江苏省省级事业单位国有资产管理绩效评价指标体系测试调研

江苏省财政厅资产管理处 江苏省财政厅效能管理中心

摘 要：江苏省财政厅在逐年加强国有资产管理的基础上，率先在全国探索行政事业单位国有资产绩效评价机制，拟定了《江苏省省级行政事业单位国有资产管理绩效评价试点工作实施方案》（苏财资﹝2017﹞19号）。2018年6月，江苏省财政厅效能管理中心前往13家事业单位进行了国有资产调研和国有资产管理绩效评价指标体系（通用模板）测试，测试单位涉及高校、科研、行业协会等多个类型。在实地调研和量化打分的基础上，阐明了当前绩效评价指标体系的运用情况，分析了实际运用存在的突出问题，并就进一步推进绩效评价指标体系的落地与完善提出了针对性的建议。

关键词：省级事业单位;国有资产管理;绩效评价指标体系;信息化

一、江苏省省级事业单位国有资产管理绩效评价指标体系测试情况

1.评分标准与得分情况

江苏省省级事业单位国有资产管理绩效评价指标体系（通用模板），立足财政部门综合管理职能，围绕构建安全、规范、效益、公平的事业单位国有资产管理体制为目标，从单位财务报表、资产报告入手，定性指标与定量指标相结合，定性评价指标主要针对基础管理与日常管理，对单位资产管理机构设置、人员配备、制度建设及资产管理进行评价;定量指标主要针对单位资产保障水平、运行效率、处置效率、收入管理及安全性等进行评价，简明易行、广泛适用，总分为105分，其中一级指标为基础管理指标25分、日常管理指标35分、资产运行效率指标40分和附加指标5分，二级指标细化为13个区块52个具体指标。

各事业单位可以针对本单位资产管理具体情况在基础指标总分值100分不变的基础上，对指标、分值进行换算，对于单位不存在业务的指标项，先不予打分，在得分栏划“―”，根据三个一级指标，“基础管理”“日常管理”“资产效率指标”将本单位实际得分进行换算，如“日常管理”（35分）许多单位没有“出租出借（3分）”和“对外投资（3分）”业务，满分项为3533=29分，实际评估测试打分25分，那么“日常管理”项的实际得分为35？5/29=30.17分。三个一级指标实际测算分值换算得分加总，得出单位百分制国有资产绩效评价总分值。

参与测试的13家事业单位绩效评价平均分为81.88分，其中最高分为97.71分，最低分为70.42分。测试评分分值在90分以上的有3家，均为院校类单位，反映出院校类单位在资产的监督和管理方面均较其他事业单位规范。分值在8090分的有3家单位，70―80分的有7家单位，其中3家协会类单位评分均在此区间，可以看出协会类单位由于资产量较小，管理的规范性反而有一定差距。

2.绩效评价指标体系的可行性和有效性

近年来随着国家、江苏省财政厅对国有资产管理工作的重视，不断出台各种政策办法，尤其2016年开展的行政事业单位资产清查工作，行政事业单位国有资产管理逐年加强，测算的各个事业单位均建立了固定资产卡片和固定资产明细账，固定资产会计核算健全，资产档案齐全;资产配置标准，政府采购程序执行到位，没有发现超标准配置通用办公设备、家具等情况;应收应付往来款项清理到位，资产实行信息化管理，参与测试的13家事业单位绩效评价平均分为81.88分，资产管理基础工作比较规范、全面。

资产效率指标主要是以比率性数值反映事业单位的资产分布和使用效率情况，将比率值与同行业（或同类别）平均值进行对比，再按正负差异率分档确定分值，此次调研测试，由于江苏省财政厅资产云项目正在开发过程中，评价的行业平均值和标准值缺乏信息系统支撑和大数据分析，难以做到精准评价，我们主要依据现场查看相关资料、交流询问，主观判断单位资产管理的规范性和全面性給予分值，整体得分较高。即便如此，13家事业单位评分情况与他们日常管理工作中的印象吻合，测评“画像”与主管厅局的“自画像”相似度高度一致。院校类的资产管理情况最好，与实际得分一致，协会类的单位由于资产量较小，单位重视程度不够，资产管理规范程度不足，总体评分一般，反映了实际情况。指标体系测试评分与6家事业单位自评分相一致，而这6家单位日常的资产管理工作扎实，资产管理员认真负责。自评分奇高的6家单位，打分随意，主管厅局反映这6家单位日常资产管理工作也比较随意，提升空间比较大。由此可以看出，目前的指标评分体系得分情况与单位资产管理现状基本相符。

