百万扩招任务的责任分解机制研究

□常 姗

改革开放四十年以来，我国高等职业教育在院校规模和招生规模的量级层面已经取得了丰硕的成就。但是，自2014年始高职院校逐渐开始面临生源危机，部分高职院校投档率持续降低且录取报到率持续低于70%[1]，甚至呈现向外蔓延趋势，如何解决生源危机成为高职院校求发展的关键问题。2019年新春伊始的全国“两会”期间，李克强总理在向全国人大代表作《政府工作报告》时，提出稳定和扩大就业的重要政策取向“改革完善高职院校考试招生办法，鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考，今年大规模扩招100万人。”[2]“大规模扩招100 万人” 不是小数字，与2018年高职院校实际招生规模相比增幅巨大。2018年全国高职院校招生368.83 万人[3]，100 万比2018年招生量的1/4 还多，这对本来就存在生源危机的高职院校来说，百万级别扩招是一个极大的现实挑战。如何实现100 万的扩招量，首要问题是斟酌百万扩招的任务如何分配，以省域分配或是以人口规模分配，以行业分配或是以产业量级分配，以校级分配或是以年招生量分配等等，所以必须构建百万扩招量的责任分解机制。

一、百万扩招任务的责任分解困境

2019年中央政府工作报告中提出扩招100 万人，但是百万规模的扩招并非随意分配，需要根据一定的影响要素综合考虑扩招规模的分配比例。百万量级的扩招需要百万量级的产业需求、学生来源和办学容量等为基础性条件，但是面对2018年高职院校年招生量仅为368.83 万人的体量，100 万扩招规模量级实属巨大。高职院校每年招生计划量是根据市场需求、办学能力和生源状况等诸多要素指标提前测算而来，所以百万扩招的任务分解应立足于不同区域的经济社会整体格局，充分考虑不同区域产业布局、办学资源、生源状况等影响因素。

（一）不同区域之间产业发展及人才需求的差异

高职院校每年招生计划数量的主要测算指标之一是区域或行业市场对相关人才的需求量，以及每个地区的产业布局差异。这两个因素均会影响到该地区对技术人才的现实需求，即产业越发达，所需技术人才越多；产业层级越先进，所需高素质技术技能人才层级越高。高职院校是培养高素质技术技能人才的重要“孵化器”，毕业生多涌向相应产业的生产性或服务性岗位，且呈现出一定的行业粘联性和区域内敛性。行业粘联性和区域内敛性意味着不同区域的产业结构及人才需求决定相应区域内高职院校人才培养数量，间接影响到百万扩招应分配的扩招份额。所以，可以抽象地使用不同省份的GDP 以及产业结构比重来分解百万扩招的整体比例份额。

从表1中可以发现，从全国产业结构比例来看，百万扩招的招生比例可参考产业结构比进行分配；第二产业在全国占比超过5%的省份包括广东、江苏、山东、浙江和河南五个省份，所以在第二产业技术人才培养中，百万扩招份额可向这五个省份倾斜；第三产业在全国占比超过5%的包括广东、江苏、山东、浙江和北京五个省市，所以第三产业技术人才培养中，百万扩招份额可向这五个省份倾斜。同时观察全国及各省（市）三次产业结构比，第三产业占比超过50%的从高到低依次是北京、上海、天津、海南等十余个省份，在第三产业扩招份额中可以优先向这些省份倾斜；第二产业同理。

表1 全国各省份的GDP 以及产业结构比重表

（二）不同区域之间办学资源及人才供给的差异

高职院校每年招生量的主要测算指标之二是区域内高职院校办学资源对学生的承载量。区域内高职院校数量和办学规模较多的地区，可招收的学生就多，对社会供给的人才就多。2019年5月，教育部召开新闻发布会公布《高职扩招专项工作实施方案》，明确高职院校扩招重点布局在优质高职院校[4]。所以，高职优质院校办学规模较多的省份所容纳的新生应该越多，扩招人数也越多，百万扩招应分解的扩招比例份额就越多。

从表2全国各省份示范校、骨干校、优质校数量统计结果来看，国家示范校中数量相对较多的省份是江苏、山东、浙江、四川及湖南；国家骨干校中数量相对较多的省份是广东、山东、江苏、浙江、四川、湖北、安徽；优质校建设立项相对较多的省份是四川、河北、江苏、浙江、江西、重庆；三者合计相对较多的省份是江苏、浙江、四川、河北、广东、山东、江西、重庆等。从统计结果不难看出，示范校、骨干校及优质校建设排名靠前的省份皆是经济发达省份和人口较多省份，也从侧面印证了高等职业教育所能提供的“人才红利”。

