论改革开放以来民办教育法规演变与民办基础教育发展的关系

李莹

摘要：分析改革开放以来我国民办基础教育发展与法规演变的互动轨迹可以发现：民办基础教育法规的主题经历了多次“促进—规范”的循环;在法规作用下，民办基础教育总体上实现了量的增长和质的提升，其增速呈现“加速增长—趋于平缓”的周期性特点。同时，法规的效应具有一定的时滞性。今后，民办基础教育立法工作应有前瞻性和稳定性，同时兼顾灵活性和严密性;另一方面，民办基础教育办学者应建立起自我约束的良性发展机制，着力提高办学质量，从而促进其健康可持续发展。

关键词：民办基础教育;民办教育法规;民办学校

中图分类号：G522.72    文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2019）08-0073-03

改革开放以来，国家相继颁布一系列民办教育法规，为民办教育发展奠定了制度基础。在这些法规的鼓励下，我国民办教育从无到有地发展了起来。尤其是进入21世紀以来，我国民办教育更是取得了丰硕的成果。由此，民办教育法规与民办教育发展的关系进入了研究者的视野。然而从国内的研究成果来看，大多存在以下几个问题：第一，相比民办高校，学界对于民办中小学的研究比较稀少;第二，民办中小学办学很大程度上受到国家法规的影响。在特定时期，相关法规的内容和导向甚至决定了其发展路径与归宿。然而国内研究者对民办基础教育发展与法规演变的关系关注甚少。这表明，相关研究已滞后于理论研究与实践发展的需要。基于此，本研究将对改革开放以来民办基础教育的发展历程及其法规的演进进行梳理，探究两者之间的关系与规律，进而为今后的民办教育立法与民办基础教育发展提供参考借鉴。

一、改革开放以来民办基础教育发展与法规演变的历程

（一）1978—1999年民办基础教育发展与法规演变

1978年改革开放以后，日益增长的教育需求和宽松的时代氛围孕育了民办基础教育的萌芽。1982年，新修订的《中华人民共和国宪法》第19条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，从而在国家根本大法的层面上确立了民办基础教育的合法性;1987年《关于社会力量办学的若干暂行规定》指出，“社会力量办学……主要开展各种类型的短期职业技术教育，岗位培训，中小学师资培训，基础教育，社会文化和生活教育，举办考试的辅导学校和继续教育的进修班”，民间力量自此进入了基础教育办学领域;1994年，十四大报告进一步明确了“民办教育属于社会主义教育事业的重要组成部分”，并首次提出了促进民办基础教育发展的方针，即“国家对社会团体和公民依法办学，采取鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。民办教育在社会主义教育体系中的重要地位由此得到官方最高层面的认可，民办基础教育也随之进入了快速发展阶段。1997年7月，国务院颁布了《社会力量办学条例》，该法规首次系统全面地把多年来国家关于民办教育的方针政策作了明确规定，成为新中国成立后第一部民办教育的专项行政法规，也为21世纪民办基础教育发展与法规演变奠定了历史基础。法规颁布后，使得民办教育得以从无到有的快速发展了起来，截止1999年，有民办幼儿园3.7万所，在园儿童222.4万人;民办小学3204所，在校学生97.7万人;民办普通中学2593所，在校生107.2万人。①

（二）2001—2009年民办基础教育发展与法规演变

随着民办基础教育的快速崛起，国家积极推动民办基础教育走向法治化轨道。2002年《民办教育促进法》公布，这是国家首部制定的民办教育专门法律。此后，2004年《民办教育促进法实施条例》对合理回报等敏感问题做出了规定。法规还要求，应参照学生数和当地公办学校生均经费标准，对民办小学和初中拨付教育经费，进而从法律层面上增强了对民办基础教育经费来源的保障。同时，国家还出台了一系列配套法规促进民办基础教育发展。在政策鼓励下，从2000年至2005年，民办基础教育发展速度明显加快，全国民办学前教育、民办小学、民办初高中和民办职业中学的在校生人数分别增长2.35倍、2.97倍、4.02倍、5.08倍，其中，2003年民办职业中学学生数创下了增长68.76%的历史新高，2004年民办幼儿园学生数增长率也高达21.63%。②