（1）指标体系具有广泛的适用性。江苏省省级事业单位国有资产管理绩效评价指标体系（通用模板）涵盖事业单位国有资产配置、使用、处置全过程，包括固定资产、流动资产、长期投资、无形资产等，立足《事业单位国有资产管理暂行办法》大资产概念，不再局限于有形有物的固定资产，更新了理念，对事业单位的国有资产管理有启发和推动作用，促进了资产管理的全面化，保障了国有资产安全。

（2）数据易取得性。指标体系的测算数值主要来自单位财务决算报表、资产年报、固定资产明细账、资产管理制度、资产工作总结等账表、账证资料，资产运行效率指标80%可以直接从资产损益表和资产报表取得，与预算管理、财务管理紧密结合，口径统一，数据可测。

（3）指标体系的通用性。江苏省省级930家事业单位，属性功能各一，即使这样，江苏省省级事业单位国有资产绩效评价体系（通用模板）让大家都可以实事求是测评打分，换算成百分制，在一个平台上评比，有效解决了“一把尺子丈量不同单位”的问题，得到13家测评单位的认可和高度评价。

（4）绩效评价指标体系进一步明确了国有资产使用者的责任意识，财政部门通过设计一套事业单位国有资产管理绩效评价指标体系，强化财政部门综合管理、主管部门监督管理、事业单位具体管理国有资产的责任，有利于将资产管理的责任意识和绩效理念贯穿国有资产管理的全过程，规范即效率，通过面对面的交流，13个事业单位都不同程度发现了资产管理工作中的薄弱环节，明确了改进的方向，达到了绩效评价促资产管理的目的。

“江苏省省级事业单位国有资产管理绩效评价指标体系（通用模板）”得到13家被测试事业单位的高度肯定，认为立意高又切实可行，具有创新性，值得推广和运用，江苏省财政厅可以先行试点、逐步深化完善，然后在所有江苏省省级事业单位全面展开，通过逐年量化和公布行业平均值与标准值，让事业单位资产管理站队看齐，全面规范、提高事业单位资产效率，为人民交上一本满意的资产账。

二、绩效评价指标体系测试中发现的问题

1.国有资产管理观念需要更新，基础工作有待加强

事业单位国有资产管理采取的是财政部门――主管部门――事业单位的三级管理模式，多年来，财政部门对非一级预算单位的江苏省省级事业单位的资产管理是间接式的，事业单位资产管理水平就与其主管部门的重视程度有很大关系。由于三所学校的资产同时受教育厅的管理，教育部门资产量大，对资产工作有部署、有检查、有考核，学校成立了专门的国有资产管理部门，专人专职负责，资产管理比较规范。几家资产量小的单位相对而言，资产管理意识不强，或对资产管理相关政策了解掌握不够，或资产管理人员不落实，或资产档案资料不齐全，管理水平有待提高。

2.事业单位资产管理信息系统亟待更新开发

测试的10个事业单位使用的“江苏省行政事业单位国有资产管理信息系统（用友版）”已不能适应当前资产管理的需要。一是资产管理信息系统与预算编制系统、预算执行系统等不兼容，没有形成闭环，单位更新与不更新资产信息，缺乏制约手段，导致系统资产信息与实际执行信息“两张皮”，不一致。二是操作系统要求比较复杂，客服不到位，不少单位资产管理员不能顺利操作，信息系统资产数据与实物资产相脱节。三所院校使用的教育厅开发的国有资产管理信息系统（共创版）基于行政类资产开发，不是大资产概念，缺乏无形资产、长期投资等管理模块，与“智慧校园”端口也不能兼容，不能满足学校国有资产需求。江苏省财政厅“资产云”信息系统迫切需要加快开发步伐。

