山东省民生保障水平区域差异分析与协调发展

姜文芹

(山东工商学院 工商管理学院,山东 烟台 264005)

人民生活简言之“民生”,与国际上“福祉”(well-being)一词类同,保障民生即为保全人民的福祉。“民生”涵盖了人的生命、健康、权利、尊严等全部内容,并随着社会变迁和环境变化而呈现出鲜明的时代性。现阶段,我国民生问题多集中在教育、就业、收人分配、住房、文体、医疗、环境与公共安全等方面。习近平总书记曾指出[1]:民生问题是中国改革最大的问题,解决民生问题是最大的政治,改善民生是最大的政绩。因此,各地各级政府必须以谋民生之利、解民生之忧去建立健全各类民生保障体系,并不断提高民生保障水平。

在我国,民生保障是通过政府提供基本公共服务来实现的,亦或民生与基本公共服务是重叠的,即政府在称职地提供基本公共服务之时就是民生保障与改善之际。所以,只有不断提升政府的基本公共服务水平才能提高民生的保障水平[2-3]。基于此,文章以山东省2015年17地市有关政府基本公共服务数据,构建民生保障水平评价指标体系并予以评价,目的是客观反映各地民生保障水平的区间差异,并分析其成因,以指导政府因地制宜提供基本公共服务,在推动民生保障水平不断提升的同时,逐渐改善区域间民生发展的失衡状态。

一、山东民生保障水平的区域差异分析

(一)评价指标体系

本研究参照《山东省推进基本公共服务均等化“十三五”规划》中的民生发展任务和目标,同时综合考虑了国家和山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划的要求,确定了三大民生类型分属九个领域的基本公共服务项目,在遵照指标数据可得性和评价过程简易性原则的基础上,构建了用于评价山东省民生保障水平的指标体系(见表1)。

表中指标数据通过2015年山东省17地市可查资料获取,诸如《山东省统计年鉴》、山东各地市统计年鉴、《山东省国民经济和社会发展统计公报》、山东各地市国民经济和社会发展统计公报等,指标数据要进行相对数处理。

(二)对山东17地市民生保障水平的评价

选择何种评价方法与被评价对象的特点和所要达到的评价目的有关。基本公共服务对民生保障水平的评价实际上是从多个角度运用多种指标开展的综合性评价,必须采取综合分析方法,因子分析则是一种比较简洁实用且有效的方法:可以用尽可能少的彼此不相关的新指标(即公因子)来代替原来为数众多的彼此相关的指标,这样既能保留原指标的绝大部分信息,又能达到降维的目的,同时还可以计算每个公因子得分和总得分并进行排序,因此在经济和社会领域里得到广泛认可和运用。因子分析的基本模型:

X=(X1,X2,…,Xp)是原始变量,即原指标体系;F=(F1,F2,…,Fm)(m

2.子单元因子分析

如何把指标体系中的数据转化成有用的评价信息非常关键。国内外研究有四种方法:跨时期分析、目标参照分析、子单元分析和外部标杆分析[4]。民生保障水平由多个基本公共服务单元构成,适合采用子单元因子分析。如此可以了解地区政府间在哪些公共服务单元上表现得好,而哪些表现得不好,从而能够从技术层面上促使政府客观看待自己与他人的差距,切实把改进基本公共服务和提高民生保障水平作为工作的着重点,并促进公共资源的优化配置。根据前述的三大民生类型,可以把政府的基本公共服务分成三个子单元进行因子分析,分析过程借助SPSS19.0软件完成。

首先,对三个子单元因子分析的可行性检验显示,民生服务、民生生活、民生安全的KMO值分别是:0.821、0.611、0.711,都在0.5以上,且sig都小于0.05。因此,三类民生指标都适合进行因子分析,而且各指标的因子共同度都很大,说明公因子对每个指标变量的信息提取率非常高,因子分析能够得到较好效果。然后,按照特征根大于1且累计贡献率大于75%的原则分别提取四个公因子,作为评价山东省各地基本公共服务保障民生水平的综合变量。表2、3、4分别为三类民生指标变量的因子解释总方差情况,其中民生服务四个因子方差总解释率78.752%,民生生活四个因子方差总解释率86.207%,民生安全四个因子方差总解释率87.184%,都能解释原始指标的大部分信息,因此是一些重要的因子评价指标。

