基于全球城市坐标系的首都功能再思考

◎ 刘作丽 聂艺菲 张 悦 潘峰华

近年来，世界级城市群在全球和区域经济中的功能不断扩展，地位迅速提升，对国家及世界经济发展的作用越来越显著，可以说，世界级城市群之间的竞合格局直接决定了全球经济及政治发展走向。核心城市作为世界级城市群的枢纽，往往是全球城市网络和全球价值链的关键节点，是国家和全球的经济、科技、文化和交通的中枢或政治中心，对整个城市群的发展起着重要的引领作用，在很大程度上决定着整个城市群的全球竞争力。[1-8]《京津冀协同发展规划纲要》和《北京城市总体规划（2016—2035年）》都明确提出京津冀地区要建成以首都为核心的世界级城市群，要成为京津冀世界级城市群的核心城市，北京需要准确把握发展所处的历史方位，参照全球城市坐标优化提升首都功能。

一、理论基础及框架

世界级城市群是以一个或多个全球城市为核心，利用发达的交通网络、信息网络，协同周边若干分工明确、联系紧密的大中小城市，在国际经济、社会发展中具有世界影响力的大型城市群落。[1,2]对世界级城市群核心城市（即全球城市）功能的研究已有近百年的历史，形成了相对成熟的理论体系。

对全球资源和要素的掌控方面，经济变量是众多学者解释全球城市控制能力的决定因素。他们认为，全球城市寓于全球城市网络之中，其关键功能在于把不同空间尺度的经济活动连接到全球经济中去，实现全球资源的自由流动和合理配置，同时，通过这种广而密的联通来体现其在全球经济体系中的重要地位。[4,5]其中，弗里德曼认为，这种联通主要来源于集聚其中的跨国公司总部，通过“命令与控制”连接并组织区域经济、国家经济融入全球经济；[9-11]萨森则认为这种联通主要来源于集聚其中高度专业化的生产者服务业，通过提供会计、广告、法律、管理咨询和金融等服务来实现与全球经济的连接。[11,12]洛杉矶学派则认为，全球城市不仅是经济全球化的结果，更应该是政治、经济、文化、社会、生态等多种因素综合作用的结果，华盛顿、北京、首尔等城市的国际化与其作为首都有着密不可分的关系。[13,14]同时，全球城市本质上是“流动的空间”，它不是依靠所拥有的东西而是通过流经的东西来获得和积累财富、控制和权利[15,16]，因此，各类高等级的设施和优质的服务环境作为客货物、金融、技术、信息、创意、人才等各种“流”实现高效连通的前提和基础，也成为全球城市获得和积累财富、控制和权利的必备条件。

对城市群内部组织协调方面，众多学者都认为，伴随世界城市体系的演化，世界级城市群内核心城市与其他城市之间“中心—外围”的主从关系已经开始向不同等级“节点”的弹性互补关系转变，核心城市从吸纳外围能量的“黑洞”向呼出城市生命力的“虫洞”转变[4,5,17]，因此，世界级城市群的核心城市还需要组织协调好城市群体系，成为城市群功能组织和协调中心、城市群空间整合的关键力量和带动城市群整体发展的重要引擎。

二、基于全球城市坐标系的首都功能再思考

2014年2月26日，习近平总书记到北京考察时，明确提出北京要坚持和强化全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的核心功能。之后，《京津冀协同发展规划纲要》和《北京城市总体规划（2016—2035年）》对“四个中心”的首都功能定位做了进一步的阐释。各界围绕优化提升首都功能展开了热烈的讨论，深化了很多认识，但其中也有一些误读。本文尝试在已有研究的基础上，将北京置于全球城市坐标系，以世界级城市群核心城市功能相关理论为指导，充分考虑京津冀世界级城市群建设的背景和要求，对首都功能进行再思考，为进一步优化提升提供思路。

（一）对外，北京对全球资源和要素的掌控力仍然不强

北京要成为京津冀世界级城市群的核心城市，无论是整体发展水平还是核心功能竞争力，都与全球城市存在较大差距，首都科技、人才、文化优势尚未充分发挥，新发展动能亟待培育壮大。

