廉政治理现代化视域下党务公开的价值定位及其现实路径

张龙燕　林元新

[摘要]党务公开，是实现透明政治、增强党执政公信力以及提高党治国理政能力的必然要求，是推动国家廉政治理现代化的基本前提。本文尝试以国家治理现代化特别是廉政治理现代化作为剖析党务公开的恰当切入点，探索党务公开的法理基础与科学内涵，揭示党务公开对于廉政治理现代化的重要价值，并探寻新条例背景下推进党务公开科学化、规范化与制度化的现实路径。

[关键词]廉政治理现代化;党务公开;价值定位;现实路径

[中图分类号]

D267

[文献标识码]A [文章编号] 1009928X （2019） 020051-04

民主、法治、公正、廉洁是现代民主国家治理的基本价值。致力于权力运行制约和监督的廉政治理现代化是国家治理现代化的重要内容和关键环节。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。从近现代国家的政治发展历程看，信息公开制度是现代国家防止权力滥用，实现政治透明与完善公共治理的重要制度安排。因此，公共权力运行的公开，被誉为撬开国家治理改革的“最佳支点”，也是实现国家廉政治理改革目标的重要手段。党务公开，作为国家信息公开体系重要组成部分，旨在规制执政党的公共权力，赋权于民，保障公民对国家公共事务的民主权利。在中国，共产党是领导党也是长期执政的党，党在政治、经济等各领域的社会治理起着决定作用。廉政治理现代化根本指向在于党能坚守人民至上、民主法治、廉洁公正的价值维度，以超常的自我革新勇气与智慧，推动执政党掌管国家权力运行的公开、透明，进而带动政府清正廉洁，促进国家治理的良好运转。因此在新世情、国情、党情下推进党务公开，不仅对于焕发党内民主生命力，提高党治国理政能力具有重要意义，而且也是实现透明政治与增强党执政公信力的必然要求，是推动廉政治理现代化与国家治理现代化的的前提保障。

一、党务公开的科学界定

（一）执政党权力的公共性是党务公开的法理基础。探究党务公开的深刻内涵跳脱不了对政党本质的认识。政党的本质在于它为执掌公权力而存在。有学者指出，党务公开不是特殊政党的特殊本性，而是政党本体性的普遍体现。中国政治社会中特殊的党政同构和党制一体（制指的是社会主义制度），使得中国共产党具有同政府一样能够作为公共产品存在的特性，即中国共产党作为执政组织自始至终都具有公共性。[1]执政党的公共性是党务公开的法理基础，包括执政党权力来源的公共性以及权力行使的公共性两个方面。

1.执政党权力来源的公共性。中华人民共和国宪法规定，国家的一切权力属于人民。即党和政府的所有权力来源于人民的授权。人民主权与人民至上是支持国家政权权威和公权力来源的合法依据。中国共产党作为以为人民服务为宗旨和价值取向的先进政党，其权力来源的公共性决定了实现人民最广泛的权利与维护人民最根本的利益是党执政的最终方向与根本目标。而要保证人民依法享有广泛的权利和自由的一个基本立足点，就是党的执政权力必须公开。只有充分保障人民对党和国家事务的知情权，才能为人民行使表达、参与、监督、选举等诸权利提供现实的基础。

2.执政党权力行使的公共性。中国共产党的执政党地位决定了党的治国理政不仅是一个政党的行为，而且具有国家行为和社会行为的性质。党的执政权力渗透到公共权力的各个领域，与国家在政治、经济、社会、文化等各领域的治理相互交融，并在国家治理中发挥着统领的核心作用。执政党权力行使的广泛性决定了党和政府一样负有信息公开的义务，将党执政国家权力的过程向社会公开，让党治国理政的过程接受党内外的共同监督，增强执政黨执政行为的透明度。

（二）党务公开的本质及其涵义。党务公开的本质在于防止执政权力的滥用，推动执政行为的阳光化，将执政党权力运行的过程置于全社会的监督下。党务公开不同于党内事务的内部公开，不仅要尊重党员的主体地位，保障党员的各项民主权利，面向广大党员公开;而且要将党内事务与活动向党外群众和整个社会公众公开。如与国计民生息息相关、与社会公众利益紧密相关的重要事项公开。党内公开的义务主体包含中央与地方各级党组织。权利主体包括下级党组织、党员、公民与社会团体。因此党务公开的科学定义是指各级党组织根据国家法律法规以及党内法规规定，除了涉及党和国家机密的以外，依照程序将党内事务的运作过程和党执政国家权力的运作过程向党内和社会公布。党务公开要围绕党内监督的重点内容以及群众关心的热点问题，重点突出容易出现以权谋私、引发不公的事项，与社会公众利益紧密相关的事项，最大限度地向党员和社会公众公开。

