项目制政府购买的逻辑： 诱致性社会组织的“内卷化”

陈 尧 马梦妤

(上海交通大学国际与公共事务学院；上海交通大学中国城市治理研究院，上海，200030)

改革开放至今，在从国家总体性支配到技术治理的转变过程中，国家与社会的关系以及社会结构本身，都同时发生着重大变化。(351)渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009(6)： 104-127.其中，社会组织的发展被看做是改变国家与社会关系的根本力量，引发了学术界关于社会“发展”或“转型”等议题的讨论。(352)沈原.又一个三十年？——转型社会学视野下的社会建设[J].社会，2008(3)： 15-23.截至2017年年底，中国共有社会组织76.15万个。(353)中国统计年鉴2017[EB/OL].[2019-02-12].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2017/indexch.htm.随着影响社会组织发展的法律体系和政策工具日益完善，中国社会组织正进入整体性变革时期。

在传统社会组织生长的研究中，基层民众的抗争、公民的自组织、公益领域等社会空间，市场、资本等经济空间，被看做是社会组织发育的重要场域。但是，现有的学术资源却忽略了中国实践中的第三个空间，即由公共权力创造的社会组织生长空间。政府购买是社会组织发展的一个重要推动力量，不少社会组织的成长和发展与政府购买有着紧密联系，尤其与政府的项目制治理关系密切。我们的研究发现，政府项目制购买正孕育着一种新的社会组织生长模式。

一、 文献综述与概念提出

在我国，国家与社会组织互动的一个重要途径就是政府购买，这一工具是政府与社会实现合作治理的重要手段。研究者将政府购买的模式分为竞争性购买和非竞争性购买两大类型，后者又分为体制内吸模式和体制外非正式的按需购买模式；(354)韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济社会体制比较，2009(6)： 128-134.按照地区特征划分为以上海为例的项目制模式、以广州为例的单位制模式和以香港为例的混合制模式；(355)管兵，夏瑛.政府购买服务的制度选择及治理效果： 项目制、单位制、混合制[J].管理世界，2016(8)： 58-72.以政府购买服务中项目发包方的部门差异为标准，可以分为常规制、项目制和混合制等模式。(356)王清.项目制、常规制与混合制： 对政府购买服务中横向部门差异的分析[J].四川大学学报(哲学社会科学版)，2016(5)： 23-32.

项目制政府购买是政府购买的一种新形式。项目是一种临时性的组织形式，它打破了纵向的层级性安排(条条)和横向的区域性安排(块块)，为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合。(357)渠敬东.项目制： 一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012(5)： 113-130.近年来，项目制在我国财政、教育、社会治理、基础设施建设等各个领域日益发挥重要作用，它已经不单单指各类项目管理制度，更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式，(358)渠敬东.项目制： 一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012(5)： 113-130.构成了我国独特的“项目治国”体系。(359)周飞舟.财政资金的专项化及其问题： 兼论“项目治国”[J].社会，2012(1)： 1-37.作为一种国家治理的新模式，项目制政府购买在改善公共服务质量、提高公共服务供给效率、调动公众积极性、实现政治和管理双重目标以及促进社会组织自主性、合法性和运作活力等方面起到了积极作用。

一些学者注意到了项目制政府购买与社会组织发展之间的关系。政府是社会组织最大的资源提供方和支持方，它在规则制定、财政支配、社会形势判断，甚至社会组织的存亡方面都起着决定性作用。(360)陈友华，祝西冰.中国的社会组织培育： 必然、应然与实然[J].江苏社会科学，2014(3)： 90-95.政府购买服务推动社会组织之间的竞争，给民间社会组织提供了发展机会和资源，代表一种国家与社会关系新的可能性和趋势。(361)管兵，夏瑛.政府购买服务的制度选择及治理效果： 项目制、单位制、混合制[J].管理世界，2016(8)： 58-72.政府通过对公共服务项目打包、发包、执行、监管的全程式主导和控制，将自身的价值目标和管控意志渗入社会组织的日常运作中，实现对社会组织政治嵌入、功能嵌入和结构嵌入，推动了我国政府对社会组织由分类控制到嵌入式治理的转型。(362)吴斌才.从分类控制到嵌入式治理： 项目制运作背后的社会组织治理转型[J].甘肃行政学院学报，2016(3)： 80-87.

现有关于政府购买项目化运作的相关研究基本上以政府基层治理为视角，很少关注项目制政府购买在社会组织的生长方面所具有的独特功能。由于特定公共服务领域政府购买项目的扩张，一些社会个体或企业自发建立社会组织迎合政府购买服务的需要，由此催生了一种特殊形态的社会组织，即因项目制政府购买而建立的社会组织。这种社会组织既不同于官方色彩浓重的正统社会组织(如红十字会等)，也不同于完全由民间力量自发成立的“草根组织”，而是在政府创造的制度条件的诱导下、由社会力量自发成立的社会组织。表面上，这类社会组织由社会力量注册成立，扎根、服务基层社区，带有自治属性；实质上，这类社会组织主要诞生于政府购买的背景，在不同程度上依赖于基层政府治理的项目化运行。借鉴制度变迁理论，我们将这类组织称为“诱致性社会组织”。诱致性社会组织是指在政府提供制度条件的诱导下，由政府创造“需求”，社会力量主动“迎合”而成立的一类非政府社会组织。

