新型职业农民培育保障体系：政策回顾、效果评价和完善路径

一、政策回顾

（一）政策的酝酿和准备

2005年以来，国务院及其有关部委围绕着农村实用型、技能型人才和“职业农民”的培育出台了大量的政策文件，并在全国中、高等职业学校以及相应的教育机构开展了职业农民培训、农村人才队伍的培养，从而为促进城乡经济统筹发展提供了强有力的智力支撑和政策保障。至此，我国新型职业农民培育工作进入了政策的酝酿和准备阶段（见表1）[1]。

（二）政策的明确与发展

随着我国经济发展形势的不断推进和农业现代化的不断深入，对农民技术素养和素质提出了更高的要求。2012年，中央发布一号文件，首次提出了培养新型职业农民的目标。紧接着中共中央、国务院和相关部委，分别围绕着新型职业农民培养模式、培训体系、资金支持和制度环境等方面，相继出台了大量的政策文件，并在全国范围内进行了大量的新型职业农民培育的有效实践。至此，我国新型职业农民培育工作进入了政策的逐步明确和大力发展阶段，从2012年至今，随着农业现代化进程的不断推进，我国培育新型职业农民的政策保障体系日臻完善（见表2）。

表1 2005－2011年有关我国职业农民培育的主要政策概览

二、效果评价

以上政策文件的颁布和实施，在促进新型职业农民培育、壮大新型职业农民队伍方面取得了显着成效：制度设计逐渐规范，资金支持逐渐增长，制度环境逐步改善，培育体系逐步形成；但同时在基本的法律保障、制度的有效供给、政策执行的精准度等方面存在的问题还比较突出。

（一）成效显著

1．制度设计逐渐规范。各级政府高度重视新型职业农民培育体系的总体设计，积极开展各种制度创新和政策联动，提高政策发展的针对性和及时性。自2012年中央一号文件首次提出“新型职业农民”这一概念，农村农业部、发改委、财政部、人社部、教育部等部委积极完善、督促实施该项政策。2012年农业部印发了《关于新型职业农民培育的试点工作实施方案》，确定在全国100个县、市区进行试点；2014年试点范围由100个县、市区扩大到300个县、市区；到2015年，又进一步扩大到500个县、市区。截至2015年底，全国新型职业农民达到1272万人，比2010年增长55%，农民职业化进程不断提速。2017年农业部关于印发《“十三五”全国新型职业农民培育发展规划》的通知中提出，到2020年，新型职业农民队伍不断壮大，总量超过2000万人。为稳固已有的培训成果并提高未来培育的有效性，2018年农业农村部又从精准遴选培育对象、科学确定培育机构、创新形式推进分层分类培训、强化信息化手段应用、做好队伍管理与延伸服务等方面进行了制度规范。

2.资金支持逐渐增长。新型职业农民培训作为一项公益性强的教育事业，需要国家与各级政府的财政支持。一方面，中央财政每年安排的新型职业农民培育工程专项资金从2012年的11亿元增加至2017年的15亿元。如2015年，财政部宣布安排11亿元用于新型职业农民培训工作，同时还安排26亿元的专项资金来推进农业技术推广体系改革与创新；到2016年，中央财政继续扩大新型职业农民培育的经费支持，达到14亿元；2017年达到15亿元，同时继续安排26亿元资金用于加强农业技术推广体系建设。另一方面，中央财政与地方财政在涉农专业、农业职业教育、农民培训助学政策、补贴政策等方面的经费支持也在不断增加。如2012年，教育部出台《关于扩大中等职业教育免学费政策范围，进一步完善助学金制度的意见》，对农民参加全日制中职教育培训并在规定的学时内完成学习计划的，既可免收培训费，还可以享受政府助学金。2013年，财政部、教育部联合发文，要求对于符合条件的中高职学校毕业生、退役军人、返乡农民工创业的行为给予信贷支持或补贴。2014年，教育部在《新型职业农民中等职业教育资助办法》中，提出建立职业教育国家购买服务等。这些政策的出台，使得新型职业农民培训经费有了长期的保障，为新型职业农民培训工作的开展提供巨大的动力[2]。

表2 2012－2018年有关我国职业农民培育的主要政策概览

3.制度环境逐步改善。自2012年以来，各地各级政府高度重视新型农民培育制度环境的改善，为新型职业农民培训构筑了一个良好的社会环境。如2015年的中央一号文件提出要完善新型职业农民的金融支持服务，建立信贷支持体系；2016年的中央一号文件要求建立新型职业农民养老保障体系；2017年的中央一号文件要求建立社区教育成人教育、职业教育购买服务，为新型农民提供多元化的培训产品。这些政策的出台不仅为新型职业农民培育提供了制度方面的保障，还为农民参加教育培训解决了后顾之忧，为农村社会发展培养了大量的实用型技术人才。截至2017年底，全国新型职业农民人数突破1400万人，比 2012年增加58．6%，成效极为显著[3]。

