防范地方政府隐性债务背景下PPP健康发展研究

刘方

[摘 要] 目前受合规性审查等影响，我国PPP入库项目和成交项目数量与规模均出现大规模下降，PPP发展中存在的诸多问题也引发了地方政府隐性债务风险。中央出台的一系列加强地方政府债务管理的文件，已经对PPP项目发展产生了一定的影响。如政府付费类PPP项目发展受到限制，央企作为社会资本方参与PPP受限，PPP项目融资难度增大，社会资本将更加重视运营质量和效率，民营企业参与力度将逐步增强。当前，在防范地方政府隐性债务背景下，应针对防范隐性债务对PPP发展的影响以及发展中存在的问题引发的地方政府隐性债务风险，从合理确定规模、优化项目结构以及降低建设和运营风险的角度采取相关措施，进一步促进PPP有序、规范、健康发展。

[关键词] 防范;隐性负债;PPP;健康发展

[中图分类号] F283;F812.5 [文献标识码]A

[文章编号]1673-0461（2019）09-0029-07

一、PPP发展呈现诸多特点

受合规性审查等影响，我国PPP入库项目和成交项目数量与规模均出现大幅度下降。PPP项目主要采取“BOT”形式开展，呈现运作模式单一的特点。政府付费类PPP项目数量最多、可行性缺口类项目规模最大，政府仍然承担较大的支出责任。另外，PPP成交项目年度平均回报率呈现下降趋势。在中标社会资本中，国有企业仍然占据较大份额。

（一）入库和成交项目数量与规模均出现双降

受一系列合规性审查文件的影响①，2017和2018年PPP入库项目数量与规模呈现双降（见表1）。截止至2018年12月31日，财政部PPP综合信息平台项目管理库减少项目共计2 137项，储备清单减少项目共计4 217项。

从PPP成交及落地情况看，根据明树数据的统计，2015—2017年PPP成交规模高速增长，并在2017年达到峰值。受合规审查等规范性提升的影响，2018年PPP项目成交规模和数量锐减，分别同比下降38.4%和27.5%。2015—2016年落地率相對较高，但2017和2018年持续下降，2018年PPP项目落地率仅有41%（见表2）。

（二）运作方式呈现较为单一的特点

综合来看，入库项目的运作方式整体集中为“BOT”模式，PPP发展呈现出运作模式单一的特点。采用“BOT”与“BOO”模式的项目数量占入库项目总数的83.4%（见表3）。未来，在PPP项目识别与准备阶段，应有效结合地区和项目的特点，灵活运用多种方式并积极创新。

（三）政府仍然承担较大的支出责任

从回报机制②角度看，已入库项目中，政府付费类项目数量最多，可行性缺口补助类项目总规模最大，使用者付费类项目数量与规模均较小（见表4）。可见，在PPP项目中，政府仍然承担较大的支出责任。

2017年成交的PPP项目仍以政府付费或可行性缺口补助为主要的付费方式，需要政府承担全部或部分付费压力。除去回报机制未知的项目后，成交的项目中回报机制为可行性缺口补助类型的项目成交规模最高，占比为52%。其次为政府付费类项目，占比为36%。从数量看，政府付费类项目占比排在首位，其次是可行性缺口补贴（见表5）。

（四）平均投资回报率呈下降趋势

2018年PPP成交项目年度平均回报率为6.44%，较2016和2017年平均回报率7.13%和6.62%分别下降了0.69和0.2个百分点。回报率降幅最大的为农业类项目，从2017年平均回报率8%到2018年平均回报率6.9%，下降了14.2%。然而，能源类、林业类、城镇综合开发类、水利建设类、旅游类和科技类的PPP项目回报率有一定的提升，回报率提升最多的为能源类项目（如图1）。

（五）中标社会资本中国企仍是主力军

目前，囊括央企、央企下属公司、地方国企在内的国有企业仍在中标社会资本中占据较大份额。2018年，参与PPP项目的社会资本有超过70%来自国有企业。民营企业作为PPP市场的重要参与方，在全口径统计下PPP项目中成交项目规模和数量占比分别为29.93%和47.95%。③国有企业参与PPP项目比重较高，一方面是因为建筑承包商中国有企业占比较高，另一方面也反映出PPP项目的民间资本参与度并不高（见表6）。