3.大型专项资产、报废资产利用处置效能不高

对于大型专用设备的购置，有的单位采购经过了专家的评审，还有不少单位资产配置没有严格把关，未进行可行性认证，不少大型专用设备投入使用后，是否达到预期效果，缺少相关机构的监督和评价。

事业单位报废资产处置的指导性文件操作性欠缺，尤其没有针对大型设备、专项资产处置的规范文件。南京之外的江苏省省级事业单位报废资产，报废清拖时需报财政厅产权交易所，由产权交易所指定企业清拖报废资产，对于外地单位来说拉长了报废时间，也增加了报废成本，不符合节能增效的原则。几家单位报废桌椅板凳、专用设备长期堆放，或者随意处置，污染环境，占有资源。同时由于主管厅局下放核销定额较小（如某学院自主核销的定额为20万元），审批时间较长，资产无法及时完成核销程序。省级公物仓吸收调剂闲置资产，发挥资产余热功能没有有效发挥，公有房屋等大型资产对外出租出借审批手续烦琐，耗时过长，事业单位存在不经财政审批自行对外出租现象。

4.事業单位出资企业管理有待规范

13家事业单位有6家有长期投资，出资设立企业，国有独资、国有控股及参股公司等各种类型。企业在投资管理、财务管理、收益分配、重大事项审核等监管方面存在不少问题和薄弱环节，事业单位出资企业投资收益率低，一些企业处于亏损或停业状态;一些事业单位人员、资产与所办企业混岗、混用，有的事业单位聘用人员庞大，管理不规范，事业单位出资企业存在国有资产流失的风险。

5.产权界定不清、事业单位速动资产占比高

由于历史、规划等原因，三所院校均存在房产权证办理难的问题，大量的房产只有土地证没有房产证。某协会一处房产被职工长期占有，难以清理，容易带来较大的安全隐患和责任风险。权证不明晰，严重影响国有资产的盘活、利用，造成国有资产的闲置和浪费。相比行政机关，大部分事业单位的速动资产占比均高于70%，甚至高达100%，事业单位大量货币资金结余，资金效率低下。如何提高事业单位结余资金使用效率，为人民理好财当好家，与预算管理结合起来，也是一个值得深度探讨的课题。

三、开展事业单位国有资产绩效评价工作建议

综上所述，目前事业单位资产管理工作还处在初级阶段，满足于固定资产不遗失和完整，忽略了资产管理规划、预算配置申报、预算执行以及资产处置回收等环节，没有从预算――执行――结果评价模式进行大资产管理，资产管理思维模式固化，管理工作缺乏创新。

造成目前状况的一个主要原因是，资产管理工作缺乏惩罚和激励机制。在党中央国务院高度重视国有资产管理，每年向全国人大报告国有资产管理情况的背景下，用好、管好规模庞大的事业单位国有资产，提高事业单位国有资产使用效率、效益，绩效考核工作就显得尤为重要。在做好事业单位资产日常管理工作基础上，进一步创新管理方式，对事业单位国有资产进行综合性的量化考核和绩效评价，必须提上议事日程。

1.加快推进资产管理信息化

目前，省财政厅正以平台化、开放性、生态化、综合性为理念，以云服务的形式，建设新一代国有资产管理信息系统，全面涵盖财政、行政事业单位、国有企业等资产管理业务，资产云通过统一资产信息库，归集江苏省省级事业单位资产业务信息，形成一套完整的资产信息清单，在资产云嵌入“事业单位国有资产管理绩效评价”模块，对相关数据进行统计分析，为事业单位国有资产管理绩效评价提供技术支持和数据保证。建立江苏省省级事业单位国有资产绩效评价信息数据库和动态监管系统，还可以为政府部门出台资产管理规范性文件和事业单位分类改革提供数据支撑、事实依据，适应党和国家对资产管理的迫切要求，绩效评价信息系统的开发已经势在必行。