4.培育体系逐步形成。在培育资源上，以全国农广校为主体，形成了6.3万人的师资库、9000个基地库、100个新型职业农民示范基地、100门精品课程的教学资源供农民学习。在培育方法上，各地探索开展采取分级、分类、分层培育，突出培育精准性。在培养模式中，有的设立农民培训和指导站，协调和指导新农民的培育，整合资源，形成协同效应；有的依托农业院校成立职业农民培训学院，探索培育新路径；有的依托产业建立农民田间学校，在产业链上培育职业农民。在培育手段上，充分发挥信息化手段扩大影响力，如全国农业科教云平台、山东“农技宝”、湖南“湘农科教云”平台，开展线上培训、科技服务。总之，经过6年对新型职业农民培育探索，初步形成了一种由政府推动、部门联动、产业驱动、农民主动的工作模式，基本建立了“三类协同”（指生产经营型、专业技能型、专业服务型三类），以及初、中、高三个层次的新型职业农民培育体系框架[4]。

（二）问题突出

1.法律保障缺乏。保障政策的良好且持久执行须有相应明确的法律支持。新型职业农民在美国、日本、德国等发达国家取得有效成果的主要原因，就在于有健全的法律法规来保障政策的实施。与发达国家相比，我国在培育新型职业农民方面缺乏专门的法律法规[5]。自2012年首次在中央一号文件中提出“新型职业农民”这一概念以来，陆续出台了关于新型职业农民培训的一系列政策文件，这些是纲领性的，内容相对宽泛，缺乏具体的操作要求，也不具强制力。过于依赖地方政府的实施规则，以至于在实施上存在很大的地区差异，难以形成政策的统一性和稳定性。

2.制度供给不足。政府培训计划的制定往往只是一个宏观框架安排，缺乏系统的长期顶层设计和战略部署，同时也缺乏实际指导的实施，在各种主体的利益不相关或冲突的现实中，如何促进和保证资源整合和干预措施的有效分配，缺乏必要的、科学合理的制度支持。培育的制度供给在一定程度上忽视了农民主体需求，难以满足广大农民的多样化和个性化需求，社会需求脱节，供求结构不匹配，供给效率低下，人才培养困难，不符合现代农业产业的经济发展需求。作为新型职业农民培育的领导者和主要财政支持者，培育经费不足的重视程度不够，政府缺乏科学的预算和严格的资金投资体系，导致培育资金匮乏。同时缺乏引导鼓励社会力量参与新型职业农民培育的配套政策，导致社会力量投资疲软，基础设施建设不完备[6]。

3.政策精准度不高。就当前新型职业农民培育政策的内容看，宏观方面规定较为具体，包括组织实施、运行机制、管理服务和培育定位等，而微观方面规定却相对宽泛，部门培训缺乏针对性、内容单一重复，缺乏师资，规模小，效率低，不能形成规模效应，培训质量难以保证，引起社会不良的反响。在信贷支持和社会保障方面（信贷、利率、补贴和成果奖励等），对新型职业农民尚无明确的规定与政策。对已经获得资格证书职业农民，因不能及时与生产扶持直接挂钩，从而使他们享受不到学习成果带来的优惠，影响农民参与培训的积极性。另外，在培养农业高级人才方面也缺乏有针对性的优惠政策。因此，要想提升农民参加新型职业农民培训的积极性，提升政策的执行力，就必须强化微观政策的细化工作，实施精准培育。

三、完善路径

（一）推进立法，保障培育政策的稳定性

新型职业农民培育具有公益性、基础性和社会性的特征，国家应加快立法，促使其培训法制化。鉴于农民职业教育和培训在国家经济社会发展中的重要作用，国家有必要出台一部关于农民职业教育培训的法律，为新型农民培育的职业教育建立相关的法律保障，使得农民职业教育培训工作有法可依，促进新型职业农民培训事业不断发展[7]。

1.完善现行农民培育制度和法规。目前，我国涉及新型职业农民培训相关法律仅有——《农业法》、《职业教育法》和《农业技术促进法》。而这些法律并非专门的农民职业培训法律，对新型职业农民培育的政策支持仍是十分有限的。还应从立法角度对新型职业农民培育进行规范，以提升政策的执行力。同时，参考美国农民教育培训法律制度、德国《职业训练促进法》和日本的培养农业继承人措施和分层教育模式，为从国家层面推进新型职业农民培育的立法工作提供有益参考和实践依据。