二、PPP发展中的诸多问题引发了地方政府隐性债务风险

PPP实施中的诸多问题引发了地方政府隐性债务的风险，如“名股实债”“保底条款”等不规范的发展模式，使地方政府负债“表外化”，扰乱了市场秩序，使得局部地区政府性债务风险爆发的可能性增大。财政可承受能力论证要求迫使政府采用异化的购买服务方式提供公共服务，以购买服务名义增加了政府的支出责任。投资回报率偏低、回报渠道较窄等增加了财政可行性缺口补贴的压力及对政府付费回报机制的依赖，提高了地方政府隐性债务风险。另外，最低价中标方式、绩效评价制度不完善不利于保证项目的质量，加大了政府“买单”的风险。

（一）“名股实债”“保底条款”等变异模式的发展，无疑增加了地方政府的隐性债务

随着PPP模式的发展并呈现爆炸式增长，PPP项目实施中出现了走偏和变异的问题，增大了局部地区政府隐性债务风险爆发的隐患。如“名股实债”“保底条款”、拉长版的BT等不规范的PPP模式，均属于政府借道PPP去变相举债的违规行为，实质上是将PPP异化为新的融资平台，使地方政府负债“表外化”。这些做法扰乱了市场秩序，导致地方政府隐性债务不断扩大，带来了严重的债务风险。

“名股实债”不规范的发展模式主要存在两种形式，这些行为都无疑增加了地方政府的隐性债务。第一，地方政府承诺股权回购社会资本的投资本金。在项目实施中，PPP项目开发主体SPV中的社会资本方，其股权被前瞻性地安排了回购，即地方政府逐步出钱把其股权买回来，这实际上相当于这部分钱让政府先借用几年，已解决燃眉之急。第二，SPV中政府和社会资本方股权资金占项目总投资的份额太少，仅基本满足各行业固定资产投资项目的最低资本金比例要求，SPV对外却负债较高。这两种方式实质上都使得政府未来负有较高的偿债责任。

“保底条款”将项目风险与社会资本隔离，社会资本却锁定回报底线，无疑增加了政府的支出责任。在实施中，部分PPP项目签有保底条款或政府担保文书，政府向社会资本方承诺社会本方的投资本金不损失并允诺一定水平的回报，这样应由政府和社会资本共同承担的风险结果仅由政府一方完全承担，社会资本却锁定投资回报底线。这种不规范模式违背了PPP发展风险共担的初衷，增加了政府的支出责任，成为了政府的隐性债务。

PPP演变成为拉长版的BT实质就是政府提供公共服务，政府负有全部的支出责任。所谓拉长版的BT就是政府想要做的项目，由企业先垫付资金做起来，政府再以按揭的方式，逐渐还本付息。这种不规范的模式同样会给地方政府带来债务风险。

分包模式也极大可能会给项目带来风险，最终又将由政府“买单”。在项目实施中，地方政府比较信任的央企、国企拿到项目以后，却多次转手分包给了一些没有资质的企业，同时又拉了很多银行贷款。这类PPP项目很难保障工程质量，容易导致项目失败并加大各参与方的风险，最终又会由政府“买单”，增加了财政支出的压力，易引发债务风险。

（二）财政可承受能力论证要求迫使政府采用异化的购买服务方式提供合理的公共服务，以购买服务名义增加了政府的支出责任

根据PPP项目财政可承受能力论证要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。④由于财政可承受能力论证对PPP项目规模进行了控制，使得PPP项目政府支付责任已接近甚至超过10%红线的地方政府，不得不采用违法违规异化政府购买服务的方式去提供合理、必须的公共服务，但却以购买服务的名义增加了将来政府的支出责任。在实施中，地方政府滥用可自行制定政府购买服务目录的权限，将本属于工程建设领域的投资项目按照所谓“服务”进行分类，规避采用PPP模式，从而逃避了政府财政可承受能力论证。地方政府对提供购买服务的承接主体形成了事实上的应付义务，承接主体又以上述对政府形成的应收账款向金融机构融资贷款投入项目建设。将融资行为与政府购买服务混在一起，既威胁了金融机构资产安全，又增加了将来政府的支出责任，产生了政府债务风险，甚至超过了地方政府之前的违规举债规模。

