“财”“政”“法”：地方政府债务治理的三维架构

洪小东

[摘 要] 考察我国地方政府债务史，地方债务治理在很大程度上形成了对“中央行政控制”的路径依赖。为进一步提升地方债务的治理成效，在财政制度现代化的新时代背景下，应当构建起系统性的治理框架。“财”“政”“法”提供了地方债务治理的3个基本维度。贯彻财政科学的“财”之维度着眼于完善行政过程与激活市场机制;贯彻财政民主的“政”之维度着眼于改良央地财政关系与完善地方政治过程;贯彻财政法治的“法”之维度着眼于治理政策法律化。其中，依靠地方政治过程对地方债务的治理应当居于中心地位，行政过程与市场机制对地方债务的治理居于辅助地位。地方债务治理的关键是地方政府财政主体地位之塑，而我国地方财政不均衡的现实境况决定了这需要一个循序渐进的过程。

[关键词] 地方政府债务;治理;“财”“政”“法”

[中图分类号] D912.2;F812 [文献标识码]A  [文章编号]1673-0461（2019）09-0075-08

一、引 言

2013年以来，中央决策层在党的十八届三中全会、四中全会，全国金融工作会议，党的十九大以及中央经济工作会议等重大会议中均强调了对地方政府债务的规制。地方债务治理已经成为关乎国家财政金融安全的重大问题之一。我国的地方政府债务并不单纯指以债券为存在形式的显性债务，而且还包括了大量通过融资平台借贷、担保等融资方式而产生的隐性债务。财政部的统计数据显示，截至2017年末，地方政府债务的总体规模已达16.47万亿元，总体债务率为76.5%，已经接近国际警戒线的最低标准，呈现出“危机化”的特征。①事实上，由于各地经济发展水平差异较大，有些省份的债务——例如2015年贵州省的负债率为87%，债务率为202.5%——已经远远超过了警戒标准。[1]在经济下行与政府财政收入增速下降的背景下，更加有必要充分重视地方债务治理的现实迫切性。本文在梳理新中国成立以来地方债务发展演变历程的基础上，从财税法的视角切入，尝试总结提炼“财”“政”“法”的三维治理架构，以期能够助益于地方债务之治理。

二、地方债务的产生与演变

（一）分税制实施以前的地方债务

尽管新中国成立之后的一段历史时期内，为恢复生产力、满足地方建设的需要，国家曾允许地方政府发行公债，②[2]但由于高度中央集权的计划经济体制下，地方财政并不独立，其收支缺口均由中央补足，加之实行以收定支的预算原则，因此通常情况下地方政府并不会主动借债。对于地方政府可能出现的超计划投资和超范围使用银行信贷资金的現象，国家主要通过计划和行政的手段加强信贷管理来防范。地方财政对中央财政的附属性，决定了很难产生真正的地方债务。当地方政府出现了债务，最终也会“中央化”，通过中央向银行透支由全社会来承担。[3]

我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，当年有4个县级政府和4个市级政府举借了负有偿还责任的债务;省级政府举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年主要集中在1981—1985年，这一期间有28个省级政府开始举债;市级和县级政府举借债务的起始年主要集中在1986—1996年，这一期间共有293个市级和2054个县级政府开始举借债务，累计占全部地区比例高达90.05%和86.54%。③但彼时，中央对地方政府债务融资的态度是否定性的，例如，《国务院办公厅关于暂不发行地方政府债券的通知》（1985）明确表示：“国务院要求各地方政府不要发行地方政府债券，望严格执行”。《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（国发〔1993〕第024号）第3条规定：“……地方人民政府不得发行或变相发行地方政府债券。”这一时期，由于以政府为主导的大规模经济建设尚未展开，经济增长状况也较为良好，因此地方政府债务问题并不突出。

（二）分税制实施以后的地方债务

1994年分税制实施以后，《预算法》（1995）随之颁布实施。该法第 28 条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可见，至少在实在法层面上，国家对地方举债仍然持谨慎的约束态度。但这种“原则+例外”的规制方式，一方面为中央介入地方举债留下了空间;另一方面也为地方政府通过其他方式举债埋下了伏笔。随着分税制改革效果的逐渐显现及以政府为主导的经济建设的全面开展，地方政府的财政需求得以迅速提升，在1997年亚洲金融危机以及2008年全球经济危机的刺激下，地方债务逐渐扩张。地方政府的举债方式有多种，[4]其中通过发行债券举债和融资平台举债最具代表性，它们在地方债务“问题化”的过程中发挥着“至关重要”的作用。

