我国城市化新时代基本特征与发展策略

刘照胜 于尚坤 王成新

(山东师范大学 《中国人口·资源与环境》编辑部，山东 济南 250358；山东师范大学 地理与环境学院，山东 济南 250358)

“中国特色社会主义进入了新时代”是党中央在十九大报告中作出的重大政治判断。随着中国特色社会主义进入新时代，与之关系密切的中国城市化进程也迈入了新时代。城市化是经济社会发展的重要推动力和标志，中国城市化根植于中国社会经济发展的客观实际，是中国特色社会主义的重要组成部分。深入探讨中国城市化新时代的基本特征，全面认识和判断新时代中国特色城市化发展规律，对于新型城镇化建设和富强中国梦的实现，具有重要的战略意义。

一、中国城市化新时代的历史背景

由于自然、历史、体制等因素，以及人口众多和城乡二元结构等方面的特殊性，中国的城市化进程有别于其他国家。尤其是改革开放40年的快速发展，中国城市化已经超越了西方发达国家近百年的城市化发展历史。然而，随着城市化的快速推进，由城市化相伴生的问题和矛盾也日益凸显。综合来看，进入新时代中国城市化具有如下历史背景。

(一)城市化与经济非农化从失衡到协调

改革开放初期，中国城市化发展滞后于工业化发展，非农化率远高于城市化率，二者比值高达1.68，处于严重失衡状态。经过近40年的发展演进，中国城市化率与非农化率从低起点向中高水平快速迈进。到2017年，中国人口城市化率达到58.52%，人口非农化率则达到73.02%。尽管二者的相对差值表现为由低到高再趋低的变动态势，但二者的比值呈现稳中有降的态势，截至2017年二者比值基本稳定在1.25上下。这表明，二者比值虽有差异但已渐趋协调，这基本符合规律也符合我国国情。比较改革开放以来我国经济发展增速与城市化增速，除个别年份户籍改革导致城市化率增幅变化过大之外，二者的变化轨迹大致相同。既有研究也表明，城市化与经济发展之间存在显著的正相关效应，经济增长将带来城市化水平的提高。(1)陈明星、陆大道、查良松：《中国城市化与经济发展水平关系的国际比较》，《地理研究》2009年第2期。伴随中国经济发展进入新常态，城市化发展也必然进入一个新时代。

图1 改革开放以来中国城市化率与非农化率变化(2)数据来源：《中国统计年鉴(1979-2016)》。

(二)城市化核心任务由促进经济发展到“三生”共赢

城市是人类的集聚地。从上个世纪80年代开始，我国城市经济进入改革期，从国有企业的改革到工业区的建设，城市化的核心任务是通过经济发展提高人口承载力。然而，在经济迅速增长的过程中，也带来了环境污染、交通堵塞、文化破坏、贫富不均等一系列深层次的城市问题。2011年中国内地城市化率突破50%，这意味着中国城镇人口首次超过农村人口，城市成为承载国民发展的主体空间形态。人们进一步认识到城市应该让生活更美好，认识到生态环境之于城市建设的重要性，从而推动城市化核心任务向生产、生活、生态共赢方向转型。近年来，中共中央、国务院连续下发《关于加快推进生态文明建设的意见》及《“十三五”生态环境保护规划》等重要文件，将城市“三生”空间及其功能的协调摆在了更加突出的位置，城市建设与生态环境相互协调得到了应有重视。

(三)城市功能由集聚转向辐射

城市功能是城市发展的动力因素。城市发展历程中离不开集散效应，首先城市的起源便得益于要素的集聚。世界上绝大多数城市的发展都得益于其将周边地区的资源、产品、资金、劳动力、企业等要素通过商业(非农产业)活动的形式，集中汇聚到固定的非农区域中，在中心城市内部集聚性发展。此后，城市功能逐步完善与提升，率先成为区域发展增长极，先导优势明显，并能够进一步对周边农郊地区的发展提供支持，主动形成城市功能辐射。然而，如果囿于集聚过度的不经济性，亦会产生一系列负面影响，城市地租、通勤时间成本、生活品质降低等因素，也会成为“逃离城市”的因素。而伴随城市范围外延或卫星城的建立，城市功能也会被动辐射。进入新世纪以来，中国城市从重在集聚发展转向对周边地区的辐射扩散，将部分生产要素转移到周边地区，由此加强地区内分工合作合理化，带动周边地区发展，从而形成层次分明、梯度合理、分工明确的经济格局。