（三）投资回报率偏低、回报渠道窄等增加了财政可行性缺口补贴的压力及对政府付费回报机制的依赖，提高了政府隐性债务风险

投资回报率较低、回报渠道窄不利于吸引社会资本，导致PPP项目较难落地。目前，在PPP项目合理收益率确定缺乏依据的情况下，各行业项目收益率标准、指标的选取方式不一，项目回报率更多靠“博弈”和“经验”得出，而非科学系统测算得到。而且相较于国际水平，我国PPP成交项目平均回报率整体偏低且呈现下降趋势。当前可供选择的回报来源渠道过于狭窄，尚未将施工收益、资源和土地开发收益纳入到项目收益中，使得项目盈利空间不足，这不利于稳定社会资本对投资回报率的预期，降低了其参与PPP项目的积极性。

另外，许多PPP项目的价格动态调整在现实中缺乏可操作性。⑤尽管相关政策规定了PPP价格及调整措施，⑥但调价相关规定以原则性为主，缺乏具体细则和程序，可操作性不强。同时，由于社会公众对公共服务的“心理价位”与实际定价之间往往存在偏差，有时公众强烈反对导致调价申请无法通过。收费标准一旦确定后长期执行不作调整，或调价明显滞后于成本变动，从而导致项目收益容易产生较大波动，社会资本和项目公司面临亏损风险，使得社会资本参与动力下降。

除此之外，对某些以使用者付费作为收费来源的经营性或准经营性项目，目前尚缺乏明确的收费机制和有效的配套支持政策。项目建设运营单位在正式收费前无法参考具体的收费细则，项目的收费主体、收费标准和调价标准等难以明确，导致无法采取使用者付费模式，进而过度依赖政府付费模式，财政将承担巨额的投资压力。

可见，投资回报率偏低、回报渠道狭窄、价格动态调整机制尚不健全以及缺乏收费配套政策，不利于吸引社会资本参与PPP项目，增加了财政可行性缺口补贴的压力以及对政府付费类回报机制的依赖，最终增大了地方政府的支出责任和财政压力，无疑也提高了地方政府隐性债务的风险。

（四）最低价中标方式、绩效评价制度不完善不利于保证项目的质量，加大了政府“买单”的风险

在实践中，对某些可由市场自主定价的PPP项目，由于缺乏明确的项目收益率和定价标准，招标竞价过程中经常出现社会资本低价抢标的现象。竞标价格过低，无法反应真实成本，项目公司一般通过其他方式降低成本，从而加大了后期运营不达标的风险。同时，现有文件对绩效评估仅仅是原则性规定，对如何评估、如何惩罚则无明确规定，导致各地标准不一，甚至偶有存在随意设置评估标准，恶意损害社会资本利益的情形，极不利于稳定社会资本预期。除此之外，绩效考核中很少对可用性服务进行全生命周期的考核，即在运营阶段，没有针对可用性服务进行绩效考核，而仅仅对运营维护进行绩效考核。这种做法把可用性仅限定为建设可用性，把可用性的付费与运营维护付费割裂开来，不利于项目公司站在全生命周期的角度投资、建设、运营维护项目。可见，最低价中标方式、绩效评价制度不完善都不利于社会资本关注项目的投资、建设和运营，影响了公共服务的供给质量，从而加大了政府“买单”的风险，这无疑也增加了地方政府隐性债务的风险。

三、当前防范地方政府隐性债务对PPP发展的主要影响

当前，中央出台的一系列加强地方政府债务管理的文件，已经对PPP项目发展产生了一定的影响。2017年下半年以来，财政部在全国范围内开展PPP项目库集中清理整顿，防止地方政府把PPP异化作为新的融资手段，尤其是防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。截至目前，各地累计清理退库2 428个项目、涉及投资额2.9万亿元，整改完善2 005個项目、涉及投资额3.1万亿元。具体影响如下：