既有文献将中国社会组织的生长路径概括为“自上而下”和“自下而上”两种，前者主要受政府影响，由政府主导成立，具有浓重的官方色彩；后者则主要受社会因素驱动而自发成立，具有草根属性，(363)胡薇.双轨制： 中国社会组织发展的现实路径分析[J].中国行政管理，2013(6)： 16-21.两者主要区别则在于“强制”还是“自发”。显然，诱致性社会组织的形成均不同于以上两种社会组织的生长，而是一种兼具两者特点的混合型生长模式。诱致性社会组织一方面源于政府创造的制度条件的诱导，公共服务的项目化运作构成了诱致性社会组织形成的先天条件；另一方面，虽然诱致性社会组织的外驱力是制度，但政府并未行使强制权力，其建立仍由社会力量来完成。由于对制度条件存在依赖，诱致性社会组织的成长和发展过程自始至终都体现着明显的政府意志，是国家“扔骨头策略”下的一种产物。严格意义上的社会组织应该划分为“自发性社会组织”和“诱致性社会组织”两种形态。在传统分类方式中，这两者都属于“自下而上”方式形成的社会组织，但实际上却存在极大的差别： 前者属于典型的“草根组织”，不存在任何官方背景，完全由社会力量自发成立；后者则是在基层政府购买服务的项目化运作机制下，由社会中的个人或团体成立的一类社会组织，虽然也扎根基层、服务基层，却不同程度地带有官方色彩，围绕政府项目而活动。

图1 社会组织的生长模式

作为项目制政府购买在基层政府治理中出现的新事物，诱致性社会组织尚未引起研究者的重视。即使少数学者在相关研究中注意到了它们的存在，也只是将其作为一项补充现象稍加提及。到目前为止，除狄金华等人提出相近概念“体制催生型NGO”之外，(364)狄金华，张翠娥.体制催生型NGO的产生、行动策略及其困境——以南京市宁街道“老人、妇女、儿童庇护所”为例[J].中国非营利评论，2008(2)： 208-223.还没有研究单独对这类社会组织进行深入讨论。

本文选取了三个承接基层政府购买项目的典型诱致性社会组织进行调研，采用深度访谈方法获得一手资料，在此基础上，结合比较研究方法，了解政府部门购买社会组织公共服务的初衷以及培育社会组织的意图和动机，从类型学上分析诱致性社会组织的特征，总结项目制政府购买对社会组织产生的影响，并探讨其未来可能的发展方向。

二、 诱致性社会组织的生长： 案例比较

2017年，上海市民政局、上海市社会团体管理局印发的《上海社会组织发展“十三五”规划》提出，“率先建成覆盖更加广泛、载体更加多样、扶持更加有力的社会组织服务支持体系。政府购买社会组织服务广泛开展，各区社会组织专项资金普遍设立。到2020年，政府购买服务收入及政府补助收入占社会组织年度总收入比达到30%”，(365)上海市统计局[EB/OL].[2018-06-18].http：//stj.sh.gov.cn/node2/node3/n5/n35/u8ai12701.html.文件明确了支持社会组织发展的具体目标。本文选取的三个诱致性社会组织均位于上海市M区，在具体的生长和运作模式上呈现出不同的形态，具有一定的典型性和代表性。共同之处是三个社会组织均为近年承接基层政府机关(街道办事处)购买服务而成立，以不同的方式承接政府购买项目，且承接的都是与基层社区服务相关的项目。

(一) 生长逻辑

1. 政府主导： 好管家(以下简称为HGJ)

HGJ的前身是M区HGJ工作室，其成立缘于小区物业纠纷化解的需要。早在2011年，当时的街道领导考虑到物业纠纷日益增多的现状，希望成立一个物业管理工作室。具有一定专业知识的、年逾六旬、从房管所退休的张老师无疑是实现这一构想的合适人选。2011年5月30日，被街道寄予厚望的HGJ工作室正式揭牌。从性质上来说，HGJ工作室是街道下面的一个提供物业管理服务的工作室，全部由政府出资，虽然属于提供公共服务的第三方，但并不是社会组织。HGJ工作室大致有两项工作内容： 一个是业委会成员的任职培训；另一个是物业纠纷调解。

“当时我自己还蛮乐意去从事这个工作的，因为我之前一直在政府机关工作，所以当街道找我的时候，我感到义不容辞，应该在退休后发挥余热。当时也并没有想到后面会去注册民非组织，(366)民非组织即民办非营利组织，与社会组织、NGO(非政府组织)的意涵大致相同，HGJ的负责人习惯于用该词汇来形容自身属性。如果一开始就让我去注册的话，会觉得很麻烦。”(367)访谈HGJ负责人，2017年9月15日。

HGJ工作室在小区物业纠纷调解工作的顺利推进使街道十分满意。从2012年开始，街道干脆直接将“物业纠纷人民调解委员会”落地到HGJ工作室，既节省了人力成本，也考虑到HGJ工作室本身含有物业纠纷调解这项业务。