2.在国家层面上应加大推进农民培育的立法工作。根据乡村经济发展需要，制定具有针对性的法律法规，以加大新型职业农民培育力度，如：培养规则和新鉴定规则[7]。通过立法的形式，以规定其准入标准、认证方式、政策支持、培养方式和主体责任，明确违反新型职业农民培养政策后果。未履行法定义务的主体和个人应问责，以加强新型职业农民培育的政策执行力。

3.鼓励享有地方立法权的地方政府制定适用于该地区新型职业农民培养的法律法规。地方政府在制定法律法规的过程中，要就经费投入、师资培训、职业定级等方面进一步加强国家立法的完善，明确执法的关键点和难点，确保国家法律在地方的可操作性，提高执法效率[8]。

（二）加强顶层设计，实现培育保障制度体系的完整性

大力推进新型职业农民培育，要围绕“三类协同”培养目标，即生产经营型、专业技能型和专业服务型，积极构建教育培训、认证管理及政策支持“三位一体”新型职业农民培育体系。为从源头上解决培育过程中出现的各类问题，要加强顶层设计，以形成权责分明、分工合理、高效有序的协调管理机制[9]。

1.建立多元化的培育目标和培训教育体系。首先，设计与农民的职业选择与发展规划密切相关的培育目标与培育体系。新型职业农民不是一种身份，而是一种职业，应为其设计相应的多元化的目标体系，让农民可见未来的职业发展前景，以解决农民参与培育的积极性不高问题的有效路径。因此，建立“农业职业需求信息数据库”，设计信息库终端，以便本地区新型职业农民进入，能快捷、准确地获得农业领域的就业、创业需求信息，并结合自己技术特长、经济能力选择就业和创业方向。为此，应将新型职业农民培育目标体系与其职业选择和发展规划相结合，以设计适合职业发展规划的多元化的培育目标体系[10]。

其次，根据乡村振兴对不同层次人才的需求，建立各部门协同、各行业参与的新型职业农民培训教育体系，对种植养殖大户、农民合作社和家庭农场经营者采取具有针对性的不同培训方法。积极开展三种形式的教育培训活动，即面授教育、远程教育、上门服务培训。面授教育主要是面对面的教育，通过文化竞赛等辅助教学手段，集中培训科技、文化、管理、民主和法律制度等，学习示范和其他方法作为辅助教学方法；远程教育是在线教育和广播电视系统的远程教育和培训活动，通过其跨越时空的功能，对偏远地区享受优质教育资源起到较好的推动作用；上门服务培训是针对农民的实际需求和问题，直接到现场指导或服务，以提高培育的针对性、实用性及培训效率。

2.建立多元化的资金投入保障体系。新型职业农民培育机制的正常运行需要培育资金的有力保障。为了解决当前资金保障存在的问题，有必要增加政府和社会的资金投入，建立新型职业农民培育的经费保障体系。首先，构建以政府投资为主体，各类社会机构积极参与的多形式、多层次的资金投入格局，同时设立专项资金，以便给予获得从业资格的新型农民资金扶持和税收优惠。其次，对农民的土地经营权和住房产权抵押贷款模式进行积极有益的探索，为其提供新的农业补贴、项目建设及各种优惠农业政策保险，以保证其创业所需的资金保障。再次，加快农村金融体系创新。一方面，鼓励现有金融机构认真落实惠农政策，及时为新型职业农民提供资金支持；另一方面，建立创新型融资的方法和渠道，积极鼓励资金互助，吸收民间资本，为新型职业农民提供全面的融资保障[11]。

此外，可借鉴国外“基金化”的培育资金运作模式，即培育新型职业农民的专项资金由政府、企业、行业协会及社会力量投入，委托专业组织机构管理与运作，以提供多元化的财政支持和保障机制[9]。

3.建立多元化的政策环境和配套服务体系。一是优化政策实施的外部环境。健全的农村基础设施可以为新型职业农民的发展提供良好的外部环境。目前，新型职业农民不再是简单的农村家庭劳动者，许多非农户籍、新生代农民工和大学毕业生也加入了新型职业农民的行列。然而，城乡体制的差异与农村基础设施的落后已经导致很多人才不愿意投身于农村的建设中。因此，必须在逐步改革农村体制的过程中加大对农村基础设施建设的投入，特别是要加强创业环境、交通道路、信息网络、医疗保健、绿化环境和基础教育等方面，才能使人才投入农业发展和创业，缩小城乡之间差异，从而为新型职业农民的培育提供良好的外部环境。

