空间生产视角下的存量用地治理研究——以珠海市为例

◎ 庞前聪 胡宁溪 罗利佳 黎 明 刘 毅

一、引言

我国城市发展已进入转型时期，城市建设方式正逐步从“增量扩张”转向“存量优化”。2013年中央城镇化工作会议明确指出，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。当前，粗放式土地利用的城市发展模式难以为继，存量土地作为城市的重要资源，在经济发展新常态下起到关键作用，存量空间的提升将成为我国城市规划的新重点。[1]但当前城市存量用地问题严峻，土地效益低下，权属主体混杂，存量用地如何治理和兼顾多元主体进行良性空间生产等问题的解决，将对存量用地的盘活和城市空间的提升有重要的意义。

国内外对存量用地的研究主要集中在概念内涵、形成原因、治理与规划等方面。西方国家与存量用地相似的概念有空地、废弃土地、可填充土地、再开发土地、棕地、再填充土地等。[2,3]英格兰将存量建设用地分为空闲（或废弃）土地与当前使用中的土地两类。[4]我国存量用地的概念是在2004年12月由国土资源部提出的，将存量用地分为闲置、空闲和批而未供土地三类。学者们认为违法用地也应当属于存量用地。[5]存量用地广义是指城乡建设已占有或使用的现有全部土地，狭义是指现有城乡建设用地范围内的闲置未利用，或已利用但产出效率低的已建设用地，即具有二次开发利用潜力的土地，可分为低效用地（“三旧”）、批而未用和违法用地。[6]存量用地的形成原因有批供用环节缺乏衔接、规划调整频繁、政府管控不力和企业资金欠缺等。[7]用地治理层面，许多城市的总体规划[8]、更新规划[9]、城市设计[10]、控制性详细规划[11]的案例中提到应因地制宜进行城市更新（拆除或维修）、拟定实施政策与完善管理机制等策略。为提升存量用地效益，国内外进行了一系列的存量规划，如日本的土地重划[12]、英国的绅士化[13]和美国的棕地再开发等。国内存量规划进展缓慢，多以成功地区案例借鉴为主。虽然2007年深圳总体规划明确未来将以存量规划为主，存量规划将正式成为法定主流规划的一部分[14]，但总体来说，当前对存量用地的治理仍面临着许多问题，尚未构建完善的治理体系。

西方“空间的生产”理论主要着眼于城市（化）问题，运用“解构”的方法来理解社会空间概念，分别从政治经济学和管治的宏观角度以及从政治学和社会学的微观角度来解释当下城市空间开发和再开发现象。[15]20世纪70年代以来，以亨利·列斐伏尔为代表的新马克思主义城市研究学派围绕城市空间生产并以城市为案例进行了广泛的研究，将历史性、社会性和空间性三重意识辩证地、跨学科地结合起来，他指出城市空间是资本主义生产和消费活动的产物和生产过程。[16]国内20世纪90年代以后关于“空间的生产”的理论引介已较为丰富，实证研讨已逐渐展开，已成为解释中国当今空间现象和空间过程的一个有效工具。宏观层面既包括以资本与行政主体为驱动的城市空间生产的解释性研究[17]，也包括反思当下空间同质化[18]与断裂性[19]倾向的批判性研究。微观层面，一些学者针对上海“新天地”[20]、北京“798”、南锣鼓巷[21]等特殊类型的空间特征及其形成机制，对空间的改造使用等进行了实证演绎。还有对涂鸦空间[22]、摊贩空间[23]、音乐空间[24]、垃圾猪[25]等的研究，“空间的生产”在国内基本归纳出“制度结构—社会行动—资本流动”三者与空间相互塑造的理论框架。国外空间生产理论研究丰富，但国内的实证研究还相对比较缺乏，特别是对宏观尺度城市空间的研究还有所不足。

存量用地自身主体的多元性特征更倾向于用空间生产去解读，良性的空间生产应是存量用地治理的最终目标。当前空间生产视角下的存量用地治理的研究比较缺乏，多数集中在城市更新方面，如旧城社区改造[26]、历史街区复兴[27]等。结合实际情况，本研究将珠海市存量用地定义为批而未用、“三旧”和违法用地。据统计，截至2016年12月，珠海市存量用地面积约为110.28平方公里（违法数据难以获取，不作统计），约占总建设用地的27.75%，用地累积较多。本研究从空间生产的视角出发，选取珠海市（不含岛屿）作为研究对象，以珠海市相关部门数据为基础，采用实地调研与文献分析的方法，从资本、权力、民众三维度去剖析存量用地的生成机理，并以良性空间生产为目标，构建“空间的表征—表征的空间—空间实践”三元一体治理体系，提出存量用地的治理策略，以期为全国其他城市探索存量用地治理提供借鉴。