1.地方政府债券的发展历程

其一，“中央转贷地方模式”。1994年分税制改革在强化中央财权与财力的同时，也使中央与地方的财政关系发生了失衡，从而进一步加剧了地方债务的膨胀。为应对1997年亚洲金融危机，国家实施积极财政政策。中央通过发行长期建设债券然后将其部分转贷给地方的方式，实施国家确定的项目建设。此即“中央转贷地方模式”。在该模式下，地方政府事实上并无发行债券的权力，中央基于债券转贷而成为地方的债权人，如地方到期不能归还转贷资金本金和利息的，财政部将如数扣减对地方的税收返还。④但由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，不列中央赤字，因此，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，不利于监督;同时，由于举借债务与资金使用主体脱节，责权不清，也增加了中央财政负担和风险。[5]基于此，从 2009 年开始，地方债券不再采用转贷方式，而改用中央代发代还方式。

其二，“中央代发代还模式”。2009年，为应对蔓延全球的经济危机，扩内需保增长，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，国务院首次在全国范围内发行地方政府债券2 000亿元。并明确地方政府为债务人，应切实承担地方政府债券的还本付息责任，严格按照相关规定及时向财政部上缴地方政府债券本息、发行费等资金。未按时上缴的，应当按有关规定向财政部缴付罚息。对未按时上缴的地方政府债券本息、发行费和罚息等资金，由财政部在办理年度中央与地方财政结算时如数扣缴。⑤此即“中央代发代还模式”。该模式下，中央仍然具有绝对权威，地方没有发债权。

其三，“地方自发中央代还模式”。2011年，国务院在上海、浙江、广东、深圳4个经济发达的省市开展了地方政府自行發债试点改革工作。自行发债是指国务院首先批准试点省（市）的地方发债规模限额，在限额范围内由各地方政府自行发行本地债券的发债机制。自行发债，实行地方债券年度发行额管理制度，并且与代理发行阶段类似，由财政部代办还本付息，各地方政府再行偿还。[6]与“中央代发代还模式”相比，地方自主发债试点亦无实质性突破，仅仅是在技术规则上的革新，帮助地方积累发行债券经验而已。[7]但地方政府也合法地拥有了一定程度的自主发债权。

其四，“地方自发自还模式”。2014年，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个地方开始试点地方政府债券自发自还。财政部为此制定了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。“自发自还”是指，试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。“自发自还”与2011年试点的“自行发债”，其不同之处在于强调地方政府自己还本付息，地方政府实际上成为独立的发债与偿债主体，中央不再对试点地方的债务承担“托底”责任，这对于塑造地方政府的财政主体地位具有重大意义。通过地方债券发行与偿还模式的演变可以看出，地方政府发债权的自主性是逐渐增强的。中央的政策意图已经十分明显，那就是与地方政府进行“切割”，逐渐塑造地方政府的财政主体地位。现行预算法明确禁止地方政府以发行债券以外的其他方式举债。由于2015年中央正式启动了存量债务置换，这事实上表明，地方发债权及其规制将成为“增量地方债务”治理的核心问题。

2.地方融资平台的发展历程

地方融资平台是地方政府或者其机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产，设立的承担融资职能且拥有独立法人资格的经济实体。从1987年上海成立第一家政府投融资平台——上海久事公司至今，地方政府融资平台先后经历了萌发、推广、快速发展几个阶段。地方融资平台的发展壮大与1997年亚洲金融危机和2008年世界经济危机密切相关，但从总体来看，亚洲金融危机并没有造成地方融资平台债务的急剧增加，到美国次贷危机爆发之前的2008年年初，我国地方融资平台数量在4 000家左右，贷款余额仅为1.7万亿元。[8]

地方融资平台的迅速膨胀发生在2008年全球经济危机之后。经济危机的到来使政府财政境况发生明显反方向变化——税收收入下滑、土地出让金减少以及中央转移支付不足，[9]这就致使地方出现了某种程度的“财政困难”。在此背景下，中央推出了4万亿元经济刺激计划，地方债务迅速膨胀，⑥[10]地方融资平台亦借此全面兴起。银监会的统计数据显示：2010年底，我国只有6 576 家地方政府融资平台，而到2013年底已有1.06万—1.11万家，数量增长了60%以上。由于这种融资模式具有很强的隐蔽性，且在一定程度上使地方政府避开了直接违反预算法规定的嫌疑，因此成为了地方政府比较青睐的一种融资模式。根据审计署公布的数据，至2013年6月，地方政府通过融资平台所形成的债务规模达69 704.42亿元，占整个地方政府债务余额的39.0%。