民办基础教育的快速发展，也带来了办学不规范等一系列问题。针对这些不规范现象，国家再次出台法律措施，强化对民办基础教育的管理。例如，2006年国家颁布了《中小学幼儿园安全管理办法》，由于民办基础教育办学条件往往不如公办学校，所以此法规对民办基础教育的规范作用较大;2007年《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》，为规范民办学前教育发展提供了具体依据;2007年山东省出台《关于加强民办教育规范管理引导民办教育健康发展的意见》;同期，北京还形成了民办教育监督评估的工作网络，加大对依法办学、教育质量等内容的监督管理等。再加上从2006年开始，国家财政对公办学校投入增加，以及适龄人口数下降，2006至2009年民办基础教育同比增速放缓。总体看，在这一阶段，民办基础教育增速在政策作用下，经历了加速增长到趋于平缓的发展历程。

（三）2010—2015年民办基础教育发展与法规演变

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，民办教育的重要地位与合法性再次得到国家的确认;2010年，国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，要求加快社会力量进入学前教育领域的步伐。随后，“学前教育三年行动计划”实施，一批面向普通大众的普惠性幼儿园得到快速发展，进一步满足了人民群众的教育需求;2012年，十八大提出加大在税收减免、征地优惠、教师保障和学生资助等方面的支持力度，并清理各类歧视性政策。在上述法规的作用下，2010至2012年民办基础教育发展再次提速，民办学前教育发展速度最为明显。

2012年以后，民办基础教育发展进入优胜劣汰阶段，同时发展中的各种问题开始暴露。尤其是部分“贫民学校”办学质量不高、“贵族学校”收费过高等问题引发教育公平争论。政府再次出台法规加以规范和限制。如重庆市出台了《关于进一步规范我市幼儿园收费行为的通知》（渝价〔2012〕30号）;2015年，上海市政府对民办中小学生源遴选做出限制性规定：第一，缺乏寄宿条件的民办学校不得跨区域招生，第二，所有民办基础教育生源只能填报两所小学和三所中学。这两项措施的出台，虽然控制了民办基础教育的择校风潮，但也不利于民办基础院校的招生。上述规定出台后，填报民办中小学的人数滑落至5万多人，较2014年骤降五成。可见，2010至2015年，政策的转向同样导致了民办基础教育增速的变化。

（四）2016年至今民办基础教育发展与法规演变

2016年以来，我国民办教育进入加快发展的新阶段。为贯彻落实《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号），截止2018年12月，27个省（自治区、直辖市）都形成了各地区的具体实施办法。为形成配套措施，教育部、财政部等多个部门也研究制定了多个促进民办教育发展的扶持措施。在当下的民办基础教育领域，多维度、多层次的法律法规政策体系初步完善，以往民办教育发展过程中产权模糊、法律地位不高、优惠政策落实不到位等传统痼疾得到有效克服，民办基础教育正朝着健康规范的方向发展。截止2017年，我国民办基础教育人数为4467.78万人，较2015年同比增长1.13倍，估计2018年民办基础教育在校人数将达5000万人。③

二、民办教育法规对民办基础教育发展的作用及特点

第一，民办教育法规的实施总体上促进了民办基础教育发展。民办基础教育在促进的基调中实现了量的增长，在规范中得到质的提升。从2000年到2017年，全国民办学前教育机构数增长3.62倍，在园学生增长9.05倍。民办小学数量增长了1.41倍，在校生规模增长了6.22倍;民办中学数量增长了2.5倍，学生规模增长5.91倍。民办职业中学学校数量增长了2.07倍，在校人数增长了6.5倍。④另一方面，在民办教育发展的初期阶段，由于市场需求旺盛，社会资本快速涌入这一领域，导致民办中小学扩张速度过快，再加上法律不够完善，民办基础教育监管中存在灰色地带，致使部分民办学校招生工作不规范、办学质量不高、过分追求经济利益、盈利分配不合理。随着各项法规出台，民办基础教育院校办学由“野蛮生长”走向规范。部分民办学校的办学质量甚至赶超了公办学校，实现了民办基础教育高质量多元发展。总体看，改革开放以来民办基础教育的规模是呈现梯级形上升的。