二、空间生产与用地治理的分析框架

（一）空间生产

空间是人文地理学研究的核心问题，亨利·列斐伏尔以马克思主义作为分析工具，批判视空间仅仅为“场”和“容器”的传统看法，最先提出“空间的生产”的理论，并提出“空间三元一体”，它包括三个核心范畴：①空间的表征（Representations of space）；②表征的空间（Representational spaces）；③空间的实践（Spatial practice）。该理论认为“社会的空间是社会的产物”，空间是政治经济的产物，特定的社会生产与之对应的空间。列斐伏尔关于空间生产的理论内涵在后续研究中有所扩充，引入了资本三重循环、第三空间等理论。存量空间是资本生产和消费活动的产物，两者相互冲突，交织演进。空间生产的理论核心聚焦于不同行为主体对空间价值的关注差异，生产出来的空间体现着不同主体的诉求，这与存量用地的多主体性和多价值性有一定关联性，空间生产理论对空间背后的权利和资本机制、“空间—社会”的互动关系进行了深刻的剖析，用此理论来解析存量用地的生成以及治理有一定的可行性。

（二）存量用地的分析与治理框架

存量用地形成是空间异化的结果，空间生产是理解空间异化的理论出发点，资本、权力、民众是空间生产的内在动力，城市居民与资本之间进行拉锯，政府不断平衡着资本与民众的关系，以政治权力优势影响着城市空间的生产。[28]因此，这为探析存量用地的形成提供了有效的分析框架：资本、权力以及民众的多方角逐使空间失序，形成闲置（批而未用）、“三旧”和违法用地等低效益空间，而资金的缺乏使存量用地的改造和利用更难实现，造成存量用地不断累积（图1）。

图1 存量用地生成机理分析框架

存量用地的治理可按照空间生产的“空间的表征—表征的空间—空间的实践”三个核心范畴进行治理体系构建。列斐伏尔创造性地提出了三元分析框架，但并不否定“空间的表征—表征的空间”二元对立关系的存在，它体现着政府、规划师、管理者等与居民和使用者之间的对立，对立关系又通过空间实践紧密联系在一起，由权力部门主导的空间的表征通常会通过实践活动来干预空间的实践从而对表征的空间产生一定影响。其中，“空间的表征”指的是建构概念化的空间，很大程度来源自主体的构想，然后投射到经验中，具有较大的创造性和主观性，往往被认为是科学家、规划师的空间，主要表现为规划、蓝图等，在空间生产理论框架下往往处于主动的支配的地位。“表征的空间”属于一种直接经历的、生活的空间，是居民和使用者的空间，是大有可为的空间。居民日常生活空间生产的实现与居民的诉求有极大的关系，合理反映诉求、提升话语权是推动空间塑造的重要途径。空间的实践是空间的活动主体采取的有意图、有计划的行为占领与支配空间的过程，是社会整体运行过程中市民、资本、权力等各方面作用于空间的实践过程。空间实践受制于空间表征，同时，表征空间的实现依赖于空间实践。

三、珠海市存量用地的生成机理

珠海2017年常住人口为176.54万，人口城镇比为89.37%，是珠江三角洲中心城市和东南沿海重要的风景旅游城市之一。2016年1月，珠海被住房和城乡建设部评为首批“国家生态园林城市”，城市宜居指数排名前十。2000年以来，珠海城市规模扩张较快，与国际上大都市圈土地开发强度（25%～30%）相比，土地开发强度已近极限，土地资源的紧缺性已开始显现，已经面临从“要素推动”“投资推动”向“创新推动”转型的巨大压力。从GIS空间分析结果看（图2），珠海市存量用地主要沿交通干线分布，主要集聚于老城区（香洲、斗门、金湾区）与国家重点开发的新区（高栏港、高新区、横琴新区）。东部存量用地以“三旧”用地为主，西部存量用地大部分为批而未用用地，全市批而未用用地约为存量建设用地的65.89%。珠海市存量用地问题严重，它的形成可从资本、权力、民众等方面进行分析。