二、中国城市化新时代的基本特征

(一)发展速度中等化

中国城市化近40年的发展历程基本符合诺瑟姆曲线规律，可分为三个增长阶段(见图2)：1978-1999年间的城市化起步阶段，这一阶段城市化年均增速在2.6%上下波动，增幅中等；2000-2013年间的城市化提速阶段，这一阶段由于宏观经济运行及户籍制度改革等社会因素，城市化进程提速明显，年均增速提升至4.0%；2014年至今，城市化增长速率趋向平稳，中国城市化发展步入新时代。其内在逻辑表明，在今后很长一段时期，城市化率增长过快或过慢都会违背城市化演化规律，而城市化新时代就是中国特有的、处于中高速发展的城市化阶段，是坚持因地制宜、社会稳步推进、经济适度增长的城市化发展阶段。这一阶段突破了原有城市化进程中的局限，追求城镇的包容性、协调性与可持续发展，重视发展的“质”，追求资源要素实现最优化配置，而不再一味追求发展的“量”。但是，基于空间视角下的不同区域而言，发展速度又存在差异性。在沿海发达地区的大城市，城市化速度将会有所减缓，保持城市化率的平稳提升，年均0.5个百分点即可；但对于欠发达地区，还可保持每年一个百分点左右的发展速度。

图2 改革开放以来中国城市化率及城市人口增数变化(3)数据来源：《中国统计年鉴(1979-2016)》。

(二)发展动力多元化

长期以来，支撑我国城市化发展的主动力是工业化，后者依托廉价劳动力和政府大规模固定资产投资对城镇建成环境的扩展形成强力支撑。进入城市化新时代，针对人们生活需求的多元化和丰富性，尤其是信息化融入生产和生活，中国城市化发展的动力更趋多元化，第三产业逐步成为主要动力源泉。进入新世纪以来，中国大城市的产业结构有序优化调整，总体趋势是第三产业快速提升，第一产业趋于平稳，第二产业逐步降低。从全国十五个副省级城市看，第三产业增加值不断增长，2015年产业总量达到75321亿元，较10年前扩大3.6倍，增长态势迅猛，如济南市2015年金融业与现代服务业增加值同比分别增长19.2%与12.4%，逐渐成为城市发展的主要动力源。

(三)发展模式特色化

中国城市化新时代有别于其他城市化阶段。鉴于中国地域广阔、发展基础及要素禀赋差异大的发展实际，不同地区的城市化处于不同阶段和模式。(4)王格芳：《科学发展对中国新型城镇化的内在要求》，《理论学刊》2013年第10期。尽管总体上中国城市仍然处于快速发展阶段，发展的重点从外延扩张到内涵提升，但不同城市的发展模式不再单一，兼备多种模式，具有较强灵活性。如青岛市在重点突出了高科技工业强市战略的同时，通过区位优势带动外向经济的发展，形成高新技术企业与服务业联合带动模式；济南市则采取了退二进三，以金融业为龙头，以信息化为桥梁，形成现代生产性服务业带动模式；杭州市依托国内重要电商产业，发展信息经济，以互联网金融为核心，发展大数据、云计算等数字内容，形成现代信息技术性服务业带动模式。

(四)空间结构群组化

随着中国城市化的快速发展，城际联系趋于复杂化和紧密化。同时，随着高速交通、信息网络的发展，城市之间时空距离日益缩短，城市空间结构得以不断演化，区域城市逐步呈现嵌套结构的组群发展。这种组群化也是中国城市发展新时代阶段的必然形式。(5)宋立：《中国经济新常态与城镇化新趋势》，《经济体制改革》2015年第1期.从“十一五”规划首次提出把城市群作为推进城市化的主体形态，到2014年《国家新型城镇化规划》明确城市群的主体地位，经过近十年的发展，中国城市群日益扩大，城市之间分工和合作日益紧密。中国现已形成长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群等19个城市群，其中长江三角洲城市群发展水平高、势头好、动力充足，已成为公认的六大世界城市群之一。城市“群组化”强调“群”与“组”相互兼顾，不仅倾向于大城市群的发展，更兼顾中小城市的“组合”发展，同时注重开展多维度的内部合作，兼顾区域统一、城乡统一、形式统一，形成良好的城市与产业布局。