3.山东民生保障水平的比较分析

构造如图6所示的环形结构的多端柔性配电网，其中包含三端柔性换流器(MMC1、MMC2、两电平VSC)和三端负载换流器(DC/DC、DC/AC)。其中，模块化多电平MMC1与MMC2换流器采用联接变压器Y/△且阀侧中性点经高电阻的接地设计，两电平VSC经交流滤波器接地。选取直流高压侧电压等级±10 kV，低压侧电压等级 ±400 V[3,7]。

为了量化分析山东省各地市的民生保障水平,可采用汤姆生回归法计算分别得到民生服务、民生生活、民生安全三个子单元的公因子综合得分,同时,按照三类民生同等重要原则,把民生服务、民生生活、民生安全三个子单元的因子综合得分进行简单平均,并以每0.5为界将各地民生保障总水平分为四个等级(见表5)。

表1 山东民生保障水平评价指标体系

表2 民生服务解释的总方差

表3 民生生活解释的总方差

表4 民生安全解释的总方差

表5 山东各地民生保障总水平

表5显示,2015年山东民生保障水平较高且处于一等区域的只有青岛和济南两地,大多数地区处于二、三等区域,处于四等区域的主要是山东西部不发达的菏泽、聊城和滨州三地。若把各地民生保障总水平得分做成散点图(见图1)。

图1 2015年山东17地市民生保障水平散点图

根据图1可以判断2015年山东民生保障的基本状况: 一是总体水平偏低。除青岛、济南外,其他地区得分都在0.5以下,且有一半以上的地区为负数,显然与山东这一沿海经济大省不相匹配。2015年山东实现GDP为63002.33亿元,超6万亿,是位居广东、江苏之后的全国第三个产值大省。但相比较而言,山东的民生类基本公共服务却落后于这两省很多。今后,政府要建设一个面对近1亿人口的民生保障体系无疑面临着巨大的挑战。

二是地区之间的民生保障差距较大。山东省地区之间的三类民生保障水平很不平衡,说明各地政府提供基本公共服务有差距。全省除了青岛在三类民服务上表现出一致的高,其它地区都显得参差不齐。从图1可以看出,各地民生保障水平总得分从高到低呈现梯级差异,尤其是得分最高的青岛(1.03)与最低的菏泽(-0.62)极差为1.65,地域差异很大。

三是民生保障具有结构性发展不平衡。全省除了青岛在三类民生上的发展比较均衡,得分都靠近1,其它各地的三类民生保障得分都有明显的高低变化,其中变化幅度最大的是东营,其次有烟台、莱芜、济宁、泰安和潍坊等地。如东营在民生服务方面全省表现最佳(得分0.95),但在民生生活(得分-0.64)和民生安全(得分-0.72)方面却处于末位,说明东营市政府在教育、医疗卫生、公共文化等方面的重视度高、投入力度大,而在工资就业、公共安全、社会保障和环境保护等基本公共服务上存在着短腿现象。三类民生保障都处于弱势的是菏泽、聊城和滨州,各方面差距都比较大。

二、山东各地民生保障水平的差异因素分析

(一)与各地经济发展不平衡有关

基本公共服务作为国民收入的一种再分配方式是建立在一定的经济发展基础上。这是因为,经济发展水平决定了政府的财政收入水平,从而直接制约着某地政府的基本公共服务提供能力[5]。虽然山东省地处沿海开放地带,属于我国经济发展较快省份之一,但省内的17个地市却有东中西不同的经济区位优势,青岛、东营、烟台、威海、潍坊、日照位居东部沿海,属于省内经济发达区域,济南虽然偏西却是全省的经济文化中心和交通枢纽地,而菏泽、聊城、滨州、德州则深处西部内陆偏远地区,交通不便、信息不畅、经济落后,中部的济宁、莱芜、泰安、枣庄介于东西之间,属经济比较发达地区。山东省这种东、中、西的经济梯度差异必然导致基本公共服务水平的梯度差异[6]。从图2可以看出,2015年山东省各地人均GDP与民生保障水平的数据波动表现出大致相同的趋势,说明二者具有一定的相关性,经计算相关系数为0.561,较为显著。