“M区的所有街镇都要求建立物业纠纷调解委员会。政府既然要做这个工作，那么本应由政府成立机构、配备相应的工作人员，但在我们街道，物业纠纷调解委员会就放到我们HGJ了。我们从2012年到2017年都与街道签了合同。”(368)访谈HGJ负责人，2017年9月15日。

在“简政放权”的治理理念推动下，街道领导提出将HGJ工作室社会化，以社会组织的身份承接街道购买公共服务项目，使操作过程更加规范化。2012年3月，在街道牵头下，HGJ在区民政局登记注册，并继续以合同形式承接街道购买项目。目前，HGJ对外有两块牌子： 一个是作为民非组织的HGJ工作室，另一个是街道物业纠纷人民调解委员会。事实上，由于人力和财力有限(目前只有一名专职人员和两名退休人员，年度项目经费为19万元)，HGJ几乎专门为这一个项目服务，这与街道推动HGJ成立的初衷相吻合。靠着极少的项目资金超负荷运转，HGJ年均调解物业纠纷50多件，为业委会培训10多场。虽然为街道赢得了一系列成绩和声誉，并在区一级受到表彰，但由于长期“负荷过重”，HGJ日渐陷于人、财、物不足的困境。

2. 依托企业： 家和顺(以下简称为JHS)

JHS设立的初衷是为了推广X公司的一款软件产品。X公司的负责人李老师是一位自主创业、关心民生问题的30多岁青年才俊。X公司设计了一款第三方技术支持平台软件产品，其功能是将小区物业服务中的相关信息公开、透明。在李老师看来，X公司的这款产品不仅有较高的商业价值，更是为当前小区自治提供了重要的技术平台，但该产品在小区的推广却困难重重。

意识到小区物业管理不仅要靠各方力量的自觉和配合，更要靠有力的推动，李老师想到了“借力出海”： 小区物业管理已经成为当前基层政府一个非常棘手的问题，如果恰当地运用政府资源，将自己的软件产品嵌入到政府的行政指令中，既为自己带来经济收入，也帮基层政府解决治理难题。恰逢M区将业委会培训项目进行公开招标，于是，2016年7月“JHS物业管理事务指导中心”在区民政局注册成立。

“鼓励成立社会组织这是一个大环境，正好我们又有这个想法。这个NGO完全是我们自己主动成立的，不需要政府费心帮我们操办，注册这些事情都是我们自己做的。社团登记以后我们就去跟街道签了服务合同，为业委会提供培训、咨询等服务。同时，我们帮助街道在基层物业服务方面进行一些创新，其实就是嵌入我们的系统。这样，我们出身于企业，转型为社会组织后嫁接到政府的需求中去。”(369)访谈JHS负责人，2017年10月8日。

JHS的项目内容主要是对业委会进行培训。2016年下半年，JHS获得了4万元项目经费，2017年全年为8万元。JHS聘请了一位专职雇员，负责日常的值班、代理和行政工作。由于项目经费有限，JHS在财务和人力上甚至比陷入困境的HGJ还要紧张，负责人李老师对此也不否认。但与HGJ不同的是，由于有企业作为依托，JHS的资金周转暂时不成问题。李老师也对JHS寄予了很大的期望，如果软件产品能够被政府接纳，通过行政命令予以推广，那么，JHS设立的初衷也算实现了。

“其实也不单是为了推广这个软件，应该说我们的目的是要推动基层自治信息化，我们也确实是以解决这个问题为导向的。民间开发了这个工具，要怎么得到政府的认可，这是现在遇到的问题，所以我们依托企业发展社会组织，再跟政府去做项目，在这个过程中增加互信。”(370)访谈JHS负责人，2017年10月8日。

3. 社区萌芽： 景云(以下简称为JY)

JY的负责人是40岁左右热心小区公益事业的吴老师，在自发组织亲子活动中向居委会借场地，从而与居委会工作人员关系熟络。在向街道汇报年终工作总结的时候，为凸显政绩，居委会反映了相关活动情况。该街道的妇联在整个区的妇女工作中长期处于弱势地位，当了解到这项活动后，便产生了浓厚兴趣，希望该活动能够纳入妇联工作中去。

“第一年是家长带着孩子在一起玩，到第二年妇联就提出让我成立社会组织，他们当时也没有跟我说有政府项目之类的，就只是说你成立一个社会组织会比较正规一点。因为当时我们街道这种组织非常少，他们与我协商，这样的话也算是成立一个合法组织。”(371)访谈JY负责人，2017年9月23日。

2014年底，“M区Y社区工作者服务中心”正式成立。负责人吴老师表示，无论是街道还是妇联，虽然都强烈建议她成立社会组织，但在实际成立过程中，却没有提供任何实质性的帮助。

“从头到尾都是我自己去跑的。说实话从未接触过这些东西，像写可行性报告对我来说都很难。人家说你要想清楚你这个机构到底要做什么，我说，我真没想过我这个机构到底要做什么，不是说我有自己的想法或者专长，而是被“怂恿”成立的。”(372)访谈JY负责人，2017年9月23日。