二、党务公开之于廉政治理现代化的重要价值

公开透明是党务公开的基本价值体现，也是现代国家实现廉政治理的一个基本要素。党务公开是扩大党内民主、加强党内监督、规范权力运行，推进党风廉政建设的重要举措，也是推进廉政治理体系和治理能力现代化的前提保障。党务公开对于廉政治理现代化的重要价值主要体现在以下三方面。

（一）党务公开有助于树立党清正廉洁形象，增强党治国理政的公信力。在经济全球化、信息化以及价值多元化的时代背景下，随着个人主体意识、权利意识与参政意识的提高，社会公众对政治透明产生了较高的期待与要求，特别是在社会主义法治国家建设推动下，政务公开在法制化与规范化道路上阔步前行，党务在阳光下运行显得尤为重要和紧迫。社会公众对透明政党和国家的强烈期待与党务公开迟滞之间的反差，潜藏着政党公信力弱化的政治风险。贪污腐败、权力寻租、特殊利益集团谋利等突出问题都可能影响党和政府的廉洁形象，削弱我们党治国理政的公信力。而党务公开作为一项“取信于民”的制度安排，将为党推进廉政治理现代化，实现“干部清正、政府清廉、政治清明”廉政建设目标提供新的契机，有利于拉近党和广大民众的距离，展现党和党员干部光明磊落、勤政为民、廉洁奉公的形象，增强党的执政权威与执政公信力。

（二）党务公开有助于解决廉政治理现代化的核心问题。廉政治理现代化核心在于“把权力关进制度的笼子里”，让权力在阳光下运行，防止公共权力的扩张和滥用，实现预防和惩治腐败与良好的国家治理。权力监督与遏制腐败是党务公开和廉政治理的共同指向。著名法学家孟德斯鸠曾言：一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不变的真理。而要加强对权力的制约与监督，必须发挥权力公开制度的“反腐利器”作用，增强党执政行为的透明度，让权力清单公开、决策过程公开，权力监督与权力问责公开。我们党要满足党员与社会公众与日俱增的权力公开需求，将党的决策、执行和结果以及在治国理政过程中形成的各种公共信息资源主动或者依照申请向党员和社会公众公开，打破信息垄断，切除权力寻租的路径，实现从源头上遏制腐败现象的产生。

（三）党务公开有助于满足廉政治理现代化多元主体参与与信息共享的价值诉求。廉政治理现代化最大的特征在于要将多元、合作等公共治理的理念融入廉政建设实践，构建以党为领导中心的多元主体合作共治的廉政格局，发挥公民与社会团体参与廉政治理的作用，增强国家和社会的反腐力量。权力公开与多元参与是有效廉政治理的“两翼”。只有通过推行权力公开，破除信息壁垒，解决信息不对称问题，才能促进多元主体信息交流，形成共识，并在此基础上实现有效的利益表达和相互合作，共同发挥廉政监督职责，促进廉政政策有效实施，并最终形成多元主体参与、社会有力监督的廉政治理新格局。

三、党务公开条例的颁布

以及当前党务公开面临的主要问题

从2004年党的十六届四中全会首次在党的文件中正式提出党务公开，到2017年11月30日中共中央政治局会议审议通过《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《条例》），历时十几载发展，党务公开最终以党内法规的形式予以确认，并步入了制度化、规范化和程序化轨道。但是由于各地党务公开的起点不一，不同层级、不同地区、不同部门党务公开发展不平衡，党务实践中存在着不少共性问题：

一是存在形式主义现象。首先在公开内容方面，党务公开的广度与深度与广大黨员与社会公众的内心期待与公开需求存在一定的差距。公开成绩多于公开问题，一般事务公开多于重要事务公开，结果公开多于过程公开;其次公开程序不够规范，审核审批的责任主体与具体权限不够明晰;再次在公开方式方面，载体创新不足，方式比较单一，在一定程度上影响了党务公开的覆盖面与实际效果。特别与广大党员和社会公众的利益相关性不强，背离广大党员与社会公众的关注点，信息互动与反馈功能虚置。

二是制度化与体系化建设不足。党务公开在具体执行落实中，普遍存在着制度化与体系化建设不足的问题。各地党组织对于新条例的严格执行程度以及如何建立一套科学规范的制度体系存在着不同的认知，在实践过程中对公开什么、如何公开拥有较大的自由裁量权，公开工作基本停留在“为公开而公开”，未能真正建立形成一套科学规范的制度体系。

