荷兰职业教育与培训运行机制、投资机制及经验启示

荷兰职业教育与培训系统对本国经济发展产生了巨大作用，使其成为欧盟青年失业率最低的国家之一（仅次于德国和奥地利）。其根本原因在于荷兰职业教育与培训系统的三大特点：一是该系统高度的完善性与灵活性；二是该系统由雇主需求驱动；三是该系统促使雇主接收学徒，培训期满给予就业机会。荷兰绝大多数中学毕业后都会选择参与职业教育与培训，以获得较高职业资格等级及较好的就业前景。值此国家大力发展职业教育的契机，借鉴荷兰职业教育与培训运行机制及对雇主及培训学徒等各方的激励政策，有助于提升我国职业教育吸引力及职业院校学生就业能力水平。

一、荷兰职业教育与培训系统利益相关者

荷兰技能培训体系是在特定政治文化背景下发展起来的，共包括三方利益相关者：政府、雇主、培训机构。其中，政府负责职业教育与培训战略制定及政策执行监督（其中，农业职业教育除外）；雇主则通过知识中心实现其职业教育功能；培训机构通过区域教育与培训中心将知识中心设计的培训内容传授给接受培训的学徒。此外，国家层面制定技能政策，并以此政策为基础制定地区技能办法。

20世纪80年代以前，荷兰法律并未承认雇主在职业教育与培训系统中的法定地位。直到20世纪90年代，荷兰通过《教育与职业培训法案》（WEB Act），并将雇主正式纳入国家职业教育与培训体系。将雇主角色正规化的目的是扩大雇主在职业教育与培训及技能认证中的影响力，同时，缓解雇主对本国职业教育与培训 “忽视劳动力市场技能需求”的抗议。因此，《教育与职业培训法案》设立名为“知识中心”的组织机构，确保以行业为基础的培训处于职业教育与培训框架的核心地位[1]。

荷兰职业教育与培训系统重要设计之一便是其“二元化”理念，即培训与资格均包括工作与理论两方面。事实证明，该理念已成为提高雇主对职业教育与培训参与度及兴趣的重要工具之一。此外，《教育与职业培训法案》还将职业培训与学术教育同等对待，为学生提供接受高等教育的途径。

荷兰职业教育与培训系统主要包括三类利益相关者：政府、雇主及培训机构。雇主与雇员代表通过全国性的、以部门为基础的知识中心参与职业教育与培训。该中心类似于英国行业技能委员会（Sector Skills council），被立法确定为职业教育与培训系统的核心。培训由少数超大规模的区域教育与培训中心提供。荷兰知识中心与区域教育与培训中心都由中央政府资助。

（一）政府

教育、文化与科学部（Ministry of Education，Culture and Science）负责职业教育与培训相关战略制定及政策执行监督（其中，农业职业教育除外）。农业在荷兰具有极其重要的战略意义，因此，农业相关职业教育与培训由单独部门负责，即经济、农业与创新部（Ministry of Economic Affairs， Agriculture and Innovation），其职能主要包括政策指导及资金支持。

2012年，荷兰中央政府成立职业教育与培训和劳动力市场合作基金会，代表系统内所有利益相关者（雇主、雇员及培训机构）的利益，并向教育、文化与科学部提供职业教育与培训建议。作为该基金会的常设机构，基金战略委员会成员包括雇主代表、雇员代表及培训机构代表，其职能主要体现在职业教育与培训政策审查等各方面，如职业教育培训期限、劳动力市场技能需求、提供培训的区域结构及职业教育与培训质量等[2]。

（二）雇主

荷兰雇主和雇员代表参与职业教育与培训的主要途径是通过知识中心（knowledge centres）实现。目前，荷兰有17个知识中心，每个知识中心都辐射到不同的经济部门。知识中心比英国行业技能委员会规模更大。鉴于知识中心的重要功能，荷兰政府对其预算资助及人力资源配备较英国行业技能委员会更为充足。经济衰退对知识中心及其职能履行产生重大影响。2012年11月，荷兰第二届内阁组建后宣布财政紧缩措施，知识中心的资金受到严重影响。1996年荷兰《教育和职业培训法案》授权知识中心职能主要包括：（1）开发及维护资格框架；（2）招聘和认证雇主，授予雇主职业教育与培训资质，并以学徒培训或实习方式接受实习生；（3）协调和促进部门培训；（4）开展劳动力市场信息收集工作[3]。

知识中心还需确保各部门有足够的学徒（BBL）和实习（BOL）名额，并提升培训方案与劳动力市场需求的匹配度。“所有的行业技能培训，第一步都是从知识中心开始。职业教育与培训系统主要职责在于支持知识中心构建的标准[4]。