1.北京在全球城市网络中的地位不断提升

英国拉夫堡大学地理系学者所组成的世界研究小组（GaWC）自2000年开始不定期发布《世界城市名册》[18]，北京在名册中的排名逐年上升，由2000年的第36位上升至2018年的第4位，说明近年来北京在世界城市网络中的影响力持续增强（表1）。同时，北京的企业成长也很迅速，2018年《财富》世界500强排行榜中北京企业入榜53家，高于东京的38家、纽约的16家、巴黎的16家和伦敦的14家，跃升为拥有500强总部数量第一位的城市。[19]无论是城市层面，还是企业层面，北京的国际影响力都在不断增强。

表1 北京在GaWC世界城市网络中的排名变化

2.北京对全球资源和要素配置的能力仍然不强

然而，排名不断上升的背后，北京对全球资源和要素的综合指挥控制能力仍然偏弱。GaWC世界城市排名主要是通过计算175家会计、广告、法律、管理咨询和金融行业的高等级服务公司在各个城市的商业联系度，来表明城市在多大程度上融入世界城市网络，其初衷在于描述一种互补合作的网络关系，用来解释城市综合竞争力存在一定的局限性，如果仅关注名次本身其实是曲解了该项研究的内涵。[20]北京虽然聚集了众多全球顶级的跨国高等级生产服务业，但大多跨国企业是我国国企央企，仍以本土业务为主，吸纳、整合全球最优资源和引领全球价值链的管理能力仍然相对较低。也就是说，北京在GaWC中排名上升很大程度上是因为我国的整体崛起，这与伦敦、纽约等全球城市在全球价值链和全球城市网络中的核心枢纽地位仍有着本质区别。

通过对2008年《财富》500强榜入榜企业的进一步分析可以佐证上述观点。从经营状况看，北京入榜企业中银行业利用垄断地位获取超额利润的现象仍然明显。[21]入榜的6家银行总利润占全部入榜北京企业的68.4%，平均利润235.8亿美元。除了银行业，北京所有其他领域入榜企业的平均利润都低于美国的平均水平（图1），而银行业的高额利润很大程度上也不是来自公司的竞争力，而是来自国家主导的金融体系下储蓄和贷款利率之间的差额。[22,23]从全球控制力来看，入榜企业的全球影响力不高。以利润最高的银行业为例，北京的工行、建行、农行、中行分别排在500强第26、31、40、46位，排名高于第47位的纽约摩根大通和第90位的伦敦汇丰。然而，根据各银行2017年年度报告（表2），境外机构业务税前利润在全部税前利润中的占比为：工行占7%、建行占4.06%、农行占0.26%，而摩根大通这一比例却高达49.22%，汇丰银行达30.95%。虽然北京各银行市值高、数量多，但国际业务占比低，对全球资源的掌控和全球经济的影响仍然相对不足。

图1 2018年《财富》世界500强北京入选榜单企业分行业营业情况

（二）对内，北京对京津冀城市群组织协调作用发挥仍然不充分

当今世界，城市与城市之间已不仅仅是竞争关系，更多的是连为一体的共赢关系，核心城市与其他城市间已经由主从关系向弹性与互补关系倾向转变。北京要成为京津冀世界级城市群的核心，必须将区域内不同城镇更高效地组织起来，使得不同城镇都能在全球生产体系价值链的不同位置获利，形成完整的区域内的产业链、创新链和价值链。然而，目前北京的组织协调作用仍然没有很好地发挥出来。

1.支撑世界级城市群建设的基础尚需培育

国内外成熟城市群发展的实践告诉我们，城市群需要具有完善的城市规模体系，由少数超大、特大或大城市作为核心城市与多数中小城市及小城镇相互串联而成，各规模等级城市间保持金字塔结构比例关系，中间不发生断层，高等级城市的功能可以通过城市网络顺畅扩散到整个城市体系，从而产生较高的城市群整体功能效应。而目前京津冀城市群单中心“哑铃”型结构明显。一方面，北京、天津是城市群的核心，集聚了整个城市群33.1%的人口和56.4%的地区生产总值，但无论是经济体量、指挥控制还是功能结构，距离世界级城市群核心城市的定位仍有差距。另一方面，城市群内存在等级断层，存在超大城市过大、小城市数量过多，中间等级城市数量过少、发展不足等问题。不同等级规模城市数量比为1∶1∶5∶5∶1303，人口数量分别占26.31%、13.16%、14.55%、4.59%、41.39%（表3），不仅限制了核心城市对大中小城市的辐射带动，也不利于城市之间产业和创新的传导，影响了跨区域产业链体系的构建。

