“一边减压，一边增支”

全国29个地区中，就有27个地区一般公共预算收入少于支出。

转移支付本身会激励地方多借债，“就跟普通人一样，花别人的钱，当然大手大脚不求回报”。

如果要从根本上缓解财政收支紧张的问题，需要重建央、地关系，实现各级政府事权与支出责任的匹配。

南方周末记者 张玥

发自上海

2019年7月中旬开始，各地方政府陆续公布了2019年上半年一般公共预算收支情况。

在全国34个省、自治区、直辖市中，除去港澳台外，有29个地区公布了2019年1-6月财政收支数据，仅有黑龙江和西藏截至发稿没有公布。

29个地区中，就有27个地区一般公共预算收入少于支出。但这份收支中并不包含中央对地方转移支付的部分，这部分收入约占地方总收入的三分之一以上。

其中差额最大的是河南省，收入2147.5亿，支出6137.6亿，相差3990亿人民币，四川和湖南两省的收支差额也在3000亿元以上。

仅有的两个收入高于支出的地方是上海和福建，但福建的统计方法又与其他地区不同。

福建省统计局公布，全省一般公共预算总收入2944.47亿元，其中地方一般公共预算收入1711.59亿元，一般公共预算支出2738.27亿元。

浙江财经大学副教授高琳提醒南方周末记者，根据《财政部关于明确地方财政总收入口径的意见》，“简单来说，地方财政总收入＝地方一般公共预算收入＋上划中央收入”。

如果减去上划中央的部分，福建省的地方一般公共预算收入也是少于支出的，那么全国仅有上海是收支有盈余的。

像福建这样分类更细的省市很少，在2019年上半年的各地统计中，大多数地区只写了“一般公共预算收入”，没有明确表示这是总收入还是地方留存收入。比如青海，全省完成一般公共预算收入236.7亿元，地方一般公共预算收入138.5亿元，前者就是包括上划中央部分在内的总收入。

如果将上划中央部分减去，各地一般公共预算收入和支出的差额会更大。

此外，受2018年中下旬开始的“减税降费”政策影响，在已公布数据的29个地区中，8个地区出现了财政收入的同比下降，而且所有地区的财政收入增速都小于财政支出增速。也就是说，一般公共预算收支的差额还在进一步拉大。

河北金融学院讲师臧建文对南方周末记者说，2019年上半年地方财政收支数据，如果比较地方层面的一般公共预算收支，大部分省市的收入确实远低于其支出，但这并非新鲜事。

他统计了1978-2019年上半年全国、中央及地方财政收支情况，自1994年分税制改革以来，地方政府入不敷出的局面由来已久。

在1994年以后，中央财政收支余额逐年扩大，而地方政府的收支状况恰恰相反。尤其从2008年开始，地方财政赤字越来越高于中央财政赤字。

地方财政究竟有多少钱？

地方账本收不抵支，是财政体制设计的结果。

根据高琳在《分税制、地方财政自主权和经济发展绩效研究》一书中的梳理，改革开放后，中国实行“财政包干制”，地方政府向中央政府上缴一定数额的税收并按比例提留超额部分，由此获得了大部分财政收入的控制权，同时也可以不受中央干扰地决定预算支出。

这样的政策导致了中央政府财力的弱化，自1984年开始，中央预算内收入占全国预算内收入比重持续下滑，1993年低至22%，十年间下降20个百分点。

中央政府财政异常窘迫，一位原国家体改委人士曾告诉南方周末记者，中央财力困难到三次向地方政府借钱，“最后一次还是小平同志亲自出马，向上海借了10亿元”。

在这种背景下，1993年12月，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，彻底调整地方和中央的财政关系。主要是调整了收入关系，依靠税收分成机制，将大部分税收归为三大类，中央税、地方税和共享税，其中最大税种增值税中央分成75%。

在大部分收入归中央后，为了平衡地方财政的收入，主要方式是财政转移支付，由中央转移支付给地方。根据上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵在2016年的统计，地方财政收入中平均有三分之一以上来自于中央的转移支付。

在这个制度背景下，地方的财政收入怎么计算？

高琳以上海为例，在这块土地上一年产生的所有税收收入，上海市各级政府只拿到了其中一部分。消费税、关税、车辆购置税等是中央税，虽然这些税是在上海产生的，但上海市各级政府一分钱都不拿；增值税收入，是中央和地方各分50%；所得税（包括企业所得税和个人所得税）则是中央分60%，地方分40%。