图2 2015年山东民生保障水平与人均GDP的关系

(二)与政府的基本公共服提供能力与努力程度有关

首先,地区公共服务的提供能力主要反映在该地政府的聚财能力上[7],此可以用地方财政收入占GDP比重来体现;其次,地方政府的基本公共服务努力程度,可用地区基本公共服务的财政支出规模和支出结构来体现,尤其是支出结构可以看出政府的投资偏好以及对民生的重视程度。2015年山东各地的财政支持能力和在各主要民生性基本公共服务上的努力程度(表6)。

表6中,变异系数是标准差与均值的比值,如此可以消除量纲和异常值的影响,是统计分析中常用来衡量指标之间差异程度的重要依据。从2015年各市基本公共服务的提供能力来看,虽然从财政收入占GDP的比重方面差异系数为0.15,相比差距不是太大,但如果从政府切换到个人的角度,即人均税负(反映社会中平均每个人对政府财政收入贡献的水平)的差异却比较大,达到0.5的最高水平,也就是各地政府的公共服务提供能力有差距。其中,济南、青岛、烟台、潍坊等地较高,而菏泽、滨州、德州、枣庄较低。不过,公共财政收入并不必然等于政府财政为每个老百姓花的钱[8]。即取之于民未必都用之于民,如果政府的支出口径差别较大,即使各地的公共财政收入占GDP的比重相同,那么老百姓所获得的公共服务在口径、数量、质量上也会不同。因而在分析供给能力差异的基础上还要考察政府在各项民生保障中付出的努力,即政府所提供的民生公共服务在财政收入中的比重,以及在各项民生服务上的投入力度如何。表5中可以看出,各地区的民生支出差异系数为0.26,说明总体上有差距,而表现在各项主要民生支出方面的差异则更大,如人均文体支出、人均环境保护支出的变异系数达到0.39和0.40,人均住房支出更是高达0.50的水平。显然,山东各地市的民生保障水平差距受政府基本公共服务提供能力和提供努力的综合影响。支出能力和支出结构的差异必然会进一步拉大地区民生保障水平的差距。

(三)与基本公共服务的提供成本有关

客观上,各个地区的自然、经济和社会条件等具有先天或后天的很多不同,有的地区因受当地的地理、自然、人口分布、经济水平和市场化程度的不利影响而存在着保障民生的高费用因素,比如人口密度大、流动快的地区会给教育、医疗、交通、环境和卫生等方面带来更大的压力;有的地区会因人口老龄化、贫困人口比重较高、人口素质较低等而需要更多的福利支出;还有些地区可能存在多方面的不利因素兼而有之等,这就必然导致各地的基本公共服务生产、提供存在着显著的成本效率差异。我国学者张蕊等的研究证实,中国31个省份从东部至西部,公共服务成本效率均值呈现递减趋势,即东部效率要高于中西部[9]。这种情况下,如果上级政府不能客观地给与相应补助,或进行政府间的财政转移支付,则地方政府就会减少服务提供或降低服务品质。山东省在自然条件、经济基础、人口老龄和人口素质上也存在东中西、高中低的梯度结构,如西部地区的文盲半文盲约为东部的4倍,如果再存在政府的工作效率不高、工作作风不良等增大的成本,则会进一步拉大服务水平差距。图3表明,地区财政收入越高,用于民生保障的财政支出也高,但各地人均民生财政支出差距比人均财政收入差距小的多,这说明政府间的财政转移支付可以“熨平”一部分公共服务差距。

