行政主体法律制度研究

董成杰

摘 要：十八大以来，随着全面深化依法治国基本方略深化推进，我国的法制建设也取得了巨大的成就，形成了完备的法律规范体系。国务院部门改革以简政放权为指导原则，精简行政部门，以提高行政效率。行政体制改革离不开行政主体法律制度的理论基础。本文将探讨行政主体法律制度的构建，为深化行政体制改革提供微薄的思路和建议。

关键词：依法治国;行政体制改革;简政放权;效率;行政主体

1 行政主体的初定义

行政主体是一个学理上的概念，在司法实践过程中并不会遇到。是学者们为了学术研究活动创造出的行政法上的抽象的概念。而这个概念的产生，也为行政法的其他领域的研究铺设了一个逻辑起点。因此，必须要重视行政主体法律制度在行政法治理论层面的重要性和必要性，为行政法治研究奠定基础。

行政主体是享有国家权力，从事行政管理活动，并且能够以自己的名义作出行政行为，独立承担行政责任的国家机关。行政主体是行政法律关系的组成部分，首先，行政主体是国家权力的象征，是代表国家行使行政管理的一种活动;其次，行政主体能够以自己的名义行使行政权力并独立承担相关法律责任。

行政主体的确立，在我国行政法治研究和行政执法具体工作之中具有重要的理论和现实意义。行政管理活动是行使国家行政权的活动，这种活动必然对整个社会的运行产生影响。而这种影响包括积极和消极的影响之分。行政机关在行使行政职权时，可能会作出损害行政相对人利益的行为，这就要求行政机关必须依法行政和合理行政。

2 行政管理机关的职能变更所引发的行政主体法律问题

国务院的行政管理机关分担着行政管理的各项职能，为了行政管理工作的便捷高效以及行政执法的科学化，行政机关的改革是经常存在的。上述小标题之中的行政管理机关的职能变更在此应当理解为行政管理机关的撤销、合并和职能的变化等涉及行政管理机关实体权利的变化的问题。行政管理机关的撤销、合并和职能的变更是行政法治理论在行政管理过程之中的具体应用，但是在行政管理过程中，仍然会出现一些由于调整不当而产生的问题。

首先，行政管理机关的职能划分不明确，权力边界难以界定;行政管理机关的改革调整难免使得机关与机关之间的权力划分变得模糊从而出现具体管理工作之中的相互推诿和扯皮：其次，行政管理机关的机构臃肿，众多机构的设立增加了国家的财政负担;行政管理机关的新设如果不按照法律法规的规定严格执行，会导致机构臃肿，造成人浮于事的局面，也会增加国家的财政负担，不利于提高行政执法水平;再者，行政委托事项的出现严重桎梏了行政管理水平的提高;不论行政机关有没有行政主体资格，实践中的行政委托事项屡见不鲜，行政委托虽然简化了行政程序，分散了主要行政机关的管理压力，但是行政委托同样带来了许多问题：

（1）受委托机关多是基层管理机关，行政执法水平较低，容易出现暴力执法等有违行政法治的行为，给行政相对人造成极大的权益损害，也不利于树立国家管理职能的权威，不利于增强行政管理的公信力。

（2）受委托机关与委托机关是行政委托关系。一方享有实际权力但是不为具体行政行为，另一方并无实际管理权力但是却为一定行政行为。这是典型的权名分离现象。虽然这种现象在行政管理过程中司空见惯，但是不可否认的是，它不利于相对人快速寻找行政侵害的对象，使得专业领域外的一般社会相对人的救济权受到了一定程度的限制。

（3）委托机关和受委托机关在行政诉讼中的地位界定虽然准确，但是由于委托机关的级别往往较高，行政诉讼的社会效果大大弱化。行政诉讼旨在审查行政行为和合法性问题，也期达到社会效果和法律效果的统一。但是由于委托机关的行政级别和行政委托的普遍存在，大量的行政诉讼要考虑判决之后的社会效果的稳定，因此难以达到社会效果和法律效果的统一。

3 对行政管理机关职能调整再思考

行政管理机关的改革调整涉及到行政法治的方方面面，行政主体资格法律制度为行政机关的职能调整提供了法律基础，也为行政行为和行政救济的理论开展提供了可能。现阶段，行政机关的职能改革还在有条不紊地进行，行政体制改革不断深化的过程之中，必须要全面以行政法治理论为导向，针对实践之中的些许问题，笔者提出以下建议：

（1）推进行政管理人员法治化。行政管理机关的管理人员要贯彻法治思维，严格按照法律的相关规定履行职能和正确的行使其职责，提高行政管理的科学化和民主化水平。行政管理队伍的建设和人员素质的提高是实现行政法治化的重要基础，因此应当重视落实。

（2）行政主体制度在行政法治领域进行实证性再创造。法律的认同是行政主体体制创建的第一要務。这里主要包含有以下途径：①用立法确立行政主体的各项机制。行政主体的种类，行政机关法律资格的界定，以及各行政主要人员的权利、义务和责任等方面的确认。这种途径能够迅速的解决问题，而且系统性强，对行政主体体质的全面推进能有促进作用。②利用单独的立法来使每一类行政的主要受益者单独法制方面的席位有所确认。待条件成熟之后能够进一步立法了再一同进行立法。

（3）对行政机关内部的组织结构进行改造。我们必须适应多元化的社会利益诉求，让公权温情，让私权尊严。行政机关内部的组织结构与其在管理的其他方面存在着很大的区别。这里同样也包含着其功能和职责方面的区别。这主要是由行政机关的不同种类造成的。所以，行政机关内部的制度建设对于行政机关内部的组织结构改造是必然的。具体表现在是要使各种行政机关的权利义务和责任处于一种确定的状态，其次是对内在的各种行政机关运用他们权力的时候需要界定好它。存在何种自行管理的能力以及自己管理的办法，内部成员之间的关联以及资金的的收集，自行管理的能力运转的方式等。