成立第一年，吴老师申请了一个“亲子阅读”项目，4千元项目经费用于购买一批书籍，放在居委会办公地点供社区儿童取阅。虽然是社会组织，但经过正式注册后的JY在具体运作中仿照企业模式，财务、经营以及报税的流程都与企业一样，这意味着JY需要聘请专业财务人员，好在有热心人士帮忙兼职。2016年，基本掌握了社会组织运作流程的吴老师开始向街道社区办提出承接其他项目的要求并得到了支持。由于各方对JY工作的肯定，在短短一年中JY承接了来自区妇联、街道妇联和社区办的多个项目，全部是亲子项目。2017年，除了承接本区、本街道的项目以外，JY也开始承接B区的项目，项目内容也由亲子类扩展到小区物业管理类。2017年JY获得的项目资金达到了34万，这对于一个成立不到三年的社会组织来说是一笔不小的数目。

三个社会组织都是基层治理中项目制政府购买背景下的产物，因受制于单个项目资金，这些组织均属于小微型组织。但既然是正式注册的社会组织，“麻雀虽小、五脏俱全”，三个组织原则上都具备完整的组织架构，除了荣誉性的理事长和理事外，一般都聘请一两位专职工作人员，若干兼职人员，而像JY的运行在很大程度上依托于社区志愿者。

(二) 运作模式

1. 购买模式与工作内容

三个社会组织各有特点，但其运行模式都是承接政府购买项目，以政府配套资金完成项目，同时维持组织的生存和发展。在本文研究的三个组织中，存在着不同的购买模式。HGJ的项目属于非竞争性的“定向”购买模式，完全依赖政府的单一购买。JHS和JY的项目属于独立关系竞争性模式，政府通过公开竞争程序来选择社会组织承接项目。这三个社会组织均属于政府购买所在辖区，这并非出于方便考虑而采用“就近”购买逻辑，(373)黄晓春.中国社会组织成长条件的再思考[J].社会学研究，2017(1)： 101-124.而是反映了地方政府购买的一个重要考虑，即在当前治理创新中，地方政府本身承担着一定的“孵化”“培育”社会组织的职能，因此地方政府愿意寻求或支持属地内的社会组织来承接公共服务。

从工作内容上说，HGJ与JHS比较接近，二者承接的都是小区物业管理项目。具体来说，HGJ的工作包括业委会培训和物业纠纷调解两部分；JHS的工作内容就是业委会培训，所以项目资金最少；JY的工作内容较前两者要广泛一些，包括亲子活动类和小区物业管理。总体上，三个社会组织的工作内容均与其设立的目的基本吻合。HGJ原本就是为缓解小区物业管理的压力而成立，因而其项目来源主要是街道，作为政府职能的延伸。JHS设立的目的是为推广X企业的软件产品，从街道承接业委会培训项目，可以影响业委会对该产品的态度，同时借助政府部门的权威力量推广产品。JY依托于社区少年儿童成长以及亲子活动的实际需求而产生，虽然组织成立过程受到政府力量的推动，但政府推动也是基于JY原来的活动内容，只是将其加以规范化和组织化；同时，在成立社会组织之后，JY自身有能力将活动的边界扩展到其他领域甚至外区，其项目来源也呈现多元化的趋势。从这个角度来说，注册为社会组织成为JY发展的有利因素。

2. 与政府关系

在三个案例中，正是街道的项目制购买，为三个社会组织的生长创造了前提条件，同时街道也是向社会组织购买服务的主体，因而三个社会组织与政府的关系更多表现在它们与街道的关系上。

街道与HGJ之间是一种父子式关系。HGJ成立时的一切准备工作都是由街道来完成的，HGJ的负责人张老师只是被推到前台的代言人。无论从职能还是工作模式上，HGJ实际上都是政府部门的延伸，就像街道的子女一样。街道将原本自己下属的“房地物业纠纷人民调解委员会”的牌子挂到HGJ，就已表明没有将HGJ当做纯粹的社会组织，这属于一种政府嵌入的“体制内吸模式”。(374)韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济与社会体制比较，2009(6)： 128-134.在项目具体执行过程中，街道对HGJ的物业纠纷调解过程进行培训、考核和奖惩，对HGJ的调解工作要求格式化文本记录，并予以汇总、统计、归档，由区司法局统一保管。除了徒具社会组织的名义外，HGJ已经完全被纳入了科层制管理。

街道与JHS是一种契约式关系。JHS成立的目的是赢得政府信任，借此推广自己的物业管理软件，而街道也具有将物业管理项目社会化的构想，因此，JHS的成立对双方来说属于互利共赢。但是，JHS在参与竞标时面临着众多的竞争者，街道也没有对JHS进行委托式的“定向购买”，尽管JHS最终获得了项目。就JHS本身来说，作为一个规模有限的草根组织，除了承接政府项目外，没有其他的生存空间；但街道如果对JHS的工作不满意，可以寻找其他社会组织替代。