（一）资本利益扩张，用地闲置低效

珠海当前城市空间饱和与蔓延并存：中心城区人口密度较大、交通拥挤、基础设施负荷大，已很难再往外拓展空间；新开发的工业园区土地使用效率不高，环境质量下降，空置现象严重。空间是资本最好的投资场所，资本以符合自身利益最优化的形式影响着城市空间的生产，对城市空间进行重组。但若纯粹追求利益，忽略经济发展的规律，就会出现供需不平衡等现象。珠海市批而未用用地面积为72.66平方公里，是低效用地面积的2倍（表1）。大量批而未用土地的形成与珠海早期城镇化过程中的资本快速扩张有关系。1990—2005年，珠海市出让、划拨土地较多，土地供需不平衡，土地开发建设率较低，用地效益低下。低效用地（如旧厂房）的形成与企业再开发意愿、政府激励机制相关。企业为了谋求经济效益，会根据政策和市场状况选择是否进行再开发、是否响应当时政策鼓励更新方式。原企业如果不能分享足够的开发利益，就不愿意将土地交出来招拍挂，而是维持原有的低效利用状态。

图2 珠海市存量用地斑块

（二）用地权属混杂，开发建设无序

存量用地的开发是一个多方博弈的过程，政府的产业发展设想可能与现产权所有者的意愿存在偏差，在改造过程中，易造成各种利益冲突，使改造进程缓慢。当前，珠海市低效用地集体土地和国有土地混杂，所有权与使用权主体多元，涉及企业、农村集体、国家机关等业主，用地权属混杂，权责有待清晰。村庄与城镇在实际使用功能上，居住、工业和商业用地相互交织，宅基地、集体用地管理与建设混乱，居住环境受到损害，梳理难度较大。同时，政府的规划开发意识也对城市空间的科学增长有极大关系，早期粗放、缺乏规划的开发方式使城镇、厂区与村庄已不能满足当今集约化、现代化发展的要求，空间特色也逐渐消亡。

表1 2016年珠海市各行政区存量用地面积统计（单位：平方公里）

（三）居住环境较差，配套设施缺乏

城市居民有着自身对于城市发展的利益需求，他们追求高质量、健康的城市生活，并反对资本为了追求高利润而进行的损害普通城市居民基本权益的行为。实际调研发现，居民的话语权对生活环境的改造作用较小，对居住环境的诉求向上层反映不够明显，生活环境和配套设施现状不能满足居民品质生活需求。主要体现在：①旧城镇中，地块内部道路供给不足，与城市道路无法形成合理的对接，影响城市交通的畅通，无法满足居民对道路交通和公共服务市政设施的需求。②旧村庄内，管道、电线杂乱无章，卫生死角多，消防通道不足或堵塞，内部消防系统不健全，消防隐患较为严重。③早期的厂房建设对规划的重视不足，大多数没有消防间距，存在极大的安全隐患，道路宽度也无法满足需求。

（四）资金供应不足，改造进程缓慢

存量用地形成还与开发利用项目资金不到位，融资难、贷款难等问题相关。目前，我国多层次资本市场建设滞后，民间融资、上市融资、发债融资等渠道不畅，特别是中小企业难以通过直接融资渠道获得有效的资金供给。受国际金融危机影响，银行放贷条件比以往更加严格，融资成本趋高，使资金的供应不足。资金是城市持续发展源源不断的动力，它对于存量用地的治理尤为重要：批而未用用地的开发与建设需要资金的支持；“三旧”的改造持续时间较长，需要较强的资金持续供应能力，违法建筑的拆除也需要巨大的成本。当前资金缺乏，存量用地又在不断产生，形成存量用地的恶性循环，使土地整体滞留，改造进程缓慢，难以盘活。

四、珠海市存量用地的治理对策

存量用地治理可构建“空间的表征—表征的空间—空间的实践”三元一体治理体系，即以政府、企业主导下的构想（空间的表征）和以居民日常生活的需求（表征的空间）为两维，通过“缔造—资金—治理”的操作化路径（空间的实践）对两维进行协调联系，满足各方主体的需求，形成良性的空间生产模式：①实现空间的表征。企业应在存量用地治理的过程中发挥其资本能力，创新改造模式，提高土地效益。政府构想的愿景应着重于权力规范和管理制度完善等方面。②居民生活空间应重点提升居住品质，完善配套设施建设，通过公众参与渠道，反映诉求，形成良性的生活空间生产。③空间的实践是联系空间的表征和表征的空间的重要纽带，是存量治理的操作化路径。存量用地的治理应着重于缔造协商、治理创新以及资金支持三维度（图3）。

