百万扩招背景下高等职业教育供给侧改革的路径探析

□陆燕飞 陈 嵩

一、问题的提出

高等职业教育（以下简称“高职”）是我国高等教育的重要组成部分。经过20 多年的发展，高职的供给总量不断增加，供需矛盾有所缓解。本世纪初，我国高职经历了第一轮大发展。从2000年至2006年的7年间，专科层次的招生数由104.6 万人猛增至293.0 万人，增幅达180%。笔者曾对2004 至2005年一年间本科院校、独立设置高职（专科）院校的规模增长与生均资源占有量增长作过比较，结果显示，本科院校的规模与生均资源拥有量基本保持正增长；而独立设置高职（专科）院校的规模与生均资源拥有量出现反增长的情况 （见表1）。这表明，这一时期高职扩招后所面临的资源供给状况比本科院校要严峻得多。

高职资源供给跟不上规模发展的状况直到10年后才得以基本缓解。也就是说，经过10年的发展，高职的资源供给基本上与规模发展相适应（见表2）。

随着高职服务社会经济发展能力的不断凸显，近年来国家政策层面将发展高职摆上了日益重要的议程，受到空前关注。特别是今年李克强总理在政府工作报告中提出“要改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100 万人”的目标，不仅为高职发展释放了多重积极信号，也为高职今后一个时期的改革进一步明确了方向。与此同时，也应该看到，新一轮扩招后势必又会面临高职教育资源供给总量不足、供给需求结构失衡、供给质量和效率下降等潜在的风险和问题，亟需通过供给侧结构性改革，加快转变高职教育发展方式，破解高职扩招后的发展难题。

表1 2004-2005年普通本、专科院校规模与办学条件对比

表2 2014-2015年普通本、专科院校规模与办学条件对比

二、高职供给侧改革需求分析

2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组会议上提出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”首次正式提出供给侧结构性改革。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95 号）进一步明确指出：“人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量、水平上还不能完全适应。”供给侧结构性改革是国家进行顶层设计的经纬方略，是适应国际经济发展缓慢新形势的主动选择，是国家统筹全局的战略决策[1]。

高职教育供给是从经济领域衍生出来的概念，与高职教育需求相对应。高职教育的供给侧是指提供高职教育产品或服务的那一侧，与之相对应的需求侧就是指消费高职教育产品或服务的那一侧。高职教育产品是指由政府、企业、个人或其他组织提供的，用于满足学习者接受高职教育需求的产品或服务。随着高职扩招百万生源政策的落地，将不可避免地带来需求结构和供给结构的调整变革。本轮扩招具有短期内扩招规模巨大、招生生源多样、人才培养模式及考核评价模式灵活、多元等特点，因此改革首要任务在于扩大有效供给，确保投入到位，积极引导社会力量、行业企业参与办学；重点在于优化供给结构，改革和转变高职教育的供给方式，调整和优化高职教育产品的结构，实现高职教育的多元协同供给；改革的目的在于提高供给的质量和效率，增强供给结构对需求结构变化的适应性，促进高职人才培养质量的提高；改革的路径是从高职教育的规模、结构、质量等方面的供给出发，在稳定规模的基础上提高质量，在优化结构的前提下提升水平。

三、高职扩招后教育供给侧面临的主要挑战

（一）供给总量的挑战

2017年，全国共有1388 所高职（专科）院校，招生数350.7 万人，在校生数约1104.9 万人，生均校舍建筑面积27.44 平米/人，生均教学行政用房面积为15.4 平米/人，生均图书67.78 册/人，生师比为17.7∶1，生均教学仪器设备值9237 元/人[2]。2018年，全国共有高职（专科）院校1418 所，比2017年增加了30 所，招生368.83 万人，比上年增长5.17%。在校生1133.70 万人，比上年增长2.60%[3]。

2019年，高职扩招100 万后，招生数预计将比2017年增长33.68%，比2018年增长27.11%；在校生数将比2017年增长11.87%，比2018年增长9.3%。

笔者依据2017年全国教育事业发展简明统计分析数据、2019年教育部第四场新春新闻发布会公布的高职（专科）院校2018年相关数据，同时结合2018年全国高等职业院校适应社会需求能力评估所采集到的数据，对2019年扩招后的主要教学资源校均缺口按“扩招后的资源供给与2017年保持大体相当”进行测算，那么2019年校均资源缺口量大致如下：

校均校舍建筑面积缺口2 万平方米；校均教学行政用房面积缺口1.1 万平方米；校均图书大约缺4.9 万册，校均专任教师缺40 人左右，校均教学仪器设备值缺666.8 万元（见表3）。