街道与JY之间是一种合作伙伴关系。JY不仅承接了本街道的项目，还承接了本区妇联的项目以及外区的项目，可以说，JY与多个政府部门维持着良好的合作伙伴关系。JY的设立虽然是由街道和妇联共同推动的，但主要得益于其较为深厚的社区基础，JY从一开始就具备了与政府部门讨价还价的筹码。因此，JY对政府的依赖度要低于其他两个社会组织。值得注意的是，如果说JY成立的背景是基层政府向社会组织购买公共服务的需求，而这种需求是通过项目发包方式实现的，那么，JY后来的发展过程同样无法离开这一背景。

从三个社会组织当前的运作情况来看，尽管遇到了种种困难，项目任务都能够顺利完成。HGJ获得了街道领导的认可，甚至被区领导所关注，希望HGJ的模式在全区进行推广。JHS的工作不仅赢得了街道和业委会的好评，也为自己推广软件的工作争取到了更多的主动权。JY由最初的一个项目发展到现在的多个项目，表明政府对其工作的肯定与支持。由于政府项目制本身具有“一事一议”以及“专款专用”的特点，HGJ和JHS的工作仅仅限于项目规定的内容，HGJ没有时间和精力去争取新项目，JHS则没有意愿去扩张。而随着项目数量的增加和范围扩大，JY则实现了组织能力、沟通协调能力和动员能力的一定提升。

(三) 生长共性

1. 精英主导

在中国，许多社会组织对组织精英和核心人物存在一定的依赖性。对于诱致性社会组织而言，精英和核心人物的作用更为关键，甚至其存续和发展也在很大程度上取决于精英。在规模有限的诱致性社会组织中，由于来自社会力量的支持比较弱，基本上靠精英个人出面与政府进行斡旋，精英的作用就更为突出。核心人物要运用自己的社会关系去寻找项目、承接项目，运用自己的组织能力去完成项目，典型例如HGJ，已经处于完全依赖精英个人的行动的状态。JY也属于比较典型的依靠核心人物来运作的社会组织，虽然不能说离开吴老师JY就无法生存，但其发展一定会受到重大影响。JHS由于规模较小，且本身就是为了精英个人的商业目的而建立，因此也毫无悬念地由负责人统筹一切。当然，精英和核心人物对于诱致性社会组织的重要性，也从侧面反映了当前诱致性社会组织不成熟和局限的一面。

“我现在的问题是没有人接班。现在外面与我们性质类似的社会组织知道了，请我去给他们上课，他们说，‘张老师，你这样很辛苦的，你到我们这里来做顾问吧。’我只能回答：‘这里离不开，没有接班人’。”(375)访谈HGJ负责人，2017年9月15日。

2. 社会悬浮

对于自发性社会组织来讲，其原生驱动力就是公民社会的自我成长以及社会日益增加的公共服务需求，因而，在自发性社会组织的成长中，社会自身的力量起到了最直接、最重要的作用，这也使其带有明显的草根性。诱致性社会组织是在项目制政府购买的背景下成立，其驱动力是基层政府的治理需要，而成立之后的诱致性社会组织也以完成政府项目为工作内容，与社会存在某种程度的脱节。社会组织的自主性要求其能够嵌入社区，与社区形成亲密关系，但项目制凸显的技术理性使之更多地依附于项目本身，而与社区疏离。(376)张琼文，韦克难，陈家建.项目化运作对社区社会组织发展的影响[J].城市问题，2015(11)： 78-84.

在三个典型的社会组织当中，JY的社会基础相对深厚。JY的雏形诞生于社区儿童娱乐的需求之中，随着活动规模的扩大，这一草根性的松散型组织开始受到政府的注意，并在基层政府的引导下注册成为正式组织，逐步承接政府购买项目。即使如此，JY仍保留着一定的社会基础，项目内容的展开、实施都需要动员社区力量来共同完成。虽然从自发组织活动转变为执行政府的项目，但实质上JY的工作内容并没有多大变化，依然是在小区里受人欢迎的亲子活动，依靠志愿者来完成。但是，如果没有政府的项目支持和资金来源，JY仍可能是一个社区志愿者组成的松散组织，只有在“借力”政府资源的条件下，才获得了一定的组织发展。HGJ和JHS作为政府的代理人与社区居民之间缺乏联系，仅仅在实施政府公共服务项目时才与作为服务对象的少数居民发生接触，因而属于社区中的“悬浮型”组织。而随着JY承接的项目扩展到自己的社区之外，其社会基础也随之发生变化，同样会出现“悬浮”于社区的景象。

对于在“国家—社会”图谱中偏向于社会一侧的大量基层社会组织来讲，社会基础和社会动员才是其发展的根本动力。但大多数诱致性社会组织从一开始就是在项目制政府购买的环境下成长起来，社会基础本就十分薄弱；而在发展过程中，由于绝大多数诱致性社会组织纯粹服务于政府购买项目，与社会脱节，这使得诱致性社会组织陷入“先天不足，后天无力弥补”的困境。