（一）政府付费类PPP项目发展受到限制

长期以来，政府付费类项目备受地方政府、金融机构等多方青睐，其数量在PPP项目库中占比较高。由于近几年来实施的PPP项目大部分为政府付费项目，多地的PPP项目政府支付责任已接近甚至超过10%的红线。⑦为了降低财政付费压力、提升PPP项目的操作空间，并且鼓励社会资本发挥经营能力、挖掘项目的经营潜力，地方会审慎开展政府付费类项目，合理规划有限财政资源的投入分布（贾康，2017、2018）。同时，为了防范风险的爆发，各地政府按照相关文件的规定，对于新项目入库，进行了严格把关。2019年3月财政部公布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，其中明确规定财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。这进一步使得政府付费项目发展受到限制。随着时间的推移，在PPP快速发展的实践中，支出红线越来越像一把“双刃剑”，虽然一方面为地方政府防范债务风险撑起了保护伞，但也从另一方面制约了PPP的进一步发展以及地方公共服务水平的提高，使得部分本应该采用政府付费的项目落地难度加大。

（二）央企作为社会资本方参与PPP受限

2017年11月，国资委发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，意在要求央企加强参与PPP的风险管控。其具体措施有：强化集团管控，要求集团总部统一审批PPP业务;严格准入条件，严控非主业领域PPP项目投资，规范PPP投资回报率要求;严控投资规模，严控债务风险管控央企的PPP项目投资规模，限制高负债和亏损子公司PPP投资，禁止非投资金融类子公司的纯融资行为;严格遵守资本金制度，禁止名股实债;要求中央企业根据《企业会计准则》相关规定规范PPP业务会计核算，要按照“实质重于形式”判断是否并表。⑧这些措施的实施将限制央企参与PPP项目。第一，央企未来可投资空间受限。相关措施对PPP项目的净投资上限进行了规定，根据测算，未来央企剩余可投资规模在2.5万亿元左右，小于前期已经投资的水平。未来，央企更多的可能仅做为施工企业参与项目建设。第二，央企很难再参与部分回报率偏低的项目。目前，PPP项目的平均回报率降至6%左右，与一般贷款利率相差不大。未来，为了中标故意压低回报率的行为将受到限制，这也进一步限制了央企参与PPP项目。第三，未来并表导致负债率加大将直接影响央企参与。在PPP项目中，社会资本方参与了PPP项目的前期工作、建设、运营、移交等整个流程，对PPP项目具有实际上的控制权，理论上是最应该并表的股东，但实际操作中，社会资本方为了出表，往往会选择引入战略投资者共同参与PPP项目。上述文件指出，社会资本方应该按照“实质重于形式”原则，综合判断是否需要并表，一旦选择并表，企业负债率水平将大幅提高，则未来央企将会慎重参与PPP项目。

（三）PPP项目融资难度增大

由于目前PPP项目资本金融资部分来自银行的理财资金，银行理财资金具有“刚性兑付”“期限短”的特点。因此，在实践中为了满足银行理财资金保本保收益及期限短等各种特殊需求，PPP项目资本金融资通常需要在PPP项目公司和银行理财资金之间设置“资管计划”以及“私募基金”，一方面在多个资管计划中进行资金错配以解决资金短缺的问题，另一方面在私募基金层面将资管募集资金作为优先级，并且约定通过第三方回购等方式提供保本保收益安排。但资管新政和基金备案须知严格限制了传统操作模式，在银行理财资金的投资属性回归“真股权投资”的本质且寻找到可匹配的长期资金之前，PPP项目资本金融资的资金来源受到限制。

（四）社会资本更加重视运营质量和效率

目前，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》明确规定对于政府付费与绩效考核结果挂钩部分不足建设成本30%的，不得入库。虽然关于按绩效付费一直是PPP项目强调的重中之重，但是仍有大量项目在竣工验收合格后即全额支付建设成本及收益，或者绩效考核仅是象征性的与少量的运维服务费挂钩。相关文件强制要求将建设成本的30%与绩效考核挂钩，将促使社会资本实质承担运营责任、重视运营质量和效率。

（五）规范化的PPP项目将迎来新春天

2018年8月以后在“六个稳定”指引下，刺激基建对冲经济下滑的需求越来越强，PPP被认为是进一步加大投入的重要抓手。中央陆续发文，明确PPP项目形成的中长期财政支出不属于地方政府隐性债务，为规范化的PPP进一步放大规模打开“绿灯”。2018年10月，全国新增执行阶段PPP项目金额3 125亿元，同比增长525%，10月末项目落地率52%，环比出现好转。

