基于制度伦理的大学生创新创业政策研究

胡细根，谢 妮

（ 1.贵州财经大学 学生工作部，贵州 贵阳 550025；2.贵州师范大学 教育学院，贵州 贵阳 550025 ）

一、大学生创新创业政策背景

在现代市场经济社会中，创业被当成是解决脆弱劳动力市场问题的方案之一，尤其是在经济社会转型时期，创业对发展经济和增加国民财富至关重要[1]。相对其他社会群体，大学生（包括在读大学生和毕业大学生）因其所掌握的较高知识和技术成为创业的高预期主体。建国以来，大学生创新创业只是近20年的事，从开始的个别化倡导，到变成全员性要求，则是近几年的事。这与我国改革开放后经济社会结构变迁及人们受教育程度的普遍提高密切相关。

（一）应对就业压力

大学生创新创业政策肇始于经济下行压力使得岗位的行政安排容量达到极限，大量扩招后的大学 生在残酷的就业竞争中已无往日的优势，自谋出路（含创业）成为一种必然。日益严峻的社会阶层固化使得社会资源高度集中，向上流动变得更加困难，缺乏社会资本的贫困大学生迫切希望有其他途径来实现人生价值和社会价值。可以说，大学生创新创业政策是对我国大学生毕业就业制度的创新，以国家顶层设计的方式引导大学生从对“仕途/政治”的追求转向对“济世/经济”的追求，进一步释放人力资本活力，解放生产力，力图在国家行政岗位安排的社会压力与学生对体面生活的向往之间取得平衡，拓宽社会流动的渠道与空间。

（二）回应全球个体化

作为社会政策的大学生创新创业政策，与其说 是补救市场失灵，毋宁说是对全球个体化的回应，支撑（或容纳）一定程度的个体化及其再生产[2]。从前在家庭，在农庄社区，通过求助社会阶层或群体得以处置的机会、危险和生活矛盾，渐渐只能由个人独自来掌握、解释及应对。由于现代社会的异常复杂性，在个人还不能以富有智识的、负责任的方式做出必须面对的决定之时，这些“伴生风险的自由”（risky freedoms）已被强加于个人身上，即关于可能的后果已被强加于个人[3]。尽管全球个体化充满了矛盾性[4]，个体化的趋势却是无人可挡，大学生创新创业政策为个体提供了基于能力预期的发展可能，为破解社会阶层固化打开了想象空间。

二、大学生创新创业政策及实践中的效应

大学生创业政策蕴含双重意义，一是纾缓国家就业的行政压力，试图激发新的社会活力；二是进一步促发社会成员的个体化及其再生产，为市场经济体制改革的深化和公平公正社会秩序的构建提供制度基础。可以说，大学生创新创业政策是在新的历史条件下对我国沿袭已久的大学生毕业就业制度的创新，试图通过价值引导与制度安排，促使大学生优势人力资本转化为现实生产力。

（一）创新创业政策的主要内容

为解决我国经济结构转型和高等教育大众化导致的大学毕业生就业难问题，近十余年来，国家出台了系列鼓励大学生自主创业的优惠政策。创业政策作为宏观创业环境的维系者，对青年创新创业活动具有引领、调控和保障的功能，具有工具理性和价值理性的双重性[5]。政策主要包括：大学生创业培训、孵化政策；大学生创业工商减免政策；大学生创业税收减免政策；大学生创业贷款贴息政策；大学生创业场地费用减免政策；大学生创业基金项目资助政策等[6]，基本上形成了政府激励创新创业、社会支持创新创业、劳动者勇于创新创业多维度、积极的创新创业政策体系[7]。在政策制定者和社会管理者看来，大学生创新创业政策很优惠，应该能够起到预期中的作用。但实际情形并不乐观，大学生创业率和成功率均不理想[8]，且对不同群体的影响也不一样，其中家庭贫寒的大学生显示出强烈的创业动机（韩力争，2005[9]、贺丹，2006[10]）。