（三）不同区域之间生源现状及扩招潜力的差异

高职院校每年招生量的主要测算指标之三是区域内生源现状及潜在生源量。在百万扩招之前，高考是高职院校招生的主要渠道，辅之以面向中职生的单独招生。所以省域内的应届高中毕业生和中职毕业生的保有量是扩招的基础，拥有较多适龄高中或中职毕业生的省域潜在生源越多，其扩招的潜力越大，再加之百万扩招的新增生源对象：农民工、下岗职工和退伍军人，上述生源在省域内占比越多，应分得的扩招份额应越多。

表2 全国各省份示范校、骨干校、优质校数量统计表 （单位：所）

从高考生源数量来看（见表3），河南、广东、山东、四川、安徽、河北、湖南等居前，与各省份人口排序基本一致。从高考招录比来看，浙江、内蒙古、西藏、河北、江苏等省份靠前，而总人口数量较多的省份招录比相对较低，基本维持在全国高考招录比线上下，同时也体现出百万扩招的生源变化和潜在生源蕴含量。

（四）整体统筹与东西部地区存在的差异

百万量级扩招既要考虑产业发展需求量、办学容纳量和潜在生源量等，又要考虑东西部地区所存在的差异，比如贫富差距、产业差距等。由于东西部地区经济实力的差异，导致东西部在产业布局上存在差异，在人才需求量上也存在差异。东部地区产业越发达，则经济实力越强，对人才培养需求力度也越大；西部地区反之。正是由于东西部地区的差异，百万扩招任务的责任分解过程中既要考虑东部地区对人才的紧迫需求，也要考虑到西部地区剩余劳动力较多的现状，多分配些名额到西部以使得西部适龄劳动力接受技能教育，以帮助他们摆脱贫困的制约。所以百万扩招任务分解过程中在全国全盘考虑的基础上，还应注重东西部的地区差异、南北方的差异，整体统筹百万扩招的份额分配。

二、百万扩招任务的责任分解层级

扩招100 万人的任务下达后，如何分配这些招生指标就成了首要问题，按什么标准分解份额至关重要。部分学者建议从省域层面分解，部分学者提出从行业层面分解，还有部分学者建议从校级层面分解。教育部印发的《高职扩招专项工作实施方案》中虽然明确了中央统筹、分省确定招生计划等宏观层面的分配措施，但是在具体实施中还应兼顾行业和校级两个微观层面再次分解任务。

（一）省域层面分解

省级行政单位是我国教育实施的主体，各个行政主体按照所属行政范围内的情况进行教育资源分配，行政边界划分也就成为我国各个类型教育实施范畴的划分界限。所以，在百万扩招任务下达后，按照省域进行扩招任务分配是较佳标准，教育部印发的《高职扩招专项工作实施方案》也已明确中央统筹、分省确定的分配原则。对于扩招责任在省域层面的分解，田志磊（2019）认为可重点考虑高职招生数或本省高中阶段毕业生数（或高考生源数量，见表3），以及每万元GDP 高职招生人数、高职经费占总教育经费比重、高职财政性经费占高职经费比重等指标[5]。从上述指标进行综合统筹来分解百万扩招的任务是较为合理的办法，但是按上述指标分配扩招指标往往太过于刚性，比如产业发达地区亟需大量高技能人才，但是按照指标进行分配所得的扩招指标又不足以支撑产业发展需求，这时就需要重新考虑分配的合理性。胡峰（2018）认为招生数量可以酌情考虑向广东、江苏等经济实力比较强的省份倾斜，或重点向教育资源比较突出的江苏、浙江等省份倾斜[6]，抑或向劳动力输出大省山东、河南、四川等省份倾斜，这样可以把扩招生源指标尽可能地用到产业发展亟需之地、教育资源丰裕之地、潜在生源众多之地。总之，省级地方政府可根据人才需求、办学资源和生源供给等实际情况，探索改革百万扩招的招生考试办法。

表3 全国各省份人口及高考生源数量、招录比统计表

（二）行业层面分解

区域产业发展情况以及产业结构比例决定不同类型的人才需求量，某一产业在区域经济中占比越大，该产业所需的高技能人才越多。正是基于上述事实，部分学者提出从行业层面分解百万扩招的任务。马成荣（2019）提出可以根据全国产业结构按照区域占比去分解百万扩招总任务，全国统筹从产业层面按比例分解扩招指标；然后根据各个省份的产业占比和省域产业结构比例，按照行业类别分解省域或行业总指标[7]。总之，高职院校根据可挖掘的办学潜力和承受力，依据不同的行业背景从行业层面自主申报扩招指标，以满足省域产业发展对技能人才的需求。

（三）校级层面分解

除上述按照省域、行业分解任务指标外，还有部分学者提出按照院校类别分解百万扩招的任务，比如按照国家示范校、国家骨干校、国家优质校、“双高计划”以及其他普通高职院校进行指标分解。邵建东（2018）建议将高职院校扩招的主要情况分为三种：第一种是办学质量高、规模大、办学空间局限的院校，适宜采取稳定计划控制规模的措施；第二种院校因地方对人才有大量需求，可以增加计划适度扩张；第三种是办学水平较为一般的院校，可以借此机会争取计划招足学生[8]。梁克东（2019）提出高职院校可以自主招生的形式在附属技师学院当中选择符合自身需求的学生，将国家级、省级技师学院纳为高职院校全日制人才培养教学点，以增加高职生源扩招落实单位[9]。上述学者建议应将百万扩招指标“重点布局在优质高职院校”，比如200 所国家示范校和骨干校，以及各省市建设的300 多所优质校。