为了实现以上目标，各知识中心必须与行业保持密切联系，以确定行业技能需求。同时各知识中心还需与教育部门有直接联系，以指导培训供给。

（三）培训机构

公共资助的中等职业教育培训（MBO）和部分成人继续教育由区域教育和培训中心（ROCs）提供。荷兰有42所区域教育和培训中心，其中ROC van Amsterdam最大，有超过35,000名学生。

区域教育与培训中心通过各种各样的区域培训将知识中心设计的培训内容传递给接受培训的学徒。实质上，知识中心确定行业所需的能力要求，并将其提供给区域教育与培训中心，即知识中心决定要做什么，而区域教育与培训中心决定如何做。因此，区域教育与培训中心只要按照《教育与职业培训法案》的规划履行其核心职责，并提供知识中心发展规划所要求的培训内容，其在实施培训过程中具有较大的灵活性。另外，区域教育与培训中心必须与各雇主及知识中心建立密切联系，前者的目的在于希求雇主为中心学徒提供学徒机会；而后者目的则是为使学徒学习内容与工作场所的相关性提供强大驱动力，并确保学生获得工作场所最相关、最新的工作经验。

职业教育与成人教育协会（MBO Raad）是全国所有42所区域教育与培训中心和政府资助提供中等职业教育与培训和成人教育机构的全国性组织，也是所有区域教育与培训中心的整体利益代表者。该组织旨在促进行业整体利益，并在其成员与政府和其他社会伙伴之间发挥积极协调作用，积极为政策问题提供指导和建议，促进创新和专业化。

二、荷兰职业教育与培训运行机制

荷兰教育体系鼓励年轻人在中学阶段进行职业教育或学术教育选择。荷兰职业教育与培训运行机制主要包括：学习路径、培训水平、培训方式及培训实施。

（一）荷兰职业教育与培训学习路径

荷兰学生12岁进入中等教育，教育系统要求他们选择三种主要的中等教育途径之一：关注学术科目的大学预科教育（VWO）、关注应用/职业科目的大学预科教育（HAVO）或关注中等职业教育的职业预备教育（VMBO）[5]。学生接受为期两到三年的基础性中等教育后便开始进行中等教育。在二年级结束时，他们可以在学校的建议下选择其中一条学习路径。

荷兰中学生做出的教育路径选择，将决定他们在高等教育阶段接受的教育类型，并可能决定他们将从事的职业类型。荷兰《教育与职业培训法案》规定，学生虽然16岁可以离开全日制教育，但18岁之前必须接受非全日制教育。

图1 荷兰教育系统概略

图1从左到右，VWO预科教育允许学生18岁进入大学，学习期满并达到要求者，获得学术资格。在以研究为导向的环境中，这些课程通常侧重于学术科目，如法律或医学。或者，学生可以选择在另一种类型的高等教育机构攻读更实用的、职业更高水平的资格证书（HBO），比如护理或机电一体化。学生将接受HAVO普通中等教育。第三种途径是职业教育与培训或MBO培训。学生在12至16岁之间接受职业预备教育（VMBO），开始高中职业教育和培训。一旦学生选择了某条教育路径，他们往往会一直持续下去，中途也可以跨越学习路径。中学阶段最典型的学习路径跨越介于HAVO和VMBO之间。在MBO培训（完成MBO四级）之后，个人也可以从MBO转到HBO获得学位资格。各专业学生（16人以上）所占比例大致为：中等职业教育与培训（MBO）占 55%；职业/应用高等教育（HBO）占30%；学术高等教育（VWO）占15%。由此可见，荷兰大多数学生选择了MBO学习路径[6]。

（二）荷兰职业教育与培训水平

无论学生选择以工作为基础，还是以学校为基础的方式进行职业教育与培训，资格是中等职业教育的培训核心。中等职业教育培训可能需要长达四年的时间才能完成，其培训水平包含四个级别：（1）级别1-助理培训（要求学员在监督下协助他人工作）；（2）级别2-基本职业培训（要求学员在没有任何监督的情况下完成标准任务）；（3）级别3-职业培训（要求学员独立工作，组织和计划工作）；（4）级别4-中层管理培训或专业培训（相当于高等教育的第一年，要求学员监督和协调工作场所的活动）[7]。