3. 政府依存

政府力量在诱致性社会组织的成立中虽然不具有强制性，但却提供了制度条件，在这一制度的刺激下，催生了诱致性社会组织。无论是完全由政府牵头成立的HGJ，还是在政府的引导下成立的JY，甚至是为了商业目的而成立的JHS，无论承接的是小区物业服务项目还是亲子项目，都无法抹去它们身上显著的依附性。

项目制政府购买创造的制度条件推动了一大批诱致性社会组织的成立，一旦政府停止该项目的购买，这些社会组织将失去资金来源，极可能顷刻间解体。如果缺乏统筹性的购买服务战略规划，社会组织就难以形成稳定的发展预期。与常规的制度安排不同，项目制的一个重要特点就是项目的不确定性和间断性，专项资金常常因事而设，因事而变。(377)周雪光.项目制： 一个“控制权”理论视角[J].开放时代，2015(2)： 82-102.相关研究表明，政府购买服务的资金主要来自部门业务经费和专项资金，(378)黄晓春.中国社会组织成长条件的再思考[J].社会学研究，2017(1)： 101-124.政府购买的制度化程度整体较低且缺少持续性。除了少数经济发达地区如上海、深圳、南京等有较为雄厚的财政资金，大部分地区由于经济发展水平因素均没有明文规定来保证政府购买的专项财政支出。政府购买什么类型的服务、购买多少等，完全是临时性的，缺少长远规划。即使个别地方出台了政府购买公共服务的指导性意见、实施和考核评估办法，其规定在具体实施过程中也缺乏可操作性。(379)许小玲.政府购买服务： 现状、问题与前景——基于内地社会组织的实证研究[J].思想战线，2012(2)： 75-78.

资金是项目制政府购买公共服务的核心，而资金匮乏是三个社会组织当前发展中遇到的最大障碍。造成这一状况的原因主要是政府部门的资金仅仅满足完成项目的最低限度，想要顺利地完成项目，尚需社会组织动一番脑筋，更不用说组织的发展了。因此，资金匮乏是让社会组织负责人最感头疼的问题。

“在资金的问题上，街道一碗粥却有很多社会组织来分。我们的资金很紧张，包括财务人员要有4个人的费用。给业委会培训，还要请老师来上课，也要出费用的。但是现在全年只有19万元。我就跟街道说，可以把两个项目分开，培训十几万，调解十几万，就好办了。领导说他们暂时还没有这样预算。”(380)访谈HGJ负责人，2017年9月15日。

“遇到的困难主要是资金问题，所有政府项目化购买的社会组织钱都不多，可以说都是贴着温饱线，政府对资金的审批也有自己的制度。我们的经费其实很少，对于这么小的社会组织来说压力很大。虽然经费少得可怜，但我们的目的也不是为了赚钱，主要是想推广这个软件，做一些基层管理的创新吧!”(381)访谈JHS负责人，2017年10月8日。

“只要我们NGO开会，上面领导问我们，你们有什么困难，下面所有人都说： 钱！项目经费我觉得只能保本。一个社会组织要发展，不能光靠项目。因为项目经费里面只包含人员经费、材料费、活动费，不会给你发展资金，社会组织靠这点钱只能解决温饱。如果一个社会组织没有想法、没有发展规划的话，就会出现困难。”(382)访谈JY负责人，2017年9月23日。

更何况，由于财政监督的需要，政府也会选择廉价和高效的社会组织来发包它们的项目，这对承接政府项目的社会组织本身无疑提出了更高的要求。社会力量是自发性社会组织持续发展的真正基础，但项目制政府购买无法为诱致性社会组织提供这样的基础。在这种情况下，诱致性社会组织就必然面临发展持续性不足的问题。

上述诱致性社会组织的三种次类型及其特征总结如表1所示。

表1 诱致性社会组织的次类型及其特征

三、 诱致性社会组织发展的“内卷化”

作为一种因政府行为而生的新型社会组织，诱致性社会组织是否具有一般社会组织的共性，能否成长为与政府相对应意义上的社会组织，是探讨此类社会组织的意义所在。研究发现，诱致性社会组织与普通社会组织尤其是自发性社会组织具有较大的差异性，不管是组织的发起、社会基础，以及与政府的关系，均表现出一种不稳定的、依附性的特征。这意味着诱致性社会组织的自主性具有极大的局限。

关于社会组织的自主性，国内学者的研究大多语焉未详，往往将其视为相对于政府的社会组织的自主活动。例如，有研究将社会组织的自主性看作自主决策和自主决定的过程，(383)范明林.非政府组织与政府的互动关系——基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究[J].社会学研究，2010(3)： 159-176.或者将自主性理解为自我选择服务项目。(384)姚华.NGO与政府合作中的自主性何以可能——以上海YMCA为个案[J].社会学研究，2013(1)： 21-42.实际上，社会组织的自主性包含着两个层次的含义： 一是政治结构意义上的自主性，指的是国家的结构性制度安排所允许的社会组织的独立自由程度；二是行动策略与技术层次的自主性，指的是社会组织在日常活动中的自主性。就公共服务型社会组织而言，自主性主要体现为三个维度： 社会组织在多大程度上可以自主决定提供产品的范围；在多大程度上可以自主决定组织活动的地域范围；在多大程度上可以自主地决定组织内部运作过程。(385)黄晓春，嵇欣.非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架[J].社会学研究，2014(6)： 98-123.

