行政事业单位内控管理建设问题及解决对策

张丽梅 张伟

摘 要：行政事业单位的内部控制是“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的新型管理模式。本文结合新《预算法》，主要从预算编制和预算执行两个方面，探讨行政事业单位在内控管理中存在的问题及解决方法。

关键词：内控规范;预算编制;预算执行

一、行政事业单位内部控制的基本理论

随着内部控制理论的不断发展，内部控制的覆盖面也越来越广。在我国，财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（简称“内控规范”）。《内控规范》第一条明确规定：“为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，根据《会计法》《预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。”这一条明确指出，制定《内控规范》的依据以及制定和实施《内控规范》的意义。再从行政事业单位的特点以及新《预算法》的具体定义来看，行政事业单位的规范管理可以理解为“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的新型管理模式。换言之，认真贯彻执行《预算法》是实现行政事业单位内部控制管理的重要目标。

二、行政事业单位预算编制内控存在的问题及措施

1.预算编制中存在的内控风险

预算编制未充分考虑单位发展规划、工作计划;预算编制方法不科学，不规范，预算数据缺乏科学性，论证性，合理性;预算编制各环节信息脱节，各自为政，缺少统一的监督与管理。

2.因预算编制业务内控失效产生的问题

（1）违反预算法中的相关规定，“各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。具体表现在：次年编制年度决算报表时，发现某项目预算支出数小于决算支出数。这固然是因为预算编制数据的不合理导致，同时也体现出单位在日常经济业务管理上存在一定的弊端。

（2）预算审批不严谨或者缺乏审核的依据，预算执行率偏低或者执行率超过100%。

（3）预算控制数的分解不合理，预算项目之间串用、挪用的情况一定程度上存在。

3.预算编制内部优化措施

（1）确立预算编制的控制目标。随着新《政府会计制度》改革的大力推进，预算绩效管理与政府绩效管理也加大了行进的步伐。其中，预算目标设定是重中之重，正确、合理的绩效目标是正确、合理进行绩效评价的先决条件。总体而言，预算编制要依据政府编制预算的总体要求和财政部门的具体部署、部门职能及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标。绩效目标可做到定量与定性相结合，比如预算产出可以设定数量目标、成本目标等定量指标;预期效果可以设定社会效益、经济效益等。

（2）明确预算审批业务的责任主体。实际工作中，预算编制牵头部门一般为单位的财务部门。单位财务部门依据财政部门下达的预算项目进行分解，下达到各个业务部门。在此期间，组织举办预算编制业务的工作会议，会议中要明确各部門职责，并根据单位内控管理制度，明确预算编制工作的总负责人。同时，总负责人要在会议中作具体工作部署。

（3）收集各业务部门预算编制数据，严肃会议机制。开展第二次预算编制会议，可以参考CMA管理理论，会议采用推进式探讨法。即在会议中，各业务部门对数据的合理性进行逐一论证说明，需要从多个维度进行论述。会议全程记录，以保持其客观性和真实性，且启用“议事决策问责机制”，将决策责任具体落实到个人。让决策效果与相关责任人的升迁降免和经济奖惩相挂钩，使决策得到严格落实与执行。

（4）预算批复。由总负责人进行预算草案的最后批复。相关预算编制论证资料要装册留档，作为履行内控机制的相关佐证材料，也可以作为内审查证的资料。

三、行政事业单位预算执行内控存在的问题及措施

1.预算执行中存在的内控风险

部分行政事业单位未建立健全支出业务内部管理制度，未按照国家相关政策文件并结合单位自身的实际情况制定支出业务细则;支出业务相关岗位设置不合理，或者职责不清晰;支出审核风险;支出不合理，随意追加经费;缺少支出的过程监督等。

2.因预算执行内控失效产生的问题

（1）突击花钱现象严重。从相关案例来看，很多单位1―4月份的执行率偏低。而在两个阶段爆发性地支出，一个阶段是6―8月份，另一个阶段是11月份。这种现象的发生与单位的预算执行管控不严是息息相关的。

（2）预算项目支出方面存在串用、挪用的情况。虽然很多单位按照内控管理的要求对人大批复的预算指标数进行了分解及下达，因分解缺乏科学性、合理性导致预算明细不符合单位实际业务情况，最终出现项目支出串用、挪用的现象。

（3）出现与政策法规不相符的支出。比如从公务费中列支大型修缮费用。

3.预算执行内控优化措施

（1）建立健全支出业务内部管理制度。这也是《内部规范》中明确提到的。单位可以按照支出类型分别设立管理细则，比如会议费管理细则、差旅费管理细则等。与此同时，依据相关法律法规编制支出事项的开支标准，并附上相关依据，让支出有法可依，有据可查。

（2）建立科学完善的支出管理流程。其一，设计支出管理流程突出制衡性原则。体现在：完成某个事项的支出需要有来自不同且独立的部门相互监督、相互证明来完成。

其二，重视事前申请与支出事前审批。表现在：设立支出与审核关键岗位制，人员配置应具备一定的专业技能和职业素质。

其三，不具备设立关键岗位制度的单位可启用轮岗制度。实操中，结合行政事业单位机构人员分配现状，很多单位一部分岗位职责是通过第三方机构来协助完成的。比如某所新成立的中心幼儿园，编制人数才5人。若按内部控制的要求，在各个业务层面设立关键岗位，基本不太可能实现。针对这种特殊情况，可以让不具备设立关键岗位制度的单位启用轮岗制度。

（3）加强对支出业务的过程控制，包括每月编制支出业务分析报告，年中审计，落实预算责任人的监管作用。

其一，每月定期召开单位支出业务报告会。参会人员包括预算编制责任人，各部门责任人在会上对所在部门的各项支出做出具体的解释与说明，对下阶段的支出做出预估并形成文字。会上要重点讲述预算执行差异率形成的原因以及后期要注意的事项，会后形成报告文字装册留档。

其二，具备内部审计功能的单位，可以在年中对支出情况进行一次全面或者重点项目审计，对相关问题进行剖析，事后整改监管。不具备内审职能的单位也可以抽调具有相关背景的独立人进行审计。

其三，落实预算责任人在预算执行过程中的监管作用。一般情况下，预算责任人是单位负责人，应该落实责任人的监管作用，尤其体现在单位对重大事情的决策上，如“三重一大”的集体决策。事实上，集体决算的前提是事前论证，若没有充分的调查与论证，集体决算也是流于形式，起不到决定性的作用。单位应该建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，提高议事过程的科学性。单位议事决策的权责划分应科学合理，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的运行机制，确保重大经济活动都经集体决策;还可以按照管控事项的性质与管理要求，结合单位实际情况，启用归口管理的模式。总之，监管控制可以从各个维度形成合理，共同做好这项工作。

参考文献

1.张庆龙.新编行政事业单位内部控制建设原理与操作实务.电子工业出版社，2017.

2.张俊杰，李满威.行政事业单位内部控制建设概论与范例.经济科学出版社，2018.

3.财政部预算司.中国预算绩效管理探索与实践.经济科学出版社，2013.

（责任编辑：王文龙）