（三）荷兰职业教育与培训方式

MBO培训主要包括两种途径：以学校为基础的培训方式及以工作为基础的培训方式。无论学生选择基于工作还是基于学校的学习方式，两者均有相同的资格。首先，以学校为基础的培训（BOL）——学生通常每周在区域教育与培训中心学习4天，在雇主处工作1天。工作实习所占时间比例可达20%至60%不等，这需要根据课程类别、课程水平及区域教育与培训中心教学方法而定。学生可以在学习过程中获得助学金，也可以从雇主获得自由支配的工作安置费。其次，以工作为基础的培训（BBL）——学生通常每周在雇主处工作4天，在区域教育与培训中心学习1天。他们具备学徒身份，因为他们与雇主签订了雇佣合同，并获得最低工资。在需求领域，一些雇主甚至通过提供额外的工资来吸引学生（如工作4天但发放5天工资）。

无论采取何种途径，学生必须在经过认证的雇主处接受工作场所培训。同时，雇主必须获得相应知识中心的认证。此外，知识中心还将对雇主提供培训的能力进行质量检查。否则，雇主得不到公共资金资助。

由于学校培训方式和工作培训方式两者地位平等，荷兰教育制度可以相对容易地改变规定，以确保行业、部门的短期和长期需求得到满足。大多数学生（约80%）选择以学校为基础的培训方式，自全球经济衰退以来，这一比例有所上升。由此导致雇主提供较少的学徒岗位，进一步加剧工作基础培训方式的窘境。

（四）荷兰职业教育与培训实施

区域教育与培训中心根据课程性质与所选培训方式，对学生承担的工作安排有一定比例要求。在以工作为基础的培训模式中，学生必须有60%至80%的时间用于工作；而以学校为基础的培训模式中，该比例要求介于20%到60%，当然这取决于它的类型[8]。此外，在实习中，都会为每位学生指定一名正式员工作为其固定工作主管。工作主管为学生提供在职培训指导，并与学生的区域教育与培训中心主管共同设定和监督学习结果。除了提供监督外，区域教育与培训中心监管机构还将为该学生组织以学校为基础的工作实习机会。在学生的整个培训过程中，学生、工作主管和区域教育与培训中心主管之间建立并保持着明显的三角关系。

为了支持区域需求，并灵活地提供行业培训，区域教育与培训中心可以调整20%（最大比例）国家课程，以满足地方劳动力市场的技能需求。此外，区域教育与培训中心也可以提供持续的职业教育与培训服务，雇主将向相关知识中心反馈他们的需求。考虑到行业整体需求，知识中心可以与相关的区域教育与培训中心制定一项具体的、有针对性的培训方案。

在区域层面，还有行业咨询委员会。该机构包括区域教育与培训中心、知识中心和雇主代表。该委员会旨在发展和保持积极的工作关系，并增进各方之间的了解和改进MBO培训质量。在提供MBO训练时，区域教育与培训中心可以与同行开展竞争。这是区域培训市场放松管制和政府控制下放相结合的结果。

三、荷兰职业教育与培训投资机制

中央政府的职业教育与培训支出（除与农业有关的职业教育与培训外），均由荷兰教育、文化与科学部负责管理。教育、文化与科学部直接为国家层面设计和提供的主流职业教育与培训提供资金。2011年，教育、文化与科学部斥资近35亿欧元，为区域教育和培训中心（ROCs）提供培训。此外，欧盟还向17个知识中心划拨9900万欧元，促进知识中心提供行业需求的高质量职业教育与培训。如上所述，经济衰退对荷兰经济产生了严重影响，荷兰经济仍在“经历恶劣天气”。为了应对其所面临的财政和经济挑战，吕特第二届内阁宣布从2014年至2015年大幅削减教育、文化与科学部的预算。这包括从2015年起削减知识中心80%的预算[9]。

（一）知识中心

知识中心的资金取决于其认可的工作场所雇主数量以及他们开发和维护的资格数量。其中，认证雇主的活动是由国家资助的，对雇主不收取任何费用。就后者而言，知识中心不会积极拓展其开发与维护的资格数量。相反，资格数量增长受到控制。因此，尽管雇主为知识中心资金提供做出诸多贡献，然而该中心的大部分资金来源于国家[10]。

由于资金与培训数量有关，单个知识中心的收入可能是英国或其他国家同类机构收入的许多倍。其原因在于，知识中心也可能通过其他途径获得额外收入，如为其他利益相关者提供咨询服务和产品，劳动力市场咨询，以及为雇主和个人提供职业咨询或指导。因此，与英国同行相比，知识中心与个人联系更为密切。

知识中心资金也可以间接地从培训征税中获得。这些税收被称为培训发展基金，主要用于资助继续职业培训。在这种情况下，知识中心必须从雇主那里获得该资金，因为征税将直接支付给雇主而不是知识中心等其他方。