三、百万扩招任务的责任分解机制

面对扩招100 万人的规模，按照省域宏观层面和行业或校级微观层面进行任务分解后，还需要对分解后的实施机制进行构建，形成关联性机制、匹配性机制、饱和性机制和衔接性机制为主的整体责任分解机制。2019年5月，教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、农业农村部、退役军人部等多部门联合印发的《高职扩招专项工作实施方案》，给出了百万扩招任务的责任分解机制。

（一）关联性机制：人才培养与产业经济相关联

职业教育的本质性工作是为各个行业培养技能型人才，这就意味着职业教育活动与产业经济活动息息相关，职业教育人才培养与产业经济具有极高的关联性。离开产业经济谈职业教育失去了目标，离开职业教育谈产业经济失去了底气。在分析高职院校与经济活动的关联机制后，周森,刘云波（2019）指出百万规模的招生扩招中可能会导致高职院校人才培养与经济产业相关性的下降[10]，所以说百万规模扩招不是盲目地扩大招生规模这么简单，百万扩招必须与区域产业经济发展相关联，培养满足经济发展的高技能人才，而不是盲目地培养学历人才。一旦高职院校在扩招中的人才培养与产业经济活动失去关联性，则职业教育的社会价值将会大大折扣，失去了百万扩招的真正价值与现实意义。因此，高职院校百万规模扩招过程中，尤其是在百万任务的责任分解时，应时刻保持与产业经济活动的紧密关联性，将扩招指标分配至最需要高技能人才的产业之中。

（二）匹配性机制：专业设置与产业结构相匹配

高职院校人才培养除了要与产业经济活动相关联外，还要注重专业设置与产业结构相匹配。邵建东（2019）通过对职业教育与地区产业结构关系的实证研究，指出地方政府应有积极作为，细化产业发展所需要的技能人才，与高职院校一起建立与地区经济结构、产业结构相匹配的人才培养方案[11]。所以，高职院校应抓住这次百万扩招的机会，将扩招指标尽可能多的匹配产业亟需专业的建设之上。总之，在高职院校大规模扩招的机遇中，主要从宏观层面上优化专业设置，并实现人才培养与产业结构相匹配，在省域层面上实现高技能人才培养与产业结构相匹配的优化调整。

（三）饱和性机制：指标投放与行业需求相饱和

百万扩招背景下的人才培养与产业经济相关联是前提、专业设置与产业结构相匹配是核心，但同时扩招指标投放也应指向并满足行业需求以达到饱和状态。所谓饱和状态意味着百万扩招的指标既不能投放过量导致人才培养过剩，同时也不能指标投放量过少致使人才培养不足，这就要求指标投放与行业需求相饱和。胡峰（2019）认为针对部分产业在当下或者今后一段时间里技能人才需求已趋于饱和的情况，扩招所来的百万生源在行业需求和专业投放上应有所侧重[12]。一方面将扩招指标侧重于未来快速发展行业，比如家政、护理、智能制造等产业；另一方面将扩招指标尽量缓投或不投向人才供给过剩的行业，比如计算机维修、汽车维修等行业。所以，百万扩招的指标投放应与行业需求相结合，行业亟需的专业多投放，供给过剩的专业少投放，维持供与需的均衡饱和状态。

（四）衔接性机制：扩招方向与新兴产业相衔接

高职院校实施百万扩招计划，扩招的主要方向一方面要与新兴产业相衔接，另一方面要与紧缺专业相衔接，同时做好不同层次的职业教育相衔接。刘晓（2019）认为高职院校扩招生源应向发展前景更好的专业倾斜，诸如新兴产业、康养服务产业等[13]，百万扩招的机遇可以快速推动职业院校在新兴产业领域的快速介入。王家源（2019）认为高职院校改革要加快紧缺专业的人才培养，在技术技能人才紧缺领域开疆拓土[14]，比如学前教育、养老护理等专业，同样百万扩招的指标投放应向这些专业倾斜。同时，佘颖（2019）也认为高职院校百万规模扩招要做好不同层次之间职业教育的衔接[15]，比如中职与高职的有效衔接，以保障扩招规模的顺利实现。面向中职毕业生的单独招考制度，是高职院校招生依靠高考渠道的另外一条途径，也是最重要的渠道。所以，高质量完成百万扩招的任务，离不开扩大中职毕业生的招生比例，近期发布的《高职扩招专项工作实施方案》也给予了明确答复。