从各地的实践来看，基层政府的大量购买尤其是项目制购买，不仅化解了基层政府的某些治理难题，还带来了附加效应——为了“迎合”这些购买项目而诞生的诱致性社会组织，但这并不是政府部门有意的行为，而是一种“意外后果”。无疑，这一“意外后果”对政府部门树立支持社会组织成长的良好形象是有利的。将基层社会治理的任务以项目方式交由社会组织来承担，是基层政府部门的刚需，而培育社会组织虽可以增加一些政绩，却非基层政府部门必需，这就导致基层政府部门将注意力集中于社会组织执行项目的结果，而对社会组织的发展状况并不关心。事实上，作为平衡政府力量的另一极，社会组织的繁荣反而会让政府产生担忧。面对这一“意外后果”，政府部门对社会组织采取了吸纳和管控的双重治理目标： 一方面，针对一些独立性和自主性较强的社会组织，政府通过组织介入或“嵌入”的方式如在社会组织内部建立执政党的基层组织而将其整合进体制内，使这些社会组织的精英为体制所用、为体制服务；(386)管兵.竞争性与反向嵌入性： 政府购买服务于社会组织发展[J].公共管理学报，2015(3)： 83-92.另一方面，政府与一些社会组织建立利益关系，比如通过政府购买服务的方式，使其依托于体制，同样达到为体制服务的目的。结果，这些社会组织或是成为政府体制的构成部分，或者依附于政府而生存。从这个意义上讲，诱致性社会组织基本丧失了它们作为社会组织的自主性。

从社会治理的角度来说，项目越细化，就越易于执行，效率越高，也符合项目化思维所具有的形式理性和技术理性的特点；但从社会组织的培育角度来说，具体而琐碎的项目分化造成社会组织的碎片化和不稳定性。在项目制这种行政发包体制下，政府通过资源垄断占据主导地位；获取承办资格但又尚未取得政府信任的社会组织，则在提供公共服务的过程中受到严厉的嵌入性监管。(387)王向民.中国社会组织的项目制治理[J].经济社会体制比较，2014(5)： 130-140.基层政府不仅决定了项目制管理下诱致性社会组织提供的服务种类、内容，也决定了这些组织活动提供服务的地域范围。尽管政府对这些组织的内部运作过程不顾不问，但依存于政府项目的社会组织规模几乎都是精英主导的小型组织，也就谈不上什么组织内部的复杂管理。项目制政府购买作为一种诱致性条件推动特定类型的社会组织成长，实质上是政府在实现自己意图过程中的副产品，只是有助于实现基层政府的治理目标而已。从这个角度讲，诱致性社会组织的生长仅仅是一种国家功能扩张的表现，它们的未来并不像一些研究者预想的那样乐观。项目制政府购买下的诱致性社会组织发展呈现出一种“内卷化”的特征。

华人学者黄宗智首次将“内卷化”概念运用于中国问题研究。他在分析中国经济发展与社会变迁时，把在有限的土地上投入大量的劳动力来获得总产量增长的方式即单位劳动的边际效益递减的方式，称为“过密化”。(388)黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京： 中华书局，1992： 11-17.在当前社会科学的理论中，“内卷化”是指在外部条件严格限制或内部机制的严格约束下，社会经济或文化制度在发展过程中产生惰性，从而导致一种内卷性增长，即没有发展的增长。它既可以指一种现象，也可以指一种机理。这种机理一旦定型，进入“锁定”状态，就会形成路径依赖，内部的结构更新和制度创新很难发生。(389)甘满堂.社会学的“内卷化”理论与城市农民工问题[J].福州大学学报(哲学社会科学版)，2005(1)： 33-38.诱致性社会组织发展的现状符合了“内卷化”所揭示的现象： 在项目制政府购买的背景下，诱致性社会组织如雨后春笋般成长起来，遍布基层公共服务的各个领域；诱致性社会组织成为基层政府项目制治理的工具，作为政府职能的延伸，但作为社会组织却难以实现自身的功能，这使得诱致性社会组织的发展陷入一种有增长而无发展的境地，单纯的数量增长并没有推动这些组织形成公民社会。

从前述案例以及对其他类似社会组织的观察中可以总结诱致性社会组织发展“内卷化”的主要特征：

第一，组织功能单一化。诱致性社会组织从目标到具体运作，都以完成政府购买的项目为边界，无力也无法从事超出项目外的活动，其功能具有单一性、重复性的特点；

第二，组织缺乏创新性。由于性质、功能和资源支持的单一性，绝大多数诱致性社会组织仅仅满足于完成政府项目。面对着利润微薄、任务繁重的环境，以及政府对项目结果的考核压力，诱致性社会组织难以形成类似于自发性社会组织所具有的创新性；

第三，组织更新困难。在成立初期，诱致性社会组织一般都是由一位魅力型的精英人物来组建并领导，在其后续发展过程中更是依靠精英人物来支撑，往往处于“精英在，组织在；精英走，组织散”的状态。由于年龄、健康或其他因素，精英人物在组织中不可能长期维持领导地位，这就势必埋下了一旦魅力型人物离开，组织极有可能涣散甚至解体的隐患；