（一）空间的表征：政府、企业主导下的空间生产

1.提升资本循环阶段，创新“工转研”等模式

图3 存量用地治理体系

深化资本二三次循环是指企业的投入应首先着重于建成环境营造（配套设施、景观绿化等），提升城市生活品质和宜居能力，积极完成建设一流旅游城市的目标。珠海建市30多年来，坚持走环境保护与经济发展双赢的发展道路，建成环境的营造是完成珠海城市特色和空间品质目标的重要途径，例如加强珠海公园绿地建设、推行老城景观绿化营造和提高市容环卫水平等。还应注重创新产业的引入，例如旧区改造的“工转研”模式，它是存量开发时期新型的科技地产，指的是工业用地和厂房作为原料被加工成的科技研发空间。以往的工业企业将剩余资本投入房地产开发，而“工转研”乃至工业空间转型则是资本直接投入在工业企业自身所在的土地上，是就地进行的空间生产。珠海市低效用地的开发，特别是旧厂房的活化，可应用此模式进行功能置换和提升。

2.注重多元主体协商，规范权力的空间干预

存量规划涉及的主体较为多元，注重多元主体协商是必要途径，如允许原产权人与政府共享土地增值收益以提高存量土地整治的工作效率。应创新进行多元合作的治理模式，针对规划的类型，培育不同的组织管理模式，如针对居住区更新的存量规划，进行社区治理模式探索、组建街区规划委员会等；针对旧工业区的更新整治，积极组织企业治理或多元主体治理模式。对政府而言，应转变城市基层社会管理思路，由管控思维向治理思维转变，允许和支持居民、企业的合理诉求，避免将居民阶层推向政府的对立面，应根据居民、企业需求建立多元治理主体间的协同治理机制，共同协商社区治理事务，形成政府力量的合理干预。

3.合理安排建设时序，完善存量建设管理机制

珠海市存量用地有很强的分区特征，应注意开发时序：对于老城区，应优先推进棚户区改造，实行“先中心后周边”原则，优先盘活城区，对周边进行带动发展；对于新区，应分类统筹调配存量空间，论证规划要求，确定存量用地开发性质，进行东西产业对接与转移，提高珠海西部地区产业发展能力。为落实规划进度，需建立存量规划年度评估机制，追踪整体落实情况，记录和评价重点项目的开展情况，定期对存量用地开发工作绩效进行评价与反馈，也需建立存量用地开发的目标责任监督考核制度，按照工作分工和进度要求，制定责权清晰的考核机制，定期检查监督，全面落实规划的各项目标与要求。

（二）表征的空间：居民日常生活的空间生产

1.注重居住品质提升，完善配套设施建设

提升城市功能品质应改善生活质量，引导地区经济发展。对于珠海老城区，应梳理紧凑城市用地，进行社区改造和生活质量提升，提高用地的供应能力，提高社区居民住宅支付能力，使老城区恢复活力；对于新城区，应在规划开发时就树立城市品质意识，实施以文化彰显和强化生态为特色的品质提升策略和以民生保障为重点的社会服务体系提升策略。居民要对生活中配套设施（市政、公服）的需求及时反馈，明确设施是否老旧、规模是否足够等问题，以便于完善公共服务设施规划。

2.完善公众参与渠道，反映生活空间诉求

居民话语的权力较低主要是由自身意识和表达途径的缺乏所造成的，在存量开发的项目中应注重建设公众参与制度，需要建立一种有利于政府、规划师、企业和民众之间信息交换的四方互动模式，在项目立项准备、项目启动实施和存量规划反馈阶段都应吸引公众参与。充分利用电视、广播、报刊、网络等新闻媒体，多渠道、多形式、全方位开展生活空间的改造意见征集，提升居民的诉求意识，引导公众全过程参与到生活环境的打造中。完善居民组织平台、意见征集栏、网络平台等参与渠道，使表达途径更为广泛，生活诉求反映更加便捷。

（三）空间的实践：存量用地治理的操作化路径

1.实现多元主体协作，引入共同缔造工作坊模式

共同缔造工作坊注重规划师与民众、政府之间的互动。与西方国家自下而上推动的参与式规划不同的是，共同缔造工作坊仍强调政府与社区各主体协商共治过程，是自上而下和自下而上过程的结合。[29]此种模式更能够实现多元主体深入协作，珠海已进行初步运用。如珠海北堤社区的共同缔造活动，能够真正做到多元主体协作，共同缔造美好环境，在后续存量用地的治理提升实践中，应加强此模式的借鉴，协商规划师、民众、企业和政府等主体，实现共治。