中央收了那么多税，但相应没做那么多事，所以大部分钱又通过转移支付的方式回到了地方。但是当中央再把钱转回地方时，不同地区收到的转移支付数额和上交中央的税收贡献是不对等的，这就体现着中央政府的地区间财政再分配的目的。

回到2019年上半年的各地财政收支账本上，如果按照地方一般公共预算的收入和支出差额来衡量赤字，有一个明显的问题，就是地方一般公共预算收入中不包含中央转移支付部分。

“就像父子关系一样，如果儿子工作后每个月需要上交一部分工资给老爸，老爸又返回一部分，月底，这个儿子在算自己到底是盈余还是亏损的时候，肯定要加上老爸返还的部分，这都是他的可支配收入。”高琳对南方周末记者说。

衡量地方实际收入的指标是“地方可用财力”，它包括地方一般公共预算收入、上级税收返还和上级转移支付。但各省市的月度或半年度财政收支汇报中一般不报告上级补助收入，所以地方政府本级财政收入账本并不真正体现地方政府的可支配财力。

转移支付的体量究竟有多大呢？在财政部公布的2018年中央决算中，中央本级支出3.3万亿，中央对地方税收返还和转移支付6.97万亿，可以看到，在中央支出中，给地方返还部分占近七成，其中对中西部地区转移支付占全部转移支付比重的85%。

对于地方而言，江苏省1－6月省级一般公共预算收入总来源5071.94亿元，其中中央税收返还及补助1778.14亿，占总来源的35%。

以陕西2018年的情况为例，如果加上中央转移支付部分，它最终实现了收支平衡，没有严重赤字。

在转移支付的庞大体量下，也衍生出诸多问题，特别是其中占比近一半的专项转移支付。

高琳列举，专项转移支付是按项目管理的，每年中央各部委设立大量项目，地方政府去申请、去竞争，由此引发了饱受诟病的“跑部钱进”问题，“驻京办”应运而生，造成资源浪费和权力寻租现象。

此外，专项转移支付指定了资金用途，限制地方使用资金的自主权，而且一部分专项要求地方配套，一些财力本身就薄弱的地区，不惜借债配套，否则拿不到上级转移支付的资金。

高琳说，转移支付本身会激励地方多借债。从资金的使用效率来说，转移支付不是地方自己的钱，“就跟普通人一样，花别人的钱，当然大手大脚不求回报”。

十八大以来，中央加快转移支付改革，其中一个主要举措就是增加一般性转移支付、减少专项转移支付。目前在中央对地方的转移支付中，专项转移支付大约占40%。

“减税降费”之后

2018年中以来，全国“减税降费”，减少了政府收入，这也体现在2019年上半年各地的财政收支账本上。

比如，根据广西壮族自治区财政厅的数据，2019年上半年全区减免税收收入106.5亿，降低企业和居民社保缴费负担30.82亿，受此影响，全区税收收入同比增长4.1%，创近十年来同期新低。

重庆市财政局发布消息，上半年一般公共预算收入同比下降7.8%，出现了多年未见的负增长。跟重庆一样出现收入负增长的有8个省市——北京、重庆、贵州、海南、新疆、吉林、甘肃、青海。

总体来说，“减税降费”对地方收入的影响大于中央。

高琳说，目前减税主要是针对增值税和个人所得税，目前增值税收入央地各一半，所以单看增值税减税对央地影响是一样的，但地方收入还有一块跟增值税挂钩的，即城市维护建设税，也就是增值税的附加税，因此增值税减税对地方影响程度比中央更大一些；个人所得税目前中央分享60%，地方40%，因此个税减税对中央影响更大，但由于个税收入比增值税收入小得多，因此总体来看，整个减税对地方政府影响更大。降费从政策内容来看，也是对地方政府减收影响更大。

臧建文补充，增值税减税对中央地方的收入都构成影响，可能会削弱中央转移支付能力，地方政府的收支平衡面临更大挑战。

一边减收，一边增支，钱从哪里来？重庆市财政局负责人回答，一方面削减一般性开支，上半年用于日常办公、“三公”经费等一般公共服务支出同口径减少8.7%；另一方面，通过统筹中央资金、发行债券、盘活存量等方式，将财力集中用于落实中央和市级重大决策，用于高质量发展的重点领域和关键环节。