第四，组织发展的“社会脱嵌”。诱致性社会组织是在政府制度的诱导下成长起来的，同时，竞争性的市场体制使得项目行为短期化，加剧了社会组织的流动性，这使得社会组织很难与其服务的社区建立长久的、稳固的联系，进一步导致社会组织与社会脱节。(390)王清.项目制与社会组织服务供给困境： 对政府购买服务项目化运作的分析[J].中国行政管理，2017(4)： 59-65.项目制将社会组织纳入一个专项化、程序化管理的框架，力求实现有效约束其行为的意图，但却割裂了社会组织与社会根基之间的关联，造成社会组织的“去社会化”或“脱嵌”，悬浮于基层社区；

第五，组织的非联盟化。就社会组织的发展而言，项目制具有天然的分化社会组织、抑制组织联盟的功能。政府购买社会服务的地域分割、购买主体的多元化，造成社会组织的分割与分化。项目制内容的具体而微和琐碎化，造成社会组织的强功能化与弱联合化。(391)王向民.中国社会组织的项目制治理[J].经济社会体制比较，2014(5)： 130-140.

总之，项目制的实施虽然使社会组织的服务更为专业化、多元化，也催生了许多社会组织，但是他们仍然有赖于政府的整体性规划与服务类别建构，发包与外包的社会服务供给机制并未彻底改变政府的权力痕迹，国家与社会的关系也没有发生实质性变化，社会组织无法实现自生自治，无法实现长远规划与规模化发展。(392)王向民.分类治理与体制扩容： 当前中国的社会组织治理[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版)，2014(5)： 87-96.

四、 结 论

近年来，项目制政府购买服务大量涌现，并逐渐演变为一种基层政府社会治理的普遍机制。项目制政府购买的实质是政府职能的扩张，政府凭借强大的财政能力将公共服务前所未有地送达基层社会，诱致性社会组织的生长正是这种政府扩张的产物。长期以来，国内外学术界一直流行着一种观点，即市场经济将催生一个强社会，并最终形成一种强国家强社会的模式。但国内的诱致性社会组织发展面临各种问题，这一结果值得我们深思。

本文所关注的诱致性社会组织，说到底，是在社会现实需求下国家技术性治理逻辑的结果。一方面，诱致性社会组织肇端于政府创造的制度条件，但这种制度条件并非直接来自中央鼓励发展社会组织的政策文本，而是基层政府为了完成上级任务而根据自己的治理目标和逻辑进行的取舍；另一方面，虽然诱致性社会组织的内驱力是制度，但政府并未行使强制权力，诱致性社会组织的成立最终仍依靠个人和社会力量来完成，也即，诱致性社会组织虽然带有明显的官方特征，但其目标和工作内容都植根于基层社区的现实需要，这使它们既不同于“自下而上”建立的草根组织，也与“自上而下”方式形成的官方社会组织存在显著差异。诱致性社会组织的发展路径也具有与自发性社会组织不同的特殊路径，总体上表现出“内卷化”的特征，缺乏与基层社区现有治理结构之间的对接和整合，难以实现自身的持续性发展。诱致性社会组织单纯的数量增长没有推动公民社会的成长。更重要的是，诱致性社会组织生长和发展背后关涉的是一种特定的国家与社会关系，即国家对社会的吸纳与管控。这些组织虽然被称为社会组织，但它们并非自主、独立意义上的社会组织，而是基层政府实现社会治理目标的工具和手段。

与其说项目制政府购买再造了国家与社会关系，毋宁说它为财政汲取能力日益强大的国家提供了一种提升合法性的渠道和机制，与动员型政府体制、政府内部的目标责任制和项目制管理有机衔接、互为强化。项目制在原有的治理体制之外，形成了一种“项目性权力”，这种权力与原有治理体制相配合，塑造了一种更为强大的国家权力。(393)渠敬东.项目制： 一种新的国家治理体制[J].中国社会科学，2012(5)： 113-130.项目制政府购买显著地表现为在政府资源高度集中的条件下国家权力在社会中的逻辑延伸，因为国家财政汲取能力的提升对公共服务供给模式范围、内容和方式产生了明显的改变。

本研究提出了“诱致性社会组织”的概念，从类型学意义上对这类组织的生长过程进行了描述和概括，进而指出这一特殊现象背后反映出的当前我国国家与社会的关系变化，即政府在职能扩张中对社会组织的诱生、吸纳与管控。作为中国经济发展的中心，上海社会组织的发育程度与中国内陆其他地区具有一定的差异，因而研究结果的适用性和可推广性仍需进一步观察。受到研究对象和研究时间的局限，本研究指出了诱致性社会组织发展面临的困境及不可持续性的观点，但未来这些社会组织能否转变为自主意义上的社会组织乃至发展为公民社会，尚难以预测。因此，后续研究仍需对案例进行追踪调查，并适当扩大研究范围，以提升研究结论的解释力。