（二）实践效应

学术界从不同的角度对大学生创新创业政策文本、演变及实践等进行了审视。谭玉等对近十年的政策文本进行了分析，发现大学生创新创业政策呈现出以下特征：侧重于使用能力建设型、激励型政策工具，而权威型政策工具使用较少；政策文本的出台数量在波动中逐渐趋于稳定；政策演进呈现出与经济发展方式具有高度契合性。但也存在以下不足：联合发文数量少，缺乏连续性；帮扶主体单一，缺乏时效性；停留在理论层面，缺乏量化考核[11]。吴立保等从历史制度主义的角度发现，经济体制的转型，集权管理模式在政策执行过程中的消极影响，传统文化对创业文化的制约，政府、高校及大学生等各主体出于各自利益的理性考量等整体上对大学生创新创业政策的实施效度均有一定程序的制约性[12]。刘刚等从实践层面发现大学生创新创业政策存在梗阻现象、地方规范相对不足、政策重点较不明确、落实不均衡等[13]。刘泽文以“输入—过程—输出”模型为分析框架，发现大学生创业政策在内容设计、政策执行与评价等方面仍存在局限[14]。瞿晓理从地方层面检视了我国创新创业人才政策，发现地方政府发文紧跟中央指导意见；较集中针对小众群体的高层次科技人才，较少关注企业员工；重引进、培养、激励，轻保障、服务、评价；具备一定的规模性和指导性，实际操作性偏弱[15]。陈春敏从在校大学生的视角发现，由于政府各职能部门资源分散，高校创新创业教育育人效果不佳以及实践平台的引领性不强，大学生对创新创业政策的认知度、认可度和参与度均不够[16]。

以上研究从政策的预期目标评估、政策的完善性和可操作性等方面进行了论述，但较少讨论政策伦理，而实践中出现的问题，已涉及伦理问题，因此，非常有必要从伦理维度对大学生创新创业政策进行探究。

三、大学生创新创业政策的制度伦理探究

相关研究揭示创新创业制度与大学生的创业意愿有着内在的联系，也呈现出明显的区域差异。如政府的创业政策越好，大学生创业意愿越强烈；沿海地区比内陆地区的创业政策更能促进大学生的创业意愿[17]，这表明好的制度能够诱发预期行为，制度伦理对制度的制订、实施和评估至关重要。

（一）制度伦理关注政策之善

制度伦理的主旨关涉的是“什么是善的制度”。一个“善”的制度应当是一种既能给社会提供基本秩序，又能促进社会变迁的制度。一方面给社会成员带来积极性、创造性和活力等；另一方面，使社会成员的这种积极性、创造性、活力能够被系统整合成一种积极的力量，从而促进社会的良性发展[18]。制度伦理是市场经济的本质特征之一，关注的是起点公正、规则公正和结果公正问题[19]。制度伦理具有以下特征：以制度为背景和依托，制度科学合理有效，制度伦理才能真正发挥作用，具有明显的强制性和约束力[20]。任何制度伦理所要满足的基本原则有三个：公正原则、普遍性原则和历史原则。制度伦理否定那些源自自然经济、小生产方式和血缘宗法关系基础上的陈旧的依附性道德；肯定体现市场经济本身内在要求和发展趋势的基本准则：公正、平等、诚实和守信。是否有利于调动最大多数人的积极性、主动性、创造性，是否有利于充分发挥广大实践主体的主体能力，是否有利于培养和提高人的文化素质，即是否有利于促进人本身全面而自由地发展，是制度伦理的根本标准和方向[21]。

可以说，制度伦理的社会基础是市场经济，心理基础是具有市场经济行为意识与能力的成熟个体，制度基础则是给个体市场行为提供自由选择的社会机制与政策保障，其指向是构建一个人人享有尊严和幸福生活的和谐社会。陈伟功在对制度伦理已有三种分析范式的基础上①，提出了“生存分析”范式。生存分析范式研究具体制度与具体伦理环境 的相融性，进而研究两者生成的适用于特定公民社会的特定“制度伦理”，探寻它如何成为公民的生活方式，如何构成公民的生活世界[22]。大学生创新创业政策的伦理尤其需要放置于历史和现实双重际遇中来考察。

（二）大学生创新创业政策的制度伦理分析

创业本质上是一种市场行为，同时又一种个体行为，即根植于市场和个体，在市场中创生新的个体（人或组织），达到经济意义及社会意义上的个体化和社会化的平衡。创业是一种创新，不是简单的复制与模仿，包含对制度的革新要求。制度伦理的核心是制度之“善”，在于去除人身依附，激发个体的积极性、主动性和创造性，建立自由、平等的人际关系和公正的社会秩序，促进社会的良性发展。