（六）民营企业参与力度将逐步增强

目前，地方政府不断营造民营企业公平参与的环境，并加大了向民营企业推荐优质项目的力度，并鼓励民间资本采取多种方式规范参与PPP项目。地方政府拿出了更多的优质项目向社会资本推出，特别是提高了向民营企业推荐优质项目的力度。未来，民营企业参与力度将显著增强。

四、在防范地方政府隐性债务背景下促进PPP健康发展的思路及政策建议

（一）总体思路

目前，在防范地方政府隐性债务背景下，应针对防范隐性债务对PPP发展的影响以及发展中存在的问题引发的地方政府隐性债务风险，从合理确定规模、优化项目结构以及降低建设和运营风险的角度着手解决PPP项目发展不规范问题。当前应在科学确定地方政府公共服务提供规模的基础上，按照公共服务的基本属性以及综合考虑采用PPP模式的成本和收益的条件下，合理确定采用PPP模式提供公共服务的规模。建立健全资本预算制度，有效避免财政承受能力论证对规范发展PPP项目带来的制约。尽快堵住“后门”开好“前门”，既要实现规范利用PPP模式能够满足合理的公共需求又要杜绝超实际需求以及防止PPP运用范围泛化和模式变异，最终遏制地方政府隐性债务的产生。拓宽回报来源渠道，提高社会资本的收益水平，以及完善价格形成和動态调整机制，进一步减轻政府在PPP项目中的支出责任以及政府对政府付费类项目的依赖，优化项目结构，提升PPP项目的操作空间。积极解决招标竞价不规范和绩效评估不健全等问题，促使社会资本更加关注建设和运营，进一步预防后期运营风险和社会资本投资风险，从而降低政府“买单”的风险。

（二）促进PPP有序、规范、健康发展的政策建议

1.科学确定地方政府提供（准）公共服务的水平，实现对PPP项目发展规模的合理确定

机场、高铁、轨道交通、公路等基础设施的建设在贯通南北、方便民众、带动就业的同时，对推动地方经济发展起到了巨大的作用。地方政府为了保持地方经济发展，不考虑实际需求和财政能力，尤其是当地方财政收入和基建需要的资金总量不匹配时，仍盲目举债上马基建项目。⑨为了防止地方财政风险的进一步加剧，更应该注重科学规划、关注地方财政承担能力，注重当地的实际建设需求，科学确定地方政府提供（准）公共服务的合理水平，而不应着眼于不切实际的“大干快上”“大拆大建”。更重要的是，停下以往依靠投资、基建、大规模举债及过度消耗、透支未来的发展思路。目前，各地方政府应按照发展需要、先急后缓、先易后难、逐步推进的原则，科学确定公共服务提供规模。另外，还应按照公共服务的基本属性，以及综合考虑采用PPP模式的成本和收益，⑩科学确定和安排采用PPP模式提供公共服务的规模。

2.尽快建立政府资本预算制度，避免财政承受能力论证对规范发展PPP项目带来的制约

从实践来看，为了防范地方债务风险，在财政承受能力论证中，用一般公共支出10%去限定了PPP发展的规模，这种做法具有一定的偏颇性。因为一般情况下，较政府基金预算而言，政府一般公共预算支出中较少比例用于基础设施建设。另外，还容易造成地方政府无法采用PPP模式提供必要的公共服务。因而短期内，需进一步优化财政承受能力论证，上限应实行差异化标准。目前，应该引入地方经济发展现状与规划前景、地方政府债务水平、地方政府信用水平等多重指标，综合的、差异化的确定各省的财政承受能力比例。同时针对政府级别确定细化的比例，例如对于基础设施建设任务重的省份，保持PPP支出占比的规定基础上，再加上占基金预算支出的15%—20%左右。同时，当政府性基金支出用于PPP项目财政可承受能力论证后，还需要进一步严格防控地方政府性基金收支的风险。