面对相同情况，新疆维吾尔自治区财政厅办公室也表示，一方面要“开源”，比如深入挖掘土地资产增收潜力，加大土地资源“招、拍、挂”出让力度，挖掘出让矿产资源潜力等；另一方面“节流”，大力压减一般性支出，政府过紧日子，上半年一般性支出比上年压减5%以上。

高琳说，地方收入的缩减会使地方政府想办法从其他渠道增收，近两年非税收入高速增长的一个重要原因就是，很多地方政府加强了那些可收可不收的收费以及对罚没收入的征缴，甚至违规违法收费。另外就是进一步强化地方政府对土地出让的依赖。

“土地财政”也是人们所关注的地方政府重要收入来源。但实际上它并没有为地方政府的账面上增添财富。

在中国的财政预算体系中有“四本账”，分别是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算。其中，国有土地使用权出让金属于政府性基金预算收入。

财政部《国有土地使用权出让收支管理办法》规定了土地出让金的支出范围：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出及其他支出。

2014年财政部公布的全国土地出让收支情况显示，当年土地出让收入4.3万亿，支出4.12万亿。换言之，地方政府卖地获得的“纯收入”并不多，收益大约在20%，主要用在了城市建设上。

南方周末记者查询了31个省、自治区、直辖市的财政部门网站，公布2019年上半年土地出让收支情况的地方仅有浙江、四川、吉林、甘肃，它们的土地出让收益占收入的比例仅为6%、9.5%、11%和6.6%。卖地收入减去卖地支出后，盈余微薄。

就土地出让金所属的政府性基金预算来说，各地政府均是支出略高于收入的状态。

这与全国政府性基金预算收支情况相符，财政部公布1-6月，全国政府性基金预算收入31781亿，支出37150亿，相差5369亿。

改革事权与支出责任

臧建文说，如果要从根本上缓解财政收支紧张的问题，需要重建央、地关系，实现各级政府事权与支出责任的匹配。

从2019年上半年财政部公布的数据中可以看到：全国一般公共预算收入10.78万亿元，其中中央和地方收入各占一半；全国一般公共预算支出12.35万亿元，其中地方财政支出占86%。也就是说，全国的收入中央和地方对半分，但全国的支出要地方承担的占近九成。

这是1994年分税制改革后遗留至今的问题。

曾参与分税制设计的财政部前部长楼继伟在《我国政府间财政关系再思考》一书中写道，当年的调整主要在收入，支出方面几乎没有改革，“对事权划分的表述实际上是对当时中央和地方分工情况的白描，很多表述含混不清。”

分税制改革后，财政收入大举归入中央，但办事、花钱的还是地方。楼继伟总结，上面出政策，下面对口执行，最终任务都压到基层政府，出现“上面千根线，基层一根针”的局面。

政府间事权和支出责任不分明，积累了很多矛盾。中央应该管的事，给地方做，地方往往没有积极性，“越是中央关心的支出事项，地方越不管”；一些地方应该管的事，中央却介入过多，影响地方自主权。

简单增加对地方的一般转移支付不能解决所有问题，只有按照市场经济国家的通常做法，把应当由地方负责的支出责任划上来，才能理顺政府间财政关系。

在事权上提后，还应该解决中央政府规模过小的问题。他在书中说，“中国拥有世界上规模最小的中央政府”，中央公务员仅占全部政府雇员的6%，而世界平均水平在1/3左右。

2018年1月，国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。该方案在义务教育、学生资助、养老保险、医疗保障、卫生计生几个方面划定了中央、地方按比例分担的支出责任。

但高琳认为，以基础教育的改革来说，目前体制规范意义大于实质性的央地支出责任调整。

中国的基础教育供给主要由县级政府负责，它是我国财政的最大一项支出，因此导致基层政府的财政负担很重。“从全国层面来看，中央对地方的教育转移支付占地方教育支出的比重在2013年前后并没有发生明显上升。”

臧建文也认为，与既定的时间进度表相比，目前改革进展较为缓慢，央地财政关系方面的立法工作包括征询意见等，还未开展。

而且在社会保险部分，中央的支出责任应该要加大。比如社会保险的全国统筹，本属于中央应该承担的责任，目前还是由各级地方政府在做。当前部分省市社会保险运转亏空，直接影响当地老百姓的养老、医疗等公共服务待遇水平，进而危及地方社会安全稳定。