变革的大方向，部门的组织架构及其职能的转变正是适应这一变革的措施体现。高校采购管理在“放管服”改革中要“接得住，管得好”，必须坚持放、管、服互动促进。以“放”促“管”，使管理回归其初衷与目标，只放不管，必将造成混乱无序，难敌风险;寓“管”于“服”，才能达到科学采购、提升效率、催化活力。有管无服，则难以营造良好的采购管理环境，更难以提升科研和教学的活力与质量。“放管服”改革不仅是观念的变革，也是机制的重建，并带动管理技术与平台建设的更新与发展。正如李克强总理在2017年6月13日的“全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议”上所指出：“放管服”改革是一个系统的整体，既要进一步做好简政放权的“减法”，打造权力瘦身的“紧身衣”，又要善于做加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，要啃职能转变这块“硬骨头”，真正做到审批更简、监管更强、服务更优，这将是一个艰巨而复杂的过程。

【参考文献】

[1] 孙荣，楼宇生，陈瑞龙.行政管理学概论[M].上海：同济大学出版社，1998：319-321.

[2] 北京中交协物流人力资源培训中心.采购与供应关系[M].北京：机械工业出版社，2014：25-42.

[3] 郑海航，牛晓娟，李东升.国有企业采购管理中的权力制衡——通用电气（中国）对我国国有企业采购管理的启示[J].经济与管理研究，2011（4）：96-102.

[4] 刘丽文.供应链管理思想及其理论和方法的发展过程[J].管理科学学报，2003（2）：81-88.

[5] 周跃进.采购管理[M].北京：機械工业出版社，2015：8-24.