从长期来看，为了进一步避免财政承受能力论证带来的制约，实现合理、有序、规范开展PPP项目，应借鉴国际经验，尽快编制政府资本预算。一方面，构建以中长期资本投融资规划为龙头的政府投融资规划（计划）制度体系，同时，以政府投融资规划（计划）制度体系为统领，建立健全与之相匹配的政府资本预算制度。另一方面，全面发挥财政投资与政府举债融资的综合效能，统筹协调财政预算内投资支出与政府融资支出，将两类支出的资金来源（部分一般预算收入和举债融资收入）统筹融入年度资本预算，作为资本项目支出的共同资金来源，按照准公共品供给项目的基本属性匹配到相应项目的预算收入，有效降低财政风险。同时，畅通资本预算多元化资金来源渠道，为规范有序发展PPP项目奠定基础。

3.有效拓宽社会资本回报来源渠道及提高项目收益率，进一步减轻政府在PPP项目中的支出责任

拓宽回报来源渠道和提高项目收益率能够保障社会资本的合理收益，有利于吸引社会资本参与，减轻财政可行性缺口补贴的压力和对政府付费模式的依赖，从而减少政府的支出责任和财政压力，降低地方政府债务风险。在拓宽来源渠道方面，充分发掘项目附属广告、土地、商业等开发收益权，同时赋予项目公司土地资源开发、旅游资源运营的特殊性权限，提高项目收益，降低当地政府财政负担;允许与PPP项目相关的土地或商业开发增值部分，可用于支付可行性缺口补助，确保项目的可行性。除此之外，项目收益还依赖于社会资本多元化、创新性的经营策略以及内部挖潜，从而降低建设和经营费用，拓展项目的盈利空间。为有效吸引社会资本参与PPP项目以及提高社会资本的收益水平，还应科学设置差异化的投资收益率。考虑到基准投资回报率对收益机制的重要性，为给地方政府和社会资本提供PPP项目定价的基准，增強投资回报的可预见性和稳定性，监管部门应充分利用项目数据库，分行业、分地区、分年限地制定和发布PPP 项目收益率标准指导性文件，形成统一且富有弹性的投资回报率上下浮动参考区间，并及时进行动态调整。在基准收益率标准上，具体项目投资回报率的设定仍要结合行业技术经济特点、PPP具体运作方式和社会资本方承担的潜在投资风险等多种因素综合考虑。各地在具体实施PPP项目时，应改变政府强势主导的格局，本着契约和平等合作的精神，在监管部门确定的区间幅度范围内，确定投资收益的合理均衡点。

4.完善价格形成和动态调整机制，有效提高使用者付费回报机制的运用

通过明确项目收费主体、收费标准和调价标准等，能够提高使用者付费回报机制的运用，降低政府对其付费模式的依赖，优化项目结构，从而减轻政府的支出责任，降低政府隐性债务风险。一方面，应根据公共产品竞争程度确定区别化的价格形成方式。市场调节价格适用于竞争性公共产品，对可竞争公共产品以及可竞争环节应尽可能引入竞争，鼓励项目公司与最终用户自主协商确定服务费标准，从而形成合理预期，充分发挥价格杠杆作用;对非竞争性（强自然垄断）公共产品，应建立健全合理回报率定价法、最高限价、标尺竞争规制等约束与激励相结合的多元化定价制度，增强政府价格管制的弹性。另一方面，完善价格动态调整机制。应进一步完善PPP 项目合同协议，明确约定价格调整办法，包括调价因素、调价时间、调价公式、调价程序、触发条件等关键环节。既要保障政府和公众的利益，加快完善价格听证制度，又要充分反映影响价格的风险因素，合理进行风险预测和风险分担，保障私人部门投资者合理的收益回报。为提高公众对调价的接受度，应不断加强调价过程的公开透明性，通过公开企业的生产经营情况，积极引导利益相关方参与公共产品价格制定和调整过程，建立政府、PPP项目运营商和消费者多方参与的价格协调机制，有效平衡多方利益诉求。

5.完善竞争性采购评审机制，避免招投标不规范产生建设和运营风险

完善竞争性采购评审机制，有助于规避PPP项目建设和运营不达标，降低政府“买单”的可能性，从而有效防控地方政府隐性债务风险。在PPP项目招投标环节中，避免采用单一的最低价中标的评审机制，应推广和完善综合评审法，建立包含投标报价评分、工程管理方案评分、建设运营方案评分、财务方案评分等在内的综合评审机制。通过设置投标报价评分的敏感度（即权重）控制价格对评审的影响程度，从而综合考量社会资本各方面能力。除服务费报价外，项目实施机构应根据PPP项目的特点和需要，对潜在社会资本方的财务状况、投融资能力、商业信誉、市场信用、项目建设管理经验和项目运营管理经验等资格条件作出要求。