(五)发展目标人本化

城市化新时代围绕以人为本的目标，服从城市化让生活更美好的第一要义，将发展经济、提高就业、改善环境相互结合，重视经济、社会与生态环境的协调发展，不仅重视物质及其发展数量的增加，更突出发展质量中有关人的发展，将人的全面发展作为发展目标。我国“十二五”规划首次提出“以人为本”的理念，“十三五”规划则把人的发展作为经济社会发展的根本出发点和落脚点，突出城市化就是人的城市化，一切的决策基础都是以人为本为前提的，城镇人口理应得到更多的空间、机遇和生存发展的权力。

三、中国城市化新时代面临的主要矛盾

(一)城市发展与资源环境承载力的矛盾

步入新时代，我国城市化仍然处在快速发展状态。从空间维度看，城市形态仍将进一步扩张，城市建设用地逐年增加，城市土地、水资源承载力严重超载，空气质量恶化。由于城市人口剧增、人口生活水平提升的乘数效应，带来了一系列环境和交通问题，加剧了城市发展与资源环境承载力之间的矛盾。以全国城市空气质量为例，2017年全国338个地级以上城市中，有239个城市环境空气质量超标，比例高达70.7%。实际上，城市化的每个发展时期，城市空间范围内资源环境对人类社会和经济活动的支撑能力都具有一定的限度。在城市化新时代阶段，尽管城市经济活动强度放缓，对支撑限度有一定的缓解，但依旧不能根本解决二者之间的矛盾。仍然需要从可持续发展角度出发，敬畏资源环境的约束。

(二)经济发展与城市化冲动的矛盾

回顾中国的城市化进程，起始阶段的飞速发展主要得益于县域经济及城市化的发展，众多农村人口在县域范围完成了向非农业人口的转化，城市化冲动是初期的主导因素。但是，最近20年由于人口和产业集聚的刚性需求，土地空间成为日益紧缺的资源，因经济和财政原因引发城市化冲动所带来的弊端愈发严重。各级城市从着眼经济增长的工业区扩展的恶性竞争到城市土地扩张与工业区建设的双重竞争，到当前以商业用地、居住用地为导向的扩张。这类竞争已经在大中小城市全面展开，引发了一系列现实的和潜在的问题，布局无序、重复建设现象严重，区域整合频繁，造成区域内重复建设，资源浪费严重。城市化冲动目前仍旧制约着中国的城市化进程，阻碍经济发展。(6)赵润田：《欠发达地区城镇化与县域经济发展》，《理论学刊》2012年第11期。

(三)数量扩张与质量提高的矛盾

党的十八大报告强调，要在提高城市化质量上下功夫。中国特色城市化新时代的出现，就是要重视城市化全面、健康和可持续发展，突破传统发展思路和模式。但是，多年来的“唯指标论”长期占据发展模式的主导地位，尽管当前国家积极倡导绿色发展理念，但改革开放以来长期形成的发展模式和观念根深蒂固，在中国各种管理体制、考核标准没有进行彻底转变的情况下，由重视“数量”到追求“质量”的转变必将受到各种阻碍。

(四)公共服务滞后与城镇人口激增的矛盾

城市化新时代的出现，一方面坚持以人为本，从人的发展角度去进行决策，时刻关注城市人口的发展，保障人类最基本的发展权利与诉求；另一方面，当前中国城市公共服务相对滞后，大量的新进人口涌入城市，城市缺乏人口激增情景下的应急预案，短时间内公共服务难以配套，社会保障面临巨大压力。同时，庞大的流动人口加剧城市基础设施和公共服务方面的压力，城市医疗卫生、教育等资源的分配不均，都会给社会安全稳定带来隐患。而在这一时期，由于城市化发展速度中等化，城镇人口激增导致财政支出的增多，公共服务难以更好地保障日益增多的城市人口。(7)王成新：《结构解读与发展转型：中国城市化综合思辨》，人民出版社2017年版。

(五)城市自身与周边地区协调发展的矛盾

自上世纪八十年代，中国改革开放实现了让一部分人、一部分地区先富起来的目标，这一部分地区大多数都为城市化水平较高的地区。多数城市通过对人口、资金、政策等的集聚作用，获得了优先快速发展。但是，中国多年城市化的马太效应也日益明显，城乡差距、区域差距不断扩大。进入城市化新时代，中国城市特别是发达地区的城市，应从集聚主导模式转向辐射主导模式，充分发挥作为区域中心的功能，为地区的共同富裕做出贡献。不过，纵观中国各地区、各城市的“十三五”发展规划、产业发展规划、空间布局规划等，仍然还是强调中心城市的集聚作用，把城市用地、人口、经济规模作为第一要义，难以协同周边地区共同发展。