2.发挥行政主管部门的积极性，建立国有资产绩效评价专家库

利用好绩效考核这一抓手，既要用通用的考核指标体系在事业单位国有资产管理绩效评价中一把尺子量到底，又要引领主管部门将尺子逐渐精细化和科学化，分行业分类别量身定做标尺，在行业中发挥绩效考核标尺的作用，提高绩效考核评价的实效性。如人均净资产，此次测试有的单位人均1190万，有的单位人均29万。目前由于没有信息系统大数据支撑，采集不到分行业、分类别平均值和标准值，又缺乏相关专家的意见，无法进行客观评价。绩效评价工作，必须调动主管部门和相关专家的力量，建立国有资产绩效评价专家队伍，成立考评小组， 80%权重为定量的绩效评价指标体系（通用模板）得分，20%的权重结合专项检查、日常工作情况和社会贡献情况打分，由专家评定最后的综合得分，撰写绩效评价意见，反馈给主管部门和事业单位，确保绩效评价的公允性，也便于事业单位在来年的工作中更进一步。

3.建章立制，持续推进

事业单位绩效考核评价将会为资产管理工作带来一片新天地，构建江苏特色的事业单位国有资产管理绩效评价体系，发挥绩效评价作用，将国有资产管理绩效评价与预算管理、财政监督、政务公开有机结合起来，不断规范行政事业单位国有资产管理绩效评价工作，需要政府发文明确绩效评价的实施主体、范围、程序、监督、结果运用等事项，使绩效评价工作在制度的约束下循序渐进、由易到难，由重点到一般逐步展开，2018年选取20个事业单位进行国有资产管理绩效考核试点，进一步完善评价指标体系和评价方法。2019年在江苏省省级事业单位全面推开，引领全国事业单位国有资产绩效评价工作。

研究出台事业单位无形资产管理、事业单位报废资产处置、固定资产折旧等急需完善的制度、办法。建立事业单位资产处置共享平台，对南京以外的江苏省省级事业单位资产处置实施本地化，体现经济、高效、环保、生态的原则，提高资产处置效率。

4.注重评价结果运用，建立资产管理绩效评价与预算管理联动机制

事业单位国有资产绩效评价结果的运用，是绩效评价的主要目的。一是根据绩效评价结果，分析事业单位在国有资产管理方面存在的問题，找出原因，提出改进措施，规范其资产管理。二是评价结果与部门预算相结合。事业单位国有资产的主要来源是财政资金，大部分事业单位国有资产是财政资金长期沉淀的结果，资产管理和预算管理应该有机结合，两者互为补充。一方面，通过绩效评价掌握现有资产配置标准执行情况，在此基础上可以对资产配置标准进行合理调整。另一方面，根据事业单位绩效评价评分，做好各单位资产预算编制的“加减法”，建立资产配置和资产预算的激励与约束机制，全面提高事业单位资产配置效率。三是实行绩效评价结果内部通报制度，激励先进、鞭策落后，逐步推行资产公开，提高资产管理透明度。四是依托资产管理绩效评价，对现有事业单位资产管理制度进行评估，查遗补缺，拓展资产管理内涵，进一步规范事业单位对外投资、出租出借、担保等重大资产管理行为，建立完善适应市场经济和现代财政制度要求的事业单位国有资产管理体制。利用绩效考核评价结果，财政部门依据现代财政管理体制要求，有所为有所不为，有所退有所进，切实提高财政资金使用的效能。

5.加强业务培训，提升资产管理队伍素质

随着管理要求提高和信息技术进步，国有资产管理已不再局限于传统的登记、出库、盘点、清算，国有资产管理的目标某种程度也是国有资本的保值增值，涉及财务管理、预算管理、采购管理等各个业务环节，迫切需要一支懂管理、善参谋、高素质的资产管理队伍，全面提升事业单位国有资产管理水平。针对目前小型事业单位的资产管理员业务不精、大型事业单位管理人员职责分散等情况，多举办资产管理者业务研讨会，并定期将相关文件汇编成册，下发各事业单位，以促使资产管理的各项规章制度贯彻落实。

（责任编辑：刘海琳）