表3 2019年高职（专科）院校资源缺口情况预测

（二）供给结构的挑战

今年政府工作报告明确本次扩招对象为“应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工”，高职扩招不仅是数量规模的扩大，更是生源对象结构的丰富。高职院校的生源结构将由目前的以应届高中毕业生和中等职业学校毕业生为主转变为应届生和有社会工作经验的生源共存的结构。生源结构的巨大变化，随之需要正视的就是教育的差异性和个性化问题。由于退役军人、下岗职工、农民工等这些非传统应届生源的教育背景、学习方式、学习习惯、学习能力、学习需求与应届生相比有很大差异[4]，将不可避免地带来高等职业教育需求结构和供给结构的调整变革。

（三）师资供给质量的挑战

高职教师数量跟不上规模发展要求的问题一直没有得到妥善解决，尤其是专任教师数量不足的问题，扩招后专任教师数量将进一步趋紧。2017年，全国高职院校生师比为17.7∶1，比2016年降低0.2个百分点[5]。《2016年全国高等职业院校适应社会需求能力评估报告》（以下简称《2016 评估报告》）显示近七成的院校生师比超过18∶1；近30%的院校生师比超过23∶1；专任教师数量不足70 人的院校有30 多所，其中民办院校占比超过9 成。《2016 评估报告》还显示高职教师队伍结构不合理，双师型教师比例偏低及教师综合素质有待提升等问题。一些地区高职院校双师型教师比例明显偏低，其中宁夏、青海、甘肃、西藏、云南、贵州等省均低于30%，更为突出的是有一批院校双师型教师比例还不足10%，其中六成为民办院校。此外，根据“2016年全国高等职业院校适应社会需求能力评估”配套的教师问卷调查显示，高职教师综合素质亟待提高，尤其是亟需提升实践教学能力、实践锻炼机会和科研服务能力，兼职教师需注重教学效果和提高教学积极性。

（四）供给均衡的挑战

高职院校的发展存在地区间、校际间的明显差距，资源供给水平存在极不均衡的现象。在《2016 评估报告》中将各地区高等职业院校适应社会需求能力分为三种类型，分别是：第一类，具有较好的适应社会需求能力，与地方经济产业发展匹配，服务发展有优势；第二类，具备基本的适应社会需求能力，与地方经济产业比较匹配，在区域服务中发挥了作用；第三类，初步形成适应社会需求能力。从统计分析情况看，三类院校在资源供给水平上存在巨大差距。第一类院校教学资源条件较好，90%以上的院校的双师型教师比例超过50%，企业提供的校内实践教学设备值超过30 万元的院校比例达到60%；而第三类院校办学条件和资源则相对不足，在校生规模普遍不大，有44 所院校的在校生规模不足2000 人，80 余所院校的生均教学仪器设备值小于合格标准[6]。这类院校基础设施水平和生均教学资源低于高职院校的办学合格标准，难以满足基本教育教学和社会服务要求，连目前生源的基本教学资源都无法保障，若再扩招几百人，无疑会形成更大挑战，让本来就十分匮乏的教育资源更加捉襟见肘，教学质量亦难有保障，甚至给学校的正常运转带来潜在风险。对此，在生源分配模式上，要充分考虑地区间、院校间教育资源不均衡的现状。

四、推进高职教育供给侧改革的实践路径

与上一轮高职规模扩张不同的是，这一轮扩招的生源结构发生了较大变化，同时各种教育教学的改革实践和试点工作已全面展开，并已积累起一定的经验。高职院校需要也可以在更高层次、更大范围、更新起点上思考办学的创新与发展[7]。对此，本文结合上述四个方面挑战，尝试提出推进高职教育供给侧改革的实践路径。

（一）整合多种教育资源，扩大有效供给

在此，美国生涯和技术教育改革可以给我们一些启示。美国教育部于2012年4月发布了新一轮帕金斯法案的修订提案——《投资美国的未来——生涯和技术教育改革蓝图》（以下简称《蓝图》），旨在为美国当前的经济发展受到严重挑战时，为降低技术技能人才的短缺、推动产业发展、鼓励投资和就业、激发创新和促进经济持续增长，创造高品质的CTE（生涯技术教育）课程[8]。这与我们今天提出高职百万扩招政策的时代背景有着很大的相似性。《蓝图》将美国高品质CTE 课程的特征概括为：一是能让培训者获得专业证书或文凭证书，并得到高质量的就业；二是强调行业间的跨界合作，整合各部门资源，提高资源使用效率；三是积极利用高科技手段，扩大受众，特别是偏远地区的学生。这也正是我国高职百万扩招对高职教育改革发展提出的目标与使命，即解决就业，产教融合，利用信息技术让更多人群接受职业教育与培训。要实现这些目标与使命，高职院校要将原先在财政支持下的院校自我配置的较为单一的配置方式转变为善于借助各种外部资源的配置方式。