（二）区域教育及培训中心

区域教育与培训中心直接从政府（OCW）获得资金用于提供MBO培训。各区域教育与培训中心根据其两年前的学生人数获得基础基金。这种“平滑机制”为财务规划提供了稳定性。此外，学生注册及完成MBO培训，区域教育与培训中心也会获得相应的奖金。学生注册MBO培训，ROCs将获得80%奖励；若学生成功完成课程，ROCs将获得20%奖金。同时，ROCs还会获得学生总预算的10%左右用于基础设施（建筑等）。虽然ROCs大部分收入将来自MBO培训，但它也将在不同程度上从成人教育和持续职业教育与培训中获得收入来源。

（三）雇主及个人经费支持

目前，荷兰有一系列直接和间接的财政激励措施，鼓励雇主和个人参加MBO培训或其他形式的持续职业教育与培训。激励措施包括退税和部门培训征税。除培训征税外，财政激励都由国家提供。

由于经济衰退，荷兰政府不得不重新评估其对国家资助激励措施的支持。自吕特第二届内阁成立以来，提出一系列重大改革，并提出诸多可行性较强的激励措施。首先审查雇主和个人的退税，其次探索由部门驱动并独立于国家的培训征税。

1.雇主退税培训。雇主退税培训适用于雇主提供新员工或现有员工的培训。雇主必须得到知识中心认证，以便提供培训名额并获得退税，退税从雇主的工资税和社会保险缴款中扣除。根据学员的培训水平/状态，可提供不同类别的折扣（如表1）[11]。

关于上表的一些值得注意的地方：首先，雇主可以申请退税的受训人数没有限制；其次，雇主在纳税年度开始时（4月1日）获得退税，而不是在员工培训开始或完成时获得退税；第三，支付水平根据个人在纳税年度内的培训时间计算。

此外，个人也可以从其所得税中扣除250欧元至1.5万欧元的培训费用，并在年度纳税申报表中扣除该费用。根据四个阶段的年收入设定基本所得税税率，最高税率为52%。通过雇主退税培训，雇主与雇员实现双赢。雇主可以通过退税和受训人员降低培训成本，因为他们通过认证确保了足够的培训质量标准。

2.培训发展基金（TDF）。目前大约有100种培训税，即培训和发展基金（TDFs）。TDFs可以从事各种各样的活动，包括开展研究和收集劳动力市场情报，支持新入职者进行行业内技能培训等，旨在满足雇主的短期部门需求。TDFs一般不提供培训，但可以支持开发课程或者就培训和发展问题向雇主提供咨询服务。

TDFs是通过集体谈判协议、社会合作伙伴之间、行业内部（如建筑、钢铁、餐饮、医疗等）自愿建立的。协议通常在审查之前要运行三年或更长时间（OTIB）。因此，TDFs是独立于政府的，由行业独立领导和管理，其存在不受法律约束。雇主集体支付行业培训税，以期望集体提高技能水平。这可以是强制性要求，也可以是自愿要求，具体取决于各地的集体协议（OTIB）[12]。

企业将工资总额的一定比例支付到所属部门的TDF中。费率由每个TDF设置，并且有所不同。例如，2013年的OTIB（技术安装部门TDF）协议将雇主工资总额的1%用于培训和开发活动。与英国不同（建筑和工程建设培训税），工资的起征点决定雇主的缴费水平，而TDF没有起征点。不论公司规模如何，所有雇主支付的比例都是相同的。除了培训成本外，TDFs还允许雇主索取非生产性成本，而他们的员工则接受TDF资助的培训。这将在TDF之间有所不同，但可能高达员工工资的70%（每小时收费）[13]。

表1 雇主退税类别

四、反思与启示

荷兰雇主主要通过知识中心推动职业教育和培训（VET）体系持续改革与发展。这类似于英国的行业技能委员会，其职责是促进特定经济部门的技能持续发展。知识中心还确保培训满足雇主需求以及政府目标。雇主利益是在立法及与员工社会伙伴关系中建立的，是职业教育与培训的核心。这些利益通过知识中心在行业中得到支持和推进。荷兰雇主对职业教育与培训的影响主要体现在培训资格设计及在职培训形式两方面。雇主对知识中心进行高额的集体投入，其原因在于知识中心负责设计国家资格证书。通过MBO培训，特别是学徒（BBL）培训，雇主有机会按照自己的需求培训新员工和现有员工。因此，借鉴荷兰职业教育与培训体系运行机制，审视我国职业教育所面临的瓶颈，探寻适合我国职业教育改革与发展的路径。