1.大学生创新创业政策演变

大学生创新创业政策总体上可分为两个阶段，前一阶段以就业为主，开始倡导创业；后一阶段就业与创业并重，进一步向创新创业倾斜。其所经历的既是国家对大学生个体行政庇护后撤的过程，也是中国市场化和个体化曲折扩张的过程。

（1）有条件的游离型创业政策（1998-2009）

此阶段的政策设计以就业为主，但开始倡导和引导创业，并未涉及到高等教育内部，政策制订与政策实施游离于高等教育之外。“大学生创业”成为国家政策始于《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发〔2003〕49 号），首次以国务院的名义提出“鼓励高校毕业生自主创业和灵活就业”。2005年出台的《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》（中办发〔2005〕18 号）“鼓励和支持高校毕业生到基层自主创业和灵活就业。”《关于改进和完善小额担保贷款政策的通知》（银发〔2006〕5 号）“对高校毕业生自愿到西部及基层创业的提供小额担保贷款及贴息补助”。《中华人民共和国就业促进法》（2007月8月）第七条宽泛性地规定“国家倡导劳动者树立正确的择业观念，提高就业能力和创业能力；鼓励劳动者自主创业、自谋职业”。中国共产党“十七大”报告（2007年10月）明确提出要实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，把鼓励创业、支持创业摆到就业工作更加突出的位置。《关于促进以创业带动就业工作指导意见》（国办发〔2008〕111号）“重点指导和促进高校毕业生创业。”以上这些政策文本的发布者涉及众多权威部门，但以中办和人民银行名义发布的两个文件最具有代表性，“基层和西部”才是创业政策的目标所在。

（2）开放的浸入型多元制度设计（2010—至今）

因现实就业压力呈累积效应（见表1），此阶段的创业政策表现出开放性和多维性并浸入到高等教育内部。

表1 毕业大学生人数统计一览表（2010-2019）（单位：万人）

除了人社部2010年和2014年持续发文对大学生进行创业培训外②，2012年2月，教育部实施多年的“本科教学工程”增加“国家级大学生创新创业训练计划”项目，强化创新创业能力训练，培养适应创新型国家建设需要的高水平创新人才。中国共产党“十八大”报告（2012年11月）提出“引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业。”《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发〔2013〕35）要求“加强创业教育、创业培训和创业服务，大力扶持高校毕业生自主创业，尤其要鼓励高校毕业生创办国家和地方优先发展的科技型、资源综合利用型、智力密集型企业，支持通过网络创业带动就业”。

为充分发挥市场配置人力资源的决定性作用，从2014年起，每年例行的国家层面的“做好高校毕业生就业工作”文件直接更名为“做好毕业生的就业创业工作”（国办发〔2014〕22 号、人社部函〔2015〕21 号、教学〔2015〕12 号、教学〔2016〕11 号）。为使大学生创业的规模、比例继续得到扩大和提高，《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》（国办发〔2015〕36 号）“实施弹性学制，放宽学生修业年限，允许调整学业进程、保留学籍休学创新创业。”至2015年3月，全国“两会”召开，“大众创业、万众创新”被正式确立为我国经济转型和保増长的引擎之一，国家鼓励大学生创业已进入常态。

2.大学生创新创业政策的制度正义

从前面的分析中可以看出，大学生创新创业政策存在明显的阶段性特征，不同的阶段反应了不同的价值预设和伦理意义。总体上呈现出一种平等、公平、普遍的态势，有利于社会的良性发展。

（1）由条件性创业转向促进自由创业

2010年之前大学毕业生出路的政策设计是以就业为主，开始倡导创业，但目标是将学生引至西部和基层创业，政策游离于高等教育外部。将西部和基层作为创业的引流地，是一种驼鸟式的政策。众所周知，创业必须在市场发育较为充分的环境下才有可能，而西部和基层是中国社会结构最为传统的地区，创业所需市场要素和社会条件极为缺乏。政策与高等教育脱节，创业所需个体难以获得高等教育的支持。2010年后的政策对此进行了纠正，不再限制个体的创业自由，并从源头上对高等教育进行规约，要求高等教育重构其自身体系，培养国家所需的创新创业人才。政策从当初的被动分流毕业大学生转向从源头上主动控制高等教育质量，将高等教育纳入到整个社会的创新创业体系中，给个体创新创业提供了选择空间。