高职院校、企业、行业、产业园区及其他合作伙伴等利益相关方要整合资源，让设备、设施、场地及师资等显性教学资源能更有效地得到使用。如通过引企驻校、引校进企、校企一体，既解决学校办学及实习、实训场地问题，同时解决社会生源难以适应全日制学习问题，还能为学生提供具有挑战性的岗位实训机会，使他们完成学业时获得行业公认的证书、学位及高质量的就业。此外，教育、发改、财政、人力资源和社会保障、劳动等行政主管部门，要建立跨部门密切合作，让退役军人、下岗工人和农民工通过非正式和非正规途径获得的知识、技能和能力等这些先前学习获得认可。学前学习认可类似于一种隐性资源，让文化基础较薄弱的社会生源能够更为顺利地过渡到高职教育，从而减少他们在教育、培训和社会方面的发展障碍。再者，借助现代化信息技术，实现资源的快速流通和灵活使用。如通过建立全国职业教育数字资源共建共享联盟，建设面向全社会的优质数字化教学资源库[9]，既可缓解扩招后带来的教学资源紧缺，又可为退役军人、下岗工人、农民工等新生源群体提供不受场地和时间限制的学习方式。

（二）改革招生、人才培养及评价模式，优化供给结构

生源多样化预示着职业教育将面临一场重大的变革。这种变革涉及到招生制度、教学组织、课程体系、教材教案、教学方式、设备设施、实训实践、考核评价等方方面面，职业院校到了必须改变办学理念的关键节点。

首先，职业教育的招生将进一步多样化，逐步向“自主申请”“随时注册”转变。《政府工作报告》在提出高职扩招100 万人的同时，提出“改革完善高职院校考试招生办法”，对此可借鉴国外高等职业教育实施注册制入学的做法，探索我国高职生源分类注册入学制度，让学校从源头上控制自身规模，依据招生规模配置相应的教育资源。如德国高等学校招生考试采取申请——考核入学模式，并形成了较成熟的“分类考试机制”[10]。其次，在人才培养模式上，也将从以学校“安排”内容为主，逐步向学生主动“申请”内容转变。高职扩招后，基于学生的多样性，原先的学年制将逐步被学分制所取代，把学生必须取得的毕业总学分作为毕业标准。完全学分制下，以学分代替学年，以选课代替排课，学生根据自己的知识和能力水平自主安排个人学习计划，选择修习的课程，这样能极大提高职业院校教育资源的灵活性。再次，在考核评价环节，通过实施1+X证书制度试点，调动社会力量参与职业教育的积极性，引领创新评价模式。探索建设职业教育国家“学分银行”，对学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果进行认证、积累与转换，促进书证融通，探索构建国家资历框架[11]。

（三）多措并举，提升师资供给质量

高职扩招100 万人，势必使当前师资紧缺问题更趋关注。在大扩招政策下如何解决学生规模与专任教师配备相协调的问题，亟需引起各地教育行政部门和高等职业院校的高度重视。一是要充分认识到产业发展升级、人工智能等经济社会高速发展背景，及其对高职院校师资队伍数量和质量提出的更高要求，协调有关部门，有计划地增加教师编制，足额配置专任教师。二是根据《国家职业教育改革实施方案》提出的“从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才（含具有高级工以上职业资格人员）可适当放宽学历要求，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘。”“到2022年，双师型教师占专业课教师总数超过一半”“多措并举打造‘双师型’教师队伍”等的目标要求，改革和进一步完善职业院校人事管理制度。三是根据职业学校的学生规模，核定需要的教师总数，即教师编制总数，拿出其中20-30%的教师岗位用于招聘社会兼职教师。兼职教师岗位需要的经费由财政根据一定的标准拨付给学校，用于兼职教师的薪酬、津贴和相关保险费等[12]。四是落实《职业学校教师企业实践规定》，合理安排和调配好教师的教学和企业实践，建立教师和企业人员双向交流机制，提高师资队伍双师素质。

（四）充分考虑地区间、校际间资源供给不均衡现象，缓解供给均衡矛盾

高职扩招的生源分配模式直接影响院校资源供给水平，如果不考虑地区间、院校间教育资源不均衡情况，势必进一步拉大院校间发展差距，造成资源供给新的结构性失衡。因此，本次扩招生源分配既不适合采取简单的等额平均分配模式，也不宜采用院校自主竞争申报模式。建议在综合考虑全国各地区、各类院校现有资源水平的基础上，采取“计划分配+自主申报”的模式分配扩招生源。《2016 评估报告》将高等职业院校适应社会需求能力分为三种地区类型，建议按照一定比例将招生计划分配到三类地区院校。比如，在院校发展能力和服务贡献能力都在较高水平，适应社会发展需求能力较好的第一类地区（包括浙江、江苏、广东、湖南、山东、湖北、重庆、四川等省份，覆盖近500 所高职院校，超过全国高职院校总数的三分之一）分配70%的生源；在第二类地区分配20%的生源，第三类地区分配10%的生源。各地区拿到生源计划指标后，可进行二次按比例分配计划，也可直接开展自主竞争申报。通过合理分配招生计划，让资源配置更趋优化。