表6 2015年各市财政收支指标 元

(四)与居民的需求偏好有关

各地基本公共服务保障民生水平会受需求和供给两方面因素的双重影响。从供给角度来说,主要包括地方政府经济和财政支持能力、提供服务的成本和效率、地区市场化程度及城市化进程等方面的不同,这些方面引起的差异可能既存在客观方面的不合理,也有主观方面的不公平。从需求角度而言,在地区经济水平、财政能力和服务成本等既定的情形下,各地基本公共服务的差异则主要受人口特征及其需求偏好的影响,由于各地的自然地理、经济社会及人文环境等不同,居民的需求水平和结构自然就不同。山东人口达9 800多万,位居全国第二,且地域上从东部沿海半岛地带一直延伸至与河南接壤的中原腹地,横跨17地市,这种因地域差异而产生的各地民生需求偏好差异显然客观存在,政府提供基本公共服务保障民生理应因地制宜区别对待。只要是以匹配需求为前提,无论在基本公共服务的供给种类和品种方面还是等级和水平方面,存在差异都是合理且必要的。

图3 2015年山东人均民生性财政支出与人均财政收入状况比较

三、协调区域间民生保障水平的对策建议

民生保障关系到人民群众能否安居乐业,关系到社会的和谐与稳定。所以,早在党的十八大就明确提出“必须加强以保障和改善民生为重点的社会建设。”当前,山东正在由经济大省向经济强省迈进, 而建成经济文化强省,民生保障与改善是最真切的诠释。因此,政府必须强化基本公共服务体系建设,协调解决好省内地区间民生保障水平不高和不均等的问题[10]。对此,必须从以下几方面下足功夫:

(一)在促进山东各地经济发展的同时加大民生投入力度

GDP作为衡量经济发展状况的一个基本指标,如果没有GDP人民一定不会幸福,但只有GDP也不一定幸福,事实也是如此。长期以来,我国政府的服务重心偏离,过于关注经济增速和GDP总量提升,从而把更多财力投到了地方经济的增效上,以至于民生方面的投入严重不足,人们的“幸福指数”并未伴随着GDP总量的增长而提高。对山东省来说,这方面的问题尤为突出。例如,从反映区域经济发展水平的人均GDP来看,多年来山东一直位居全国前三,但就GDP含金量(即单位GDP人均可支配收入比值,又称作“幸福指数”)来看,却在全国的后十名徘徊,2014年仅排在全国倒数第五的末位。反差如此之大说明,虽然山东省整体收入水平改善了,但却轻视了居民收入水平的提高。如2014年山东GDP增速为8.7%,财政收入增长10.2%,而居民可支配收入实际增长7.8%,明显低于GDP和财政收入增速[11]。由于民生长期处于缺失状态,居民幸福感自然不能随着GDP的增加而提升。所以,山东各地政府必须彻底转型,牢固树立“发展为要、民生为大”的理念,兼顾发展与消费,不断推动收入分配比例趋于合理。同时,要把民生保障状况视为衡量经济发展质量的关键内容,如此才能尽快补上民生滞后这一“短板”。

(二)在准确把握民生“需求端”的基础上加快基本公共服务“供给侧结构性改革”

十八届五中全会以来,习近平总书记多次在重要场合强调要加强“供给侧结构性改革”。 “供给侧”改革源自于市场经济中的“供需错配”问题,即供应端的供给并非需求端所需。由于我国公共部门改革起步较晚,市场化范围小和程度低,因而“供需错配”现象比经济领域有过之而无不及,并广泛存在于公共教育、公共医疗、公共交通、公租房、公众养老保障等基本公共服务领域。因此,必须以提高民众的获得感为目标,从保障与改善民生出发,加快山东各地基本公共服务的“供给侧结构性改革”,通过改革调整供给结构,提高供给质量,扩大有效供给,增强供给过程对需求变化的适应性和灵活性,不断缩短“需求端”与“供给侧”之间的距离[12]。

首先,各地政府要以关注民众的真实需求为前提和导向,建立完善民意表达机制,畅通信息反馈渠道,把自上而下的调查与自下而上的传递结合起来,充分尊重和正确把握民生“需求端”,确保政府基本公共服务供给的及时有效。其次,以整合与优化配置公共服务资源为思路,改进基本公共服务的供给管理模式,打破城乡、地区间的分割,通过统筹协调、互联互通方式推行区域公共服务一体化,提高基本公共服务的共建能力和共享水平。第三,以公共服务多元供给为手段,运用市场机制,鼓励各类社会主体进入供给侧,尽快形成政府、企业、社会、个人等多层次的民生保障格局,吸引并增强重点领域里的公共服务供给能力。第四,完善基本公共服务法制建设,构筑以宪法为根本、基本法为基础、专项法为细化的全方位制度体系[13],为供给侧改革提供硬性制度保障,使基本公共服务供给体系在规范、稳定的制度环境中有效、公正、可持续地运行,并以法治守住民生底线。