2.北京节点组织作用发挥不明显

从整个城市群内不同城市之间的经济联系来看，彼此之间的联系不是很紧密。以上市公司的空间联系为例，通过对总部设在北京的265家上市公司的5215家子公司的分析可以看出，北京主要的经济联系是自身（25.8%）、广东（5.3%）和上海（5.1%），而河北和天津都只占3.5%。从城市群内不同城市之间的交通联系来看，轨道上的京津冀建设仍然在路上，城市之间单向高铁（动车、城际列车）发车频次大于100次/天的，京津冀城市群内只有“北京—天津”一对城市，石家庄、保定等区域性的枢纽地位不凸显；相比较而言，长三角城市群内有18对城市单向高铁发车频次大于100次/天，除了上海、杭州、南京等枢纽外，苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴等城市的区域性枢纽地位也比较突出（图2）。

表3 京津冀城市群内部城市规模体系表（2016年）

（三）北京服务保障能力距离国际高标准仍有差距

图2 城市群内不同城市之间的交通联系（左：京津冀；右：长三角）

完善的设施和优质的服务环境，是世界城市实现高效配置资源的前提和基础，与国际标准相比，无论是硬件设施投入，还是软环境提升，北京都还有很长的路要走。

1.北京的生活质量和宜居水平还存在明显短板

2018年10月，日本东京城市战略研究所发布的全球城市实力指数（GPCI）[18]报告显示，北京在44个城市中排名第23位，六项分类指标分别排名第4、14、7、33、44和第21位（图3左），呈现出明显的不均衡性，环境、宜居类指标是最突出的短板，与经济发展地位极不相称，治理污染、改善环境、缓解交通拥堵等还需要下更大力气，扩大优质公共服务供给还有大量工作要做。对比而言，位列榜首的伦敦在各个指标上表现相对出色，展现出了强大而均衡的综合实力优势（图3右）。

2.北京的设施水平和营商环境距离国际一流标准仍有差距

硬件基础设施方面，北京仍有很大的提升空间。2017年北京首都国际机场的旅客吞吐量为9579万人次，已连续多年稳居全球机场第2位，但首都国际机场的国际客流和国际航线偏少，中转旅客比例明显偏低，机场和航空公司的准点率不高[25]，机场服务保障能力仍需进一步提升。宽带方面，《2018年一季度的中国宽带速率报告》显示，固定宽带和移动宽带的下载速率都略低于上海、远低于纽约等全球城市[26]；互联网安全水平也明显低于纽约、伦敦、东京。

营商环境方面，实现与国际全面接轨仍有很长的路要走。一方面，疏解非首都功能仍需攻坚克难，完全公平、透明营商环境的培育尚需时日，集聚“四个中心”功能特别是具有全球资源配置能力的功能形势严峻。在管制程度、市场秩序等软环境方面，尚有较大差距，这种环境条件的缺失，严重影响外国管理和服务机构的进入速度与规模，即使目前已进驻的跨国公司地区总部或中国总部，以及金融商务等服务公司，也有相当一部分是属于“抢滩”性质，其运作的能量有限，难以赋予城市新的经济功能[4,5]。另一方面，走向世界的中国企业，也面临强化合规管理、防范合规风险的严峻挑战，特别是在中美贸易摩擦的大背景下，合规已经成为中国企业参与全球竞争必须跨越的门槛，同时也是软实力的重要体现。

图3 北京与伦敦GPCI分类指标排名对比（左：北京；右：伦敦）

三、基于全球城市坐标系提升首都功能的几点建议

2018年，北京人均GDP达2.13万美元，全员劳动生产率达24万元/人左右，创下两个“全国第一”，首都功能优化提升、首都高质量发展迈出了坚实的步伐。但北京要想成为世界级城市群的真正核心，还需要正确认识与全球城市之间的差距，在优化提升首都功能上付出更多努力。