6.建立健全绩效考核评价机制，防范社会资本投资风险

建立健全绩效考核评价机制，有利于防范社会资本的投资风险，保障项目质量，从而降低财政支出压力和引发隐性债务风险的可能性。一方面，设立全生命周期可用性付费绩效考核。在政府付费项目运营期内，除了对运营维护服务费设立绩效考核标准及考核程序以外，也要对可用性服务进行绩效考核，即设立全生命周期可用性付费绩效考核。另一方面，抓紧制定PPP 绩效考核评价指标体系。按领域出台PPP 绩效考核评价统一办法，明确以绩效考核评价的结果作为项目付费多寡的依据，降低地方政府绩效评估的随意性，稳定投资者预期，防范社会资本的投资风险。可由国家按照项目所属领域设置绩效考核的核心指标，如成本控制、环境评估结构、故障率等，核心指标的得分应作为绩效考核的主要组成部分。地方政府可适当增加新的指标，但仅作为对核心指标的修正。

[注 释]

① 如，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），中国人民银行、证监会、银监会、保监会、外汇局联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）等。

② 在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。适用条件为不具有向公众或终端用户收费的功能，如：市政道路、综合流域治理、海绵城市等。使用者付费（User Charges）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中，项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险。如高速公路、地鐵、市政供水等项目。适用条件：一是项目使用需求可预测。二是向使用者收费具有实际可操作性。可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，使项目具备商业上的可行性。可行性缺口补助通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的项目，如文化及体育场馆、保障房等。

③ 据明树数据统计，按照社会资本的所有制进行划分，国有非上市公司占PPP项目投资公司的50%以上，而国有上市公司占20%。相比之下，民营非上市公司和上市公司占比仅为20%和9.93%。

④ 2019年3月财政部公布了《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，又明确规定财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。

⑤ 各地政府部门对重要公共产品服务的调价需综合考虑宏观经济和居民承受能力等多种因素，并经过一定法定程序，如听证会以及物价部门的批准等。

⑥ 如《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）。

⑦ 目前在全国2 461个已实施PPP项目的地区，有6个地区的财政支出责任占比超过了10%红线。2017年8月份以来，财政部开展了PPP项目财政支出责任的全面核查工作，把PPP项目财政支出责任全面纳入各级政府财政预算，对于PPP项目支出超出本地一般公共预算支出比例10%红线的地区，坚决停止新项目入库。

⑧ 其中，要求规范界定合并范围。根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系（如合营、担保、提供劣后级出资等），对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，按照“实质重于形式”原则综合判断对PPP项目的控制程度，规范界定合并范围;对确属无控制权的PPP项目，应当建立单独台账，动态监控项目的经营和风险状况，严防表外业务风险。

⑨ 例如，在没有充分考虑地方财政承受能力的情况下，内蒙古包头市过度举债上马多条地铁项目，最终被紧急叫停。

⑩ 由于要考虑社会资本应有的收益率，会增加项目成本，有时也会高于传统供给模式的成本。

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Abstract： At present， due to the impact of compliance review， the number and the scale of PPP in China have declined on a large scale. Many problems in the development of PPP have also triggered the hidden debt risks of local governments. A series of documents issued by the central government to strengthen the management of local government debt have already had a certain impact on the development of PPP projects. For example， the development of governmentpaid PPP projects is restricted; central stateowned enterprises as social capitalists are limited to participate in PPP; PPP project financing is more difficult; social capital will pay more attention to operational quality and efficiency; and private enterprises will gradually increase their participation. At present， in response to preventing the impact of hidden debt on the development of PPP and the hidden debt risks of local governments caused by problems in the process of development， the government should rationally determine the scale of PPP， optimize the project structure， and reduce the construction and operation risks so as to promote the orderly， standardized and healthy development of PPP.

Key words： prevention; hidden debt; PPP; healthy development

（责任编辑：张丽阳）