四、中国城市化新时代的发展策略

(一)创新：立足革新强化保障

创新是城市化新时代的动力源泉。新时代城市化需要更多的创新以保障其健康发展，这里涵盖了理念创新、理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等诸多层面。理念创新是前提，城市规划、建设、管理都应该把以人为本理念放在第一位，把城市的可持续发展作为永恒主题。理论创新是基础，中国城市化发展道路在世界独具一格，任何发达国家都没有现成的经验可以参考借鉴，而且不同地区的城市发展道路也迥然不同，总结城市发展的区域特色规律，实施有针对性的对策就成为理论工作者面临的重要任务。制度创新是保障，从就业制度、户籍制度、土地管理制度、政绩考核制度，到管理体制、财政体制、区域协调体制等方面来看，城市化改革进入了深化期、攻坚期，这恰恰是城市化新时代规范发展的保障。科技创新是城市发展主动力，无论纽约、伦敦还是东京，都将科技创新作为决定未来全球城市分工角色的核心因素，展开了一场抢占技术链和产业链制高点的争夺战，上海建设“具有全球影响力的科技创新中心”也说明了这一点。文化创新是灵魂，城市文化既是城市软实力，构成城市的核心竞争力，又是城市的“根”与“魂”，是人们寻求文化记忆与民族认知的根本。

(二)协调：促进城乡一体发展

城市化新时代的一个重要趋势，就是“新”在区域城际和城乡协调发展的“一体化”上。中国城市化新时代绝不能以牺牲农村为代价，反而应当塑造一种具备中国特色、“反哺农村、支持农村”的健康城市化，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。新时代城市化发展重点，应从单体城市到城市群组，到大都市区及其影响的区域，以城市为节点，城市的经济要素、基础设施、科技教育、文化卫生、人力资源等优势，向广大农村“回流”和延伸，以城镇优势反哺农村，引领、带动农村发展。在城市自身良性循环发展的基础上，带动广大区域共同发展。

(三)开放：区域联动实现共赢

开放带来进步，也是一个国家、一个城市发展繁荣的必由之路。开放发展注重解决发展中内外联动的问题。各级各类城市要坚持在融入国家对外开放、“一带一路”和区域发展战略中谋划自身发展，提升利用国际国内市场、资源的效率和效益，加快培育形成竞争优势。开放原则的实现存在两种基本路径，即对内开放与对外开放。对内开放即针对城镇体系之内城镇间的交流，对外开放即与其它地区和国家之间的交流。不论对内还是对外，对于好的资源、经验、技术等都要积极接纳，用更好的投资环境、政策和广阔的发展潜力，吸引更好的项目与技术，并将其融入到中国城镇化体系之中，为新时代中国城市化健康发展注入新鲜血液。

(四)共享：实现发展成果均等

共享发展，城市才能充满生机和活力。2016年世界城市日的主题就是“共建城市，共享发展”。坚持共享的原则，就是要均等分配城市化发展带来的一系列成果。这种共享，包括城乡的共享，同时又是城市内部各阶层、各区域的共享。着力解决城乡收入差距、消费不足、公共服务非均等化、土地、农民工及子女教育、医疗住房等问题。政府首先应落实城市化进程中的成果分配问题，在此基础上确定共享的主要受众对象，在中国主要是由农村居民、农民工和城镇流动、迁移人口等群体所组成。要让他们真正享受到城市化发展所带来的福利，着力提供满足居民需求的公共产品和公共服务供给，妥善解决后顾之忧。只有切身体会到城市的“归属感”，才算得上真正的融入城镇。让更多的人、更高效率地参加到全面建设健康城市的进程中来，进而实现人人参与、人人尽力、人人享有的愿景，实现共享与共建。

(五)绿色：提升城市宜居水平

始终把绿色宜居作为城市发展的生命。城市绿色发展是一个均衡的系统，需要各种因素有机耦合与叠加，形成绿色发展合力。从宏观布局到主体形态、从城市规模到城市开发、从功能分区到城市建设、从产业发展到居民生活，都要绿色化。同时，新常态下城市化建设同智慧城市紧密联系，使城镇居民生活得更安心、更省心、更舒心，提升城市宜居性。要充分利用以互联网为代表的信息技术和现代高科技，建设智慧城市，合理配置城市资源，缓解土地承载压力，优化城市空间布局，实现城市资源管理的数字化、模块化和人性化，以资源的高效利用降低污染，促进城市和区域的绿色协同发展。