（2）为从根本上构建公平公正的社会秩序提供了可能

大学生创新创业是整个社会“大众创新，万众创业”中的一部分，却是最具活力与生机的有生力量。“双创”的前提是成熟而自律的社会个体及公平公正的市场秩序。大学生作为创新创业的主体，相对其他主体，更为自律和自觉，对公平公正更为敏感，更具有行动力。开放的、多维度的大学生创新创业政策已触及到社会政策的方方面面，正在连接和打通相互隔离的社会部门。为了真正释放大学生的生产力，我国政府在“十三五”期间，对社会资源和社会力量进行整合，消除市场壁垒，简化创新创业程序，降低创新创业成本等，这些将成为我国民生事业的重要组成部分。因此可以说，大学生创新创业政策连同“双创”一起，正在重构中国社会结构，将公平公正的理念深植到民间心理中，为从根本上破除社会阶层固化，构建公平公正的社会秩序提供了可能。

3.大学生创新创业政策的局限性

就我国实际而言，大学生创新创业并不是自发的市场行为，而是现实压力驱动下的被动应对，其局限性不言自喻。

（1）大学生创新创业政策内含个体风险

在逐年递增的就业压力面前，大学毕业生个体的生存压力空前扩大，成为社会的不稳定因素之一。压力之下出台的大学生创新创业政策具有摸索和短期意涵，功利取向明显，缺乏前瞻性和战略考虑。为了转移就业压力和扩大政策效应，政策舆论将创业的蓝图描绘得很光亮，对大学生的实际创业意愿和创业能力考虑不足。带有运动式和应对式的计量型创业政策一方面在制造新的话语体系，即“大众创业，万众创新”是时代荣光；另一方面也给大学生，尤其是给缺乏社会资本的贫寒学生提供了基于能力自信的想象空间和基于想象愿意付诸尝试的选择机会，但其中的风险却未得到有效提示和有效管控，尤其是个体风险。麦可思发布的《就业蓝皮书：2019年中国大学生就业报告》显示：2015 届毕业即自主创业的大学毕业生中，三年后仍坚持自主创业的人数为44.8%，创业存活率为44.8%，与2014 届毕业生创业存活率的46.2%相比，低了1.4 个百分点[23]。三年内超过一半的学生退出创业，个体在其中所承担的风险和损失就目前来说，并没有得到相应的评估和研究。即便三年内存活下来的大学生企业，仍将处于不确定的风险中。

（2）大学生创新创业政策实践性低

尽管缺乏面上数据，但个案数据可一叶窥秋。从陆续发布的2016 届大学毕业生就业信息来看，北京地区高校毕业生共有229002 人，自主创业703 人，占0.03%[24]。浙江大学毕业生共有11472 人，59 名学生选择自主创业，占0.05%[25]。山东大学毕业生共计11368 人，自主创业29 人，占0.026%[26]。重庆大学毕业生共有10731 人，自主创业296 人，占2.76%[27]。北京地区汇集了全国最优秀的智力资源和最优越的社会资源，2016 届毕业生的自主创业率仅为0.03%，就个案大学来看，除重庆大学自主创业率为2.76%，另两所大学都极低。从麦可思发布的2018届学生的就业数据来看，本科生“自主创业”的比例为1.8%，高职高专毕业生的“自主创业”的比例为3.6%。近十年来，为了促进大学毕业生创新创业工作，国家出台了系列鼓励大学生自主创新创业的优惠政策，但实际效果远低于政策预期。这反映了大学生创新创业政策在实践转化中存在着深层次的困难和障碍。

（3）创新创业政策的生存性问题

刘刚等基于行动逻辑，从价值创造、均衡驱动与企业家经济等三大维度剖析了国家层面与31 个省（直辖市、自治区）创业政策的失范与冲突，发现我国创业政策缺乏战略性、系统性、全局性的顶层设计，过度重视短期目标的实现，对于长期目标尚未有足够重视；创业主体自身缺乏先天的竞争力，相应的创业政策内容很难形成长期的有效性和科学性；创业政策产业性、行业性、领域性的政策、技术、习惯、偏见、阶层、等级、地域、身份等隐性门槛依然严重阻碍甚至扼杀着创业；创业政策仍然未能彻底摆脱传统的“唯GDP 论”桎梏，创业政策总体上重视创业前期、中期，对后期的跟进指导或 服务等明显不足[28]；资金扶持上，金融机构存在锦上添花、不雪中送炭的现象。这充分反应了制度伦理“生存分析”范式中，具体制度与具体伦理环境的相融性及个体与社会互动的相融性问题。创新创业政策的生存性问题提醒政策制定者和政策执行者必须协同努力，共同消除制度中存在的伦理隐患，以制度伦理中的“善”作为制度的价值目标，消解制度的工具性和功利性，从而使个体能够认知、识别并防范政策中的风险，为大学生创业提供充分的制度保障。