中央对地方融资平台的“放任”是地方债务膨胀的重要政策性原因。2009年人民银行、银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，其中提到“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”这大大刺激了各地方政府发展融资平台的积极性，迎来了地方融资平台发展的繁荣时期。从本质上看，地方融资平台的债务就是政府的或有债务，其过度融资理所当然会进一步加剧地方政府的债务风险。[11]

（三）地方债务何以“问题化”？

首先，最直接的当然是由于地方债务规模庞大，在经济下行、地方财政增速下降的情势下，地方面临巨大的还本付息压力，无论是消化存量还是控制增量，都将面临严峻的挑战。这关乎政府信用以及未来的融资能力。尽管中央在试验赋予地方以完全的举债自主权，但却仍然尚未做好地方政府破产试验的心理和制度准备。使地方政府仍然抱有中央托底的“财政幻想”，这势必难以从根本上消除地方政府的机会主义心态——在一系列法律、法规以及政策要求地方政府只能以发行债券的形式举借新债的情况下，2017—2018年，江苏、贵州、云南、广西、安徽等地仍然发生了多起地方政府违法违规举债担保行为即为一个例证。

其次，存量债务置换成效并不显著。在地方债置换的过程中，投资者缺乏动力，有些地方的债务置换甚至异化为政府的硬性“摊派”。“由于置换债券利率低于一般贷款利率，商业银行的债券置换积极性并不十分高涨，很多地方债置换都是‘强推定向承销。”[12]此外，地方债务置换只是暂时缓解而并未消除地方政府的财政风险。如果地方政府不能从根本上实现财政的可持续发展以提升其偿债能力，无疑会加剧商业银行资产负债错配风险及未来违约风险，进而可能使财政风险通过金融机构转化为系统性的金融风险。[13]

第三，融资平台清理整顿难度大。事实上，地方融资平台所存在的问题早在2010年即引起了中央的重视。时任国务院总理温家宝曾专门召开国务院常务会议，部署加强对地方政府融资平台公司的管理。但至今效果并不显著，地方政府与融资平台之间的关系仍然“剪不断理还乱”。融资平台举债不规范、偿债造血能力不足、内部治理机制不健全等问题都严重影响着对地方债务的治理。如果不能对大量存在的地方融资平台进行清理整顿，势必难以厘清政府与平台的关系，也就自然无法有效约束地方政府的“借道”举债行为，因此，融资平台治理成为地方债务治理的重要一环。

最后，地方债务表面上是地方财政困难引发的举债融资问题，其背后却涉及中央与地方的财政事权与支出责任划分、中央对地方官员的政绩考核等更为根本性的原因。在“治标”已经十分困难的情况下，还要考虑如何“治本”的问题，这将涉及国家财政体制的重大变革，各方利益面临重组博弈。诚如有学者所指出的：“地方公债问题以及由此连带的公共财政与国家资本结构法律改革绝非仅仅是一个经济问题，其更是一个关涉中国未来宪政转型的重大政治问题，需要公共决策者有一个动态的法律与公共财政的互动视角与眼光”。[14]

根据上文对地方债务发展演变历程的描述，中央对地方举债的态度总体上经过了明令禁止、默示许可以及合法赋权等几个阶段，与此同时，对地方债务的治理也形成了主要依靠“中央行政管控”的路径依赖。⑦[15]但实际上，地方债务问题化的原因是非常复杂的，既有源于政治制度、财政体制、管理技术的原因，也有源于外部经济环境的原因。相应地，地方债务治理也应当是一个系统工程。笔者认为，对地方债务治理问题，应当在把握不同举债方式特点以及债务运行规律的基础上进行全面分析。基于财税法的根本价值理念，可以从“财”“政”“法”三维度构建地方政府债务的治理体系。

三、财政科学：地方债务治理的“财”之维度

地方债务治理的“财”之维度，是指地方债务治理应当首先着眼于对债务运行规律等财政科学的认知，它主要有两个方向：一是强化政府自身监管，特别是要通过完善行政过程来提升治理效果;二是强化市场约束，特别是要通过激活债券市场机制与清理整顿融资平台来提升治理效果。