（一）构建我国职业教育利益相关者共同认可的文化规约

当来自不同文化背景的人们，在愿景、目的或者目标上出现分歧时，他们的差异会让他们走向对立的两极。而当人们拥有共同的愿景、宗旨或者目标时，他们则能够无私地、充满情感地进行通力合作。据此，具有不同文化背景的职业教育利益相关者要实现深度融合首先要解决文化规约的一致性问题，只有具有一致性的文化认知才能实现精准发展。

构建共同认可的文化规约，可从两方面入手：首先，建立共同认可的制度规范。建立多方共同认可的制度规范是实现职业教育利益相关者协同合作的基础性条件。职业教育与培训属于跨组织行为，而共同认可的制度规范可以降低协商成本及减少冲突发生，因此可通过跨域职业教育经验交流、跨域职业教育合作经历积累、跨域职业教育协同发展契约达成等方式逐步建立稳定的制度规范。其次，构建一致性目标系统。一致性目标系统是职业教育利益相关者实现深度融合的价值指向。如前所述，职业教育与培训属于跨组织合作行为，各利益相关者具有互补的资源与优势。为了充分发挥各主体资源与优势，职业教育改革与发展系统目标为各主体提供了较强的行动指导。同时，各主体基于组织属性与行动逻辑产生多重行为子目标。只有系统目标与多重行为子目标具有高度一致性，职业教育与培训才可能构成共同认可的文化规约。

（二）建立职业教育校企合作中介服务组织

2014年5月2日，国发[2014]19号《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“健全企业参与制度……鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用”。该提法为新时期职业教育发展指明了前进的方向。

建立职业教育校企合作中介服务机构的根源在于其中的两类主体——职业院校与企业——属于异质性组织。首先，企业与职业院校都具有正统经济学提出的“有限理性”、“机会主义倾向”及“信息不对称”属性，导致偏离合作契约现象存在。高效的中介服务组织是协调该偏离现象的基本前提。其次，资源基础理论认为，组织的竞争优势来源于组织拥有的异质性资源，即职业院校与企业掌握的异质资源越丰富，其具有的竞争力越大。与同质性组织相比，异质性组织合作存在较高的交易费用。中介服务组织的存在是为了节约交易费用，即用费用较低的组织内交易替代费用较高的组织外交易费用。因此，组织的偏离契约现象及异质性资源合作较高的交易费用使校企合作中介服务组织建立成为必然。

组织建立的目的在于降低交易费用，提高资源配置效率，校企合作中介服务组织成员的选择也必须遵循此原则。因此，明确交易费用的来源成为组织建立的首要任务。美国经济学家埃里克·弗鲁博顿及德国经济学家鲁道夫·芮切特提出：市场中的交易费用主要包括三类：一类是市场型交易费用，即交易方使用市场的费用，主要包括搜寻和信息费用、讨价还价和决策费用、监督和执行费用；另一类是管理型交易费用，即对企业及其雇员之间的劳动合约进行执行的费用，主要包括建立、维持或改变一个组织设计的费用及组织运行的费用；第三类是政治型交易费用，即政治体制中制度框架的运行和调整所涉及的费用安排。纵观校企合作整个过程，市场型交易费用及管理型交易费用均涉及职业院校及企业，而政治型交易费用则涉及政府相关单位。由此可见，职业教育校企合作中介服务组织至少应包括三个组织：职业院校、企业及政府相关单位。

（三）重视职业教育经费投入，建立多元经费投入机制

发展职业教育是全社会共同的责任，仅仅依靠政府单方力量的支持是远远不够的。借鉴荷兰多元化经费投入经验，改革和完善我国当前经费投入体系。当前我国当前经费投入来源比较单一，政府投入是职业教育经费的主要来源，企业、行业职业教育与培训的经费投入积极性不高。我国是个法治社会，立法是保证职业教育经费最有力的制定保障。通过不断完善和修订法律法规中关于职业教育经费投入的规定，明确各级政府承担经费投入的职责。通过政策引导，吸引社会各界力量参与职业教育的经费投入和学徒培训当中去，充分发挥企业行业对职业教育经费投入方面的作用，进一步拓宽职业教育经费筹措渠道,为职业教育的良性发展提供物质基础。激励和引导地方政府建立以改革和绩效为导向的职业学校生均拨款制度，进一步加强国家在职业教育经费投入方面的主导地位，建立以政府投入为主，企业行业以及其他社会力量投入为辅的多元化经费投入机制。依靠健全和积极的法律法规保障经费，为职业教育事业发展提供有力的保障条件。