四、完善大学生创新创业政策的建议

应时运而生的大学生创新创业政策在制度伦理上体现出了一定程度的社会正义，对构建平等的社会关系和重构转型期和谐型社会结构具有不可否认的正功能。但从现实境遇来看，大学生低创业率和低成功率并没有彰显制度的伦理价值，反而抵消了人们对制度的信任和对创新创业的信心。也就是说，我国当前的大环境还不足以释放大学生创新创业的动能，还必需考虑制度与社会环境的契合度。有研究发现，创业中的最大障碍是经验不足和缺乏人脉关系，其次是资金不足、没有适合的创业项目。除此之外，还缺乏创业经验、社会资源以及政策扶持，政府、社会和学校等多方面的支持与服务不到位。[29]有学者认为高校没能把学生培养成为有创业精神的人，才是问题症结所在[30]。

（一）将大学生创业政策纳入社会政策的整体系统中

不能将大学生创业政策作为一个封闭的体系，而应该将其纳入到社会政策的整个系统中，既考虑到大学生的特殊性，也考虑到大学生作为普通的创业者所具有的共同性。不将大学生视为特殊的创业者，而是将整个社会作为创业共同体，让大学生在创业共同体中去体验和获得创业经验、机会与资源。社会政策的系统性和整体性有助于消除各个政策管理主体之间的交错与空隙，创建创业共同体。政策之“善”在于理顺各种社会关系，保证每个公民在社会之中依照法律与政策框架，公平地获得其作为公民所应该获得的社会资源和机会。

（二）构建自由而公平的市场环境

创业本质上是高度个体化的市场行为，需要有公平的市场环境和完善的市场保障机制。大学生创业与普通社会成员创业一样，均是一种市场行为，且具有明显的个体化特征。我国由计划经济转型为社会主义市场经济，虽已历经40年，市场环境已有了很大改善，但是，由于小农经济意识及小农经济制度传袭已久，人们心理结构的转型和思想意识的转变还需要时日，与市场经济相对应的人的现代化远未完成。从政策实现的伦理来看，还有许多现实问题有待解决，并非是有了政策，就一定有预期的结果，还需要有更细致、更贴切创业者的人性关怀和切实支持，构建起真正的公平公正的市场秩序和基于法律保障的人际秩序，才可能真正让大学生顺利而成功创业，将大学生的人力资本转化为社会财富，解决就业压力。

（三）高等院校提供有质量保证的适切性教育

大学生创业政策的目标人群是学生，如果学生不具备相应的能力和素质，政策再理想也无济无事。在国家创新创业实践系统中，尽管各高等院校按照国家要求，纷纷成立创新创业实践基地，开设创新创业实践课程，在院校教学系统中增加了“创新创业”元素，似乎也成为了创新创业的实践者。但如果细究，我们会发现，高等院校除了增加这一元素外，并没有根本性的改变。将“创新创业”作为一个附加的元素，而不是和整个专业课程体系及教学体系相整合，学生仍然难以得到应有的训练和成长。对于大学教育来说，除了给学生增加“创新创业”知识外，更重要的是通过专业训练和实践体验，增进学生能力个体化，让学生形成个体化知识体系，以便在市场中实现创新创业行为。

注释：

① 即制度与伦理的同质化、异质化与侧重化。

② 人社部《关于实施大学生创业引领计划的通知》（发〔2010〕31 号）的工作目标是在2010-2012年的三年之中，引领45万名大学生实现创业；使有创业愿望并具备一定条件的大学生都得到创业培训，准备创业的大学生都得到创业指导服务；初步建立市场导向的大学生创业机制；《人力资源社会保障部等九部口关于实施大学生创业引领计划的通知》（人社部发〔2014〕38 号）提出2014-2017年实施新一轮“大学生创业引领计划”，力争实现2014-2017年引领80 万大学生创业的预期目标，基本形成政府激励创业、社会支持创业、大学生勇于创业的机制。