第二，在“促进—规范”的法规作用下，民办基础教育发展具有周期性特征。自然辩证法认为，任何事物的发展都是前进性与曲折性的统一。同样，改革开放以来民办基础教育法规的主基调经历了多次“促进—规范”的循环，导致民办基础教育增速也呈现“加速增长—趋于平缓”的周期性运动轨迹。这既与某些政策制定者对民办教育疑虑矛盾的摇摆心态有关，也与民办基础教育自身所具有的发展周期紧密相连。这也是我国民办教育及其相关法规初创期的一个重要特点。

第三，法规效应具有时滞性特征。相关法规出台后，政策传导到基层需要时间，同时民间办学者在权衡利弊后调整办学行为，也需要一个过程。因此，民办教育法规出台后，民间办学实践并不能与之完全同步，而是存在滞后性。例如，2002年出台的《民办教育促进法》在法律层面保障了民办基础教育与公办基础教育具有同等的法律地位，然而此后民办基础教育却一度呈现出增幅放缓的趋势，直到2003年才开始回升。又如，党的十八大报告中提出鼓励引导社会力量办学的实施意见，在政策利好的形势下，但民办基础教育2012年同比增长速度却在下降，直到2013年鼓励性法规的效应才开始呈现。

三、几点建议

台湾学者伍启元认为，公共政策就是政府所采取的对公私行动的指引。[1]所以，公共政策要立足当下，引领未来。同样，今后民办基础教育政策也需要在保证其自身连贯性的基础上与时俱进，以适应现实和未来经济社会与教育发展的需要。基于此，今后民办教育立法应注意以下几个方面。

首先，民办教育立法应有前瞻性和稳定性。从以往经验看，许多民办基础教育法规都是在实践的倒逼中生成的，即出现什么问题，就出台什么法规，导致“一抓就死，一放就乱”，民办基础教育规模增速起伏不定。因此，在今后民办基础教育政策制定中，应充分发挥立法工作的预见性和前瞻性，对问题产生和演变做好科学预判，及早制定各种防范措施，以熨平民办基础教育发展周期，避免大起大落现象。另一方面，鉴于规范性法规的冲击力总是大于促进性法规，因此今后应尽量减少强制性规范措施，同时在政策推行中要考虑法规的过渡期，避免因急于推进而影响民办基础教育发展。

其次，民办教育立法应兼顾灵活性和严密性。建议中央政府在立法时，应注意给予地方更多的自主权，为地方政府立法预留空间，从而有利于地方政府因地制宜地解决地方民办教育发展中的实际问题;在严密性方面，鉴于我国民办教育办学者中尚存在不少逐利倾向和投机行为，民办教育立法应不留漏洞，以避免办学者钻法规空子，切实保障民间办学的规范性和稳定性。

另一方面，我国民办基础教育的发展速度已呈现出逐渐放缓的趋势。这与民办教育市场趋于饱和、人们开始追求更高的教育质量有关。因此，如何经受住市场的检验，办出受大众欢迎的优质民办基础教育，是民间办学者应该着力强化的方面。第一，完善自身不足，提升办学质量。今后民办中小学应在产权界定、运营机制、办学经费保障、教师选拔培养与聘用制度等方面不断探索，提高办学质量，创出名牌。民间办学者应明确自身市场定位，创建属于特色品牌，全面滿足消费者需求，才能打破与公办院校竞争的不利地位，从而摆脱历史遗留下来的劣势。近年来，以南方科技大学和西湖大学为代表的一批研究型民办高校正在崛起。同样，民办基础教育也应进军基础教育的“高端市场”，改变以往“拾遗补缺”的低端定位，以赢得更广阔光明的未来。第二，强化自身管理，提高办学效率。民办学校应建立自主管理、自我发展、自我约束的良性运行机制，降低政府的管理成本，提高市场竞争力。同时也避免法规的过度干预，为自身发展开拓更大的空间。第三，强化社会责任，实现社会责任与经济共赢。民间办学者不能仅局限于教育的基本职能，更应强化社会责任，发挥正能量，为社会培养高素质的社会主义接班人。

注 释：

①②③④以上数据整理自《中国教育统计年鉴》。

参考文献：

[1]伍启元.公共政策[M].香港：香港商务印书馆，1989.