二是建立创业优先扶持和就业服务体系。成立市级和县级的新型职业农民创业服务中心，专门负责为创业者创造良好环境，对其管理并提供全面服务。同时，创业服务中心应与农业相关行业协会、农民培育机构建立密切联系，并聘请这些机构的专家为新型职业农民提供咨询服务，以帮助他们适应农业创业环境。政府制定配套政策和措施，营造有利于新型职业农民就业和创业的社会环境。构建农业人力资源市场信息网络服务平台，收集、整理农业就业信息，提供交流和咨询的有效信息服务。建立新型职业农民专业人才市场服务体系，促进其人力资源的科学合理开发和配置。打造一支责任心强、业务能力过硬的职业指导队伍，对新型职业农民就业进行指导，提高新型职业农民适应新时代、新发展、新形势的能力[10]。

三是建立保障政策支持体系。保障农民利益、解决农民职业化发展后顾之忧，应有相关扶持政策和保障措施，如社会、就业和服务保障等。首先是养老金和医疗保险保障，引导新型职业农民参与，同时享受保障政策；其次是享受失业补助保障，对未就业的新型农民，经认定后纳入失业人员统计范畴；再次是服务保障，充分发挥财政、信贷资金的协调和支持作用，合理利用金融杠杆，以改善农村金融和农业社会化服务，确保新型职业农民的可持续发展。

四是建立健全绩效评估体系。与普通教育、继续教育评价体系有所不同，因新型职业农民培育是适应现代“三农”发展要求的一种新型教育方式，应创新性地建立与之相应的培育绩效评价体系。其绩效评估应有如下方面：一是评估主体内涵颇为广泛，要获取与农业生产密切相关的政府、培育机构、认证机构及利益相关单位等相关数据；二是评估内容要以评估主体之价值取向 （包括政治、文化、社会、经济、生态等），主要有投入和产出、（生态、服务、办学）效益、教学质量和学员对技能提高、增收与幸福感的满意度等；三是多样化的评估方法，运用定性与定量、主观与客观的相结合评估方法，进行微宏观、静动态的评估，对单项与综合、现实与未来的预测；四是对教育云平台、“云上智农”APP所有培育教师、课程、基地、及效果进行在线科学评估。此外，应加强评估监督和管理，建立管理机制、信息反馈和跟踪系统[12]。因此，亟待建立科学、合理的绩效评估体系，以完善和推进新型职业农民的培育，形成良性循环的长效机制。

（三）精准施策，提高培养机制的有效性

鉴于培育机制精确性的缺乏，新型职业农民的培育工作和发展需求脱离现代农业的发展，培育效果较差。本文尝试从以下三个方面提出建议：

1.准确选择培育对象。不同层次、不同产业及不同类型的农民，培育内容有所不同，因此力求针对农民从业特点和能力要求，精准选择培育对象，使培育更具针对性和有效性。首先将新型职业农民与普通农民的培育加以区别，然后遵循生产经营、专业技能和专业服务三类的培养要求，严格选择标准、精心筛选、精准筛选出既具一定农业生产经营水平又有从事现代农业发展潜力的新型职业农民，进行分层次、分产业（工种）、分类型（岗位）的精准培育，使培育更具针对性、精准性和实效性，提高培育质量。

2.精准确定培育内容。培育内容的确定上，要结合新型职业农民培育的目标，在深入调查新型职业农民实际需要的基础上，以现代化农业产业发展需求为基础，围绕提升新型职业农民综合素质、生产技能和经营管理能力，因时、因地、因人制宜，灵活、精准地确定培育内容。在综合素质方面，重点设置职业道德素养、团队合作、科学发展等内容；在生产技能方面，重点设置新知识、新技术、新品种、新成果、新装备的应用，市场化、信息化、标准化和质量安全等内容；在经营管理能力方面，重点设置创新创业、品牌创建、市场营销、企业管理、融资担保等内容。另外，在农民职业教育方面，还应推进课程改革，设立专业素养、创业实践、产业整合等内容，完善系统科学的教育，以满足高素质新型职业农民的需求。通过这些精准化的措施，可以增强培育机制运行的有效性，从而提升培育的实际效果[9]。

3.构建精准服务长效机制：一是通过建立农业专家和农技人员的定点、定员联系制度，提升新型职业农民培育的效果；二是通过电话回访、信息平台交流、组织专家和技术人员对参训人员开展现场技术指导等跟踪服务方式，巩固新型职业农民培育的效果；三是完善定向扶持政策体系，制定教育培训、资质认定、土地使用、信贷分配、税费减免、技术服务、农业保险、社会保障等一系列优惠政策，使新型职业农民更具职业竞争力，从而加快农业现代化的进程[13]。