（一）完善行政过程

首先，加强债务投资项目论证。地方政府举债进行相关基础设施建设本身并无可厚非，它对于经济增长与民生改善的效果是显而易见的，这与企业通过借贷或者发行债券融资以促进自身发展的道理是相通的。但问题在于举债决策机制中存在的各种缺陷和漏洞加剧了举债权被滥用的可能。例如，现实中很多地方的项目并未经过严格而科学的论证就纷纷上马，导致重复建设问题严重，浪费了宝贵的财政资金。曾经在“珠三角”地区，分布着5家机场，相互之间的距离在200公里之内，都靠近香港，结果每家机场利用率都不高，其中珠海机场的利用率还不到10%，最后只能被拍卖;如今在“长三角”地区，在以上海为中心的300公里范围内，仅大型机场就有4家，春运高峰时期上客率最高的时候也未超过60%。[16]对债务投资项目可行性的把关是基础性的，也是财政科学的题中应有之义，它能够从源头上抑制地方债的膨胀。

其次，完善中央审批机制。在某些重大基础设施投资上，中央应当对地方施加控制，例如中央对地方建造地铁所采取的一系列财政指标约束。[17]由于中央更能掌控全局，因此可以针对不同地方的财政实际实施差异化的管理，确立与地方债务相关的财政基准，控制地方债务的规模。例如，有学者提出将地方债务负担率限制为25%，作为地方债务管理追求的目标;根据地方债偿债来源主要是土地出让金及房产税费，建立可税土地资产负债率20%的限制;基于税收收入作为偿债来源的重要性，设立税收收入偿债率25%的限制;根据可用财力在中国地方预算中的特殊地位，设立可用财力偿债率15%的限制。[18]这些财政基准的设立过程就是对财政科学的探索过程。从比较法的视角来看，日本所实行的地方债审批制度可为我国所借鉴。日本地方政府发债，要先向自治省申报，提出所要发展的建设项目，资金来源和需要发行债券的额度，自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，并同大藏省协商，再由自治省统一下达分地区的发债额度。日本理论界认为，实行审批制度可以达到3个目的：①防止地方债的膨胀，确保地方财政的安全运行;②防止资金过度向富裕地区流动，确保资金的合理分配;③统一协调中央、地方政府和民间资金的关系。[19]总而言之，完善中央审批机制对地方债务治理是非常必要的。

第三，强化审计监督与问责。近些年来，中央已经对地方政府的债务情况进行了多次审计，但尚未形成制度化的常规机制。审计是一种事后审查机制，它不仅仅表现为对债务数字的汇总，更重要的是发现违法违规举债，并为问责打下基础。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”可见，加强审计监督应当走“审计中央化”之路，切断地方政府对地方审计机关的控制，切实提升审计机关的监督能力，对规制地方债务尤为必要。对地方违法违规举债进行问责的重要性已经无需多言。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定：“建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。”《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）第6.6节规定了在债务风险应急处置中发生的违法违规责任范围和行为类型，并就责任追究程序亦作出了明确规定。对上述文件中的这些“责任条款”还应进一步细化，并与国家相关法律法规更好地衔接，以增强体系性、制度刚性与可操作性，进而达到提升约束力效果的目的。

（二）激活市场机制

就地方债务的性质而言，有两种不同的认识，一种认为其趋同于公司债，可以更多地适用私法原理;[20]另一种则认为其属于公法之债，适用公法原理。[21]尽管后者更多地被財税法学者所接受，但实际上公司债的治理原理仍然可以为地方债务治理所借鉴。这就是要充分激活市场机制，通过发挥市场的作用以提升地方债务的治理效果。

首先，完善信息披露与信用评级制度。《2014年地方政府债券自发自还试点办法》已经要求试点地区按照有关规定开展债券信用评级，并及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。信息披露与信用评级是解决信息不对称的关键，有利于投资人及时了解地方政府的财政状况与偿债能力，是典型的市场化约束机制。有学者的实证研究发现，“在财政透明度不足的情况下，地方政府存在运用债务资金进行过度投资的冲动，因此较高的财政透明度具有缩减政府性债务规模的作用。”[22]提升财政透明度也是客观进行信用评级的基础。我国目前的信用评级采用“委托评级”“发行人付费”模式，事实上难以保障信用评级的客观性。此外，由于我国目前具有相应资质的债券评级的公司不多，并且评价标准不统一、评价机制不完善，进一步制约了地方债券信用评级的客观性。应当重视信用评级市场的培育，使其真正能够发挥对地方政府的约束作用。