2.明晰存量用地潜力，因地制宜进行存量治理

要盘活存量用地，需摸清全市存量用地的再开发潜力。本研究从用地开发的必要性和可行性方面构建再开发潜力评价指标体系（表2）。基于已有研究成果的基础上结合现状进行指标选取，通过相关数据的整理和实地调研，得到存量用地的属性数据库。经过专家（学者、部门负责人员）打分，赋予指标因子不同权重，对潜力的各项因子进行1～5分评分，分数越高，用地开发的必要性或可行性越高。

基于评价结果，将珠海市存量用地划分为优先再开发区域、重点再开发区域、机会再开发区域以及难以再开发区域四类（图4）。优先再开发区域主要为珠海市西部的高栏港经济技术开发区、斗门城区以及南湾城区，基本上成片分布，区位条件良好，应优先于其他地区进行开发；重点再开发区域主要为金湾城区、斗门城区、横琴新区及唐家湾等地区，应进行整体改造，增加必要的财政投入进行开发；机会再开发区域应在重大契机（基础设施建设）下，进行带动开发，主要在三灶镇、斗门城区、香洲主城区和唐家湾等地；难以再开发区域一般情况下仅进行风貌调整，主要集中在珠海市东部的香洲城区。而根据实际用地情况，一般有整建维修（不改变建筑主体结构和使用功能）、改变功能（改变使用功能，不改变建筑物主体结构）和拆除重建（土地功能、开发强度、产权主体等均发生改变）三种方式。总的来说，香洲城区情况较为复杂，开发潜力一般，以机会再开发区域为主。西部地区开发潜力较大，以优先再开发区域为主。

3. 积极探索融资模式，提升资金支撑能力

资金是整个存量用地治理的支撑力量，应积极探索融资模式。可采取政府与社会资本合作的模式（PPP）进行融资，社会资本直接参与项目运作，即投资主体根据公告的项目库向当地国土资源主管部门申请，经批准后，利用自有资金直接参与项目区征地拆迁、配套设施建设和场地平整等活动，通过对项目的经营而获得利润，而对于政府而言，减轻了财政收购负担，实现了融资。还可以走城市土地开发证券化投资道路，建立或通过改组方式成立城市土地开发股份有限公司，发行土地整理债券，募集资金。

表2 存量建设用地再开发潜力评价指标体系

五、结论与建议

存量用地的治理是新常态下亟待思考的问题，“十三五”规划也提出重点考虑发挥东部沿海地区的优势，强化对东部地区存量的规划。存量用地的形成往往与资本、权力、民众有极大的关系，从空间生产异化这一角度出发，可以明晰珠海存量用地是由资本过度扩张、用地权属混杂、开发建设无序、配套设施不足和资金的缺乏等造成。基于空间生产“三元一体”的传统思维，构建存量用地的治理体系。在此治理体系中，政府应注重多元主体协商，规范权力的空间干预，完善存量建设管理机制；企业应深化资本循环，让更多的资本流向建成环境与创新产业；居民应通过多种公众参与渠道反映生活空间诉求，注意提升居住品质与配套设施水平，积极进行公众参与；在具体的操作化路径中应引入共同缔造工作坊模式，明晰存量用地潜力分区，因地制宜进行存量治理，拓宽融资渠道，创新融资方式。

图4 珠海市存量用地再开发潜力综合评价等级

为保证珠海存量用地的治理有所保障，提出以下建议：第一，应贯彻提升城市品位意识，全面促进功能提升。珠海城市品位提升应涵盖社会服务体系、生态、产业以及绿色交通等多个方面，从城市发展观念意识上进行提升。第二，开展存量用地规划研究，各部门积极协调配合。应从产业引入和文化提升等方面进行规划研究，各部门协调配合，成立全市统一的领导小组，统筹存量规划的编制，设计出一套完善统一的空间与制度均衡的存量规划体系。第三，完善信息平台建设，构建动态监测机制。应加强存量土地批后跟踪监管工作，定时对全市范围内存量土地进行全面清查，定期对严重落后于项目节点的更新改造项目进行清理。存量用地的治理是城市发展的关键点，它为存量规划的编制提供了总体纲领，涉及社会、经济、交通、文化、产业等诸多方面。在之后的研究和实践中，应结合社会学、经济学等多学科理论基础，构建科学的存量规划编制与实施方法，因此迫切需要得到更多学者的关注。