(三)在推进全省基本公共服务均等化的同时兼顾民生需求的差异化

民生类基本公共服务无论由政府自己办还是通过购买由社会组织去办都需要政府出资,因而必须强调公平、均等。但是,一个地区的公共服务均等化状况是这个地区的经济、政治、人口、社会、自然、地理等因素合力作用的结果[14]。即基本公共服务均等化不是搞平均化,它要求制度上、机会上“一视同仁”,而非排斥和无视公众的需求差异,或者说均等化强调的是公平公正,而差异化强调的是有效满足需求,实践中二者并行不悖,可以兼顾。

山东省地域广阔,东西差异大,各地的经济状况、自然环境、文化习俗和生活习惯等截然不同,再加上人口众多、劳动力流动性强、社会结构多元等,一系列复杂的地理和人文状况使得民生对基本公共服务的需求,不仅存在较大的地区差异,而且带有多方面的群体差异(包括职业、收入、年龄和健康、智力禀赋等的不同)。如果不进行地缘分析,不考虑地方自有特色和群体特征而对全省推行一致的、标准的基本公共服务,其结果只能是:有相当一些地方的基本公共服务项目偏离了民生需求,而当地民生真正需要的项目又存在缺失或供应不足,致使投入产出失效,政府出力不讨好。供需匹配才是政府提供公共服务保障民生的实质[15]。今后,山东省在制定实施民生保障政策的过程中,一方面要基于缩小地区差距,提高各类基本公共服务的省级统筹比重,建立以因素法为基础的转移支付制度,对因历史、地理、资源禀赋等客观因素而导致民生处于平均标准以下的欠发达地区,如菏泽、聊城、滨州等地,要通过加大财政转移调节力度增强其“民生财政”势力,提高其基本公共服务供给能力。因为任何民生保障与改善的公共政策,如果没有“民生财政”的支持都将成为空谈[16]。另一方面,政府还要基于公民的偏好和受益,利用投票、磋商、参与表达和退出等机制广泛征求建议,了解公众意愿,因地制宜界定适合当地民情及经济社会发展状况的特定基本公共服务范畴和标准,以有效避免供给偏离和供需失衡问题的发生。

(四)打造“互联网+”平台,充分利用大数据,提高民生保障的精准度

随着信息技术的发展,世界已跨入了“互联网+”和“大数据”时代,这无疑为各地政府破解公共服务“失准”“失真”和低效等难题提供了前所未有的机遇。如果大数据是一种技术手段,那么“互联网+”则是一个技术平台,大数据只有通过“互联网+”才能发挥其巨大作用。对山东各地政府来说,必须紧紧攥住机遇,树立“智慧民生观”,尽快建立起“互联网+”技术平台,充分用好“大数据”服务“大民生”。为此就需做到:

第一,政府要借用大数据技术,采集、筛选、甄别、分类、处理、流转、推送大量民生数据,形成各类民生档案数据库,以最大限度地掌握服务对象的名单及其人口统计、经济收入、社会文化、心理特征和消费能力等信息,从而准确识别用户需求,使基本公共服务供给具有“锚向性”。其次,依托“互联网+”技术平台大力开展各种益民服务,尤其要加快互联网与教育、医疗、社保、交通、环保、公共安全等民生领域的深度融合,使民众各方面的愿望和诉求都能通过网络以数据的形式客观呈现,从而即时捕捉和辨识民众的需求意向和动态,从根本上解决因信息不充分和不对称而造成的“供给真空”与“供给过剩”并存问题,使民生保障无论在时间、空间上还是在地区、群体上都能最大程度地实现精准化。再次,整合利用各类公共信息平台,消除“信息孤岛”,使机构部门之间相互衔接,政府与社会组织之间互通有无,地区政府之间互联共享,避免重复建设和数据“打架”,最终使各地、各级政府提供的各类基本公共服务,都能够高效协同实现保障民生的需要。