（一）强化“四个中心”功能提升首都核心竞争力

北京强调功能疏解并不是说不发展了，是要立足自身功能定位谋求更好的发展。未来，要正确把握“舍”与“得”、“疏解”与“提升”的关系，继续集聚有利于竞争力提升的资源和要素，不断增强对政治、经济、文化、科技资源的掌控能力，助力建设更具全球影响力的大国首都和更具影响力的世界级城市群。首先，顺应全球城市核心功能演化趋势[27]，推动科技创新、文化创意等核心功能进一步优化提升，紧紧抓住首都功能中具有引领作用和管控作用的，能够吸引高端要素、实现高附加值、带来高收益的核心环节和高端环节。其次，着眼于提高对全球资源和要素的掌控力，积极争取各类跨国公司总部、国际组织和国际智库及其会计、广告、法律、管理咨询和金融等先进生产者服务业进一步向北京集聚，同时继续强化本土跨国企业的核心竞争力，在融入全球价值链/产业链的过程中得到优化提升。再次，作为后工业化时代产业转型和结构调整的方向，与生命健康和生活相关的产业已经成为发达国家各城市的重要支柱产业。[12]未来，北京也需要充分关注这一发展趋势，适时推动与民众生活、健康相关的产业发展，满足人民日益增长的美好生活需要，同时，带动全国经济转型与发展。

（二）提高服务保障能力增强首都软实力

提高首都服务保障能力，提升首都城市发展品质，是满足人民日益增长的美好生活需要的客观要求，也是集聚首都核心功能适用人才和要素、实现高质量发展的必要条件。首先，全力打造国际航空枢纽。按照京津冀三地四场的功能定位，完善首都机场功能，高标准建设北京大兴国际机场，进一步巩固和提高北京国际性流通网络枢纽功能，积极助推分工合作、优势互补、空铁联运、协同发展的京津冀世界级机场群的建设。以144小时过境免签政策的顺利实施为契机，大力发展洲际航线，持续优化中转流程，缩短最小中转衔接时间，进一步提升中转效率，营造更为宽松的通关环境，提升机场的国际中转竞争力。其次，全面提升首都城市软实力。在疏解功能、优化环境、提升文化、塑造特色等软环境上给予更多关注，使之成为中国特色的、国际一流的、可持续的和谐宜居之都，更好地履行“四个服务”职责，做到服务保障能力、人口资源环境、城市布局与城市战略定位相适应，打造高质量发展的新引擎。着眼企业体验巩固营商环境改革取得的成果，为企业营造良好的生态氛围，同时，加强企业合规体系建设和合规文化的培育，强化本土企业的全球竞争力。提高政策的精准度和针对性，加快首都核心功能适用人才特别是国际化人才集聚，实施人才驱动创新战略。

（三）打造首都功能的区域产业链

伴随全球城市区域化的发展趋向，城市区域内部不同城市之间的分工合作也日益清晰紧密。例如，美国东北部巨型城市区域形成了由纽约、华盛顿、波士顿、费城、巴尔的摩等城市紧密联系、分工合作的多功能空间结构，它们各自承担着不同的角色，既相互合作，又相互竞争，在空间上形成高度一体化的城市化地区（表4）。北京也需要顺应这种趋势，对首都功能进行分类细化研究，继续集聚有利于竞争力提升的资源和要素，真正做大做强首都功能的核心环节，坚持“四个中心”定位不动摇；同时，要依托京津冀协同发展，有序疏解“四个中心”中的非核心环节，比如有序疏解部分大学、研究院所、培训机构、出版社、杂志社等功能，有序疏解不符合定位、附加值偏低的科技、文化等领域的生产制造、批发零售等环节，有序疏解区域性流通网络枢纽功能等。同时，结合这些功能的疏解，依托主园—分园、园区共建等不同方式，采用“研发+制造”“设计+制造”“总部+生产”等多种模式，形成区域间产业合理分工和上下游联动机制，将北京部分科技、文化产业拓展至天津、河北，实现区域产业链再布局，打造首都功能的区域产业链，携手共建世界级城市群。

四、结语

本文立足全球城市坐标系，分析了北京在京津冀世界级城市群建设中的功能和作用，丰富了对首都功能的认识。首先，“四个中心”功能仍需继续强化。北京强调功能疏解并不是说不发展了，而是要对标全球城市坐标系，继续强化“四个中心”功能。其次，首都功能中的非核心环节也需要有序疏解。优化提升首都功能，并不意味着所有的政治、文化、国际交往和科技创新功能都留在北京，需要对首都功能进行分类细化研究，疏解首都功能中不必要的环节，打造首都功能的跨区域产业链，携手共建世界级城市群。最后，北京服务保障能力提升与“四个中心”功能强化同等重要，二者不可分割、不可偏废；提高首都服务保障能力，是提升首都城市发展品质，满足人民日益增长的美好生活需要的客观要求，也是集聚首都核心功能适用人才和要素、实现高质量发展的必要条件。

表4 美国东北部巨型城市区域功能分工与联系