四、新形势下党务公开的推进路径研究

在《条例》颁布施行的新形势下，要有效解决党务公开存在的问题，把满足广大党员群众的公开需求与保障广大党员群众的知情权作为工作的出发点，坚持依法依规、分类有序、注重实效的原则，以制度为核心，围绕强化意识、明确规范、构建体系以及权责监督等关键环节，建设符合党和国家治理现代化发展要求的党务公开制度体系。

（一）强化意识：树立党务公开的观念。要提高党员领导干部的党务公开意识，引导其充分认识到党务公开对提升党组织公信力、保障党员和社会公众知情权以及完善党和国家治理、推动实现廉政治理现代化的重要意义。党务公开不只是党组织本身的要求，也是整个社会及其成员的诉求。它为党员和社会公众了解党内事务的真实情况提供平台，可以畅通普通党员和社会公众利益表达的渠道，解决自下而上的监督不足的机制弊端，切实反映和表达社情民意，协调和整合多元利益需求，实现多元主体参与的廉政治理格局，进而促进整个国家治理的现代化。

（二）擘肌分理：严格执行条例规定。条例作为具有普遍性和约束力的党内法规，对党务公开的基本原则、公开范围与公开程序、以及监督保障机制等作出了明确规定，使党务公开从“软性约束”上升为“刚性规范”，为地方和基层党组织进行制度设计与实践探索提供有效的规范化指引。各地党组织应当坚持依法依规原则，严格执行《条例》规定，从宏观到微观的逻辑层面逐层规范党务公开的内容范围;依法设置“提出一审核一审批一实施”的程序环节，明确科学严密的公开程序，增强党务公开的严肃性与公信度，不断提升党务公开工作的制度化、规范化水平。

（三）制度先行：完善党务公开的体制机制。制度是具有约束、调整、规范作用的行动规则和程序。党务公开要坚持系统性原则，加强党务自身公开建设以及与党务公开紧密相关的各项制度的相互衔接，使之环环相扣，形成一个有效的党务公开制度体系。各级党组织应根据《条例》规定以及自身实际，制定并完善党务公开实施细则，为党务公开提供科学全面的制度规范;要依规编制公开目录，增强公开的针对性、可操作性，紧扣公开重点，突出过程公开，力求实现在党内能够公开的事项和社会公众希望公开的内容之间的最大切合度。此外还要加强公开载体的创新。 《条例》规定有条件的党组织可以建立统一的党务信息公开平台。各级党组织门户网站建设应围绕“党务公开”功能定位，公开本组织党务公开实施细则，细化工作流程，建立互动反馈功能，实现“互联网+”传统党务公开的有机衔接，加速党务公开从内容到方式的全方位公开，为普通党员和社会公众了解、参与党内事务提供一种信息化的渠道，激活党务公开的制度效应。

此外，各级党组织在加强总体规划的前提下，还要逐步建立健全新闻发言人制度、例行发布制度、重大决策征求意见制度、党员信息质询制度、依法申请党务公开制度等保障机制，发展好党务公开的新形式，拓展党员和社会公众参与党务公开的广度和深度，确保整个制度体系的完整与有效运行。

（四）权责明晰：建立监督与问责机制。建立和完善党务公开责任制和党务公开监督体制是确保党务公开科学规范有效运行的根本保障。一是明确主体责任机制。根据《条例》规定，确认党组织主要负责人为党务公开工作第一责任人，建立健全党务公开领导体制和责任机制;实行问责机制，明确不履行党务公开责任、履行不当而损害党员群众合法权益的，要依法依规追究当事人责任，以问责机制倒逼党务公开切实有效开展。二是健全考核机制。依法依规设定考核标准，将党务公开工作，纳入到民主评议、党风廉政建设责任考核体系。三是健全监督机制。建立党内监督与党外监督相结合，纵向监督与横向监督相结合，经常性检查与专项督查相结合的立体式监督体系;上级党组织加强对下级党组织的监督指导与定期考核评价，对推动基层党务公开实效提升具有关键作用;同时开放自下而上的监督渠道，吸纳普通党员和社会公众参与监督，及时收集反馈建议，并加强对监督结果的公开。四是建立征询和评议制度。建立健全社会评议制度，鼓励基层党员、社会公众参与评议，建立党务公开年度公开报告制度、党内情况和社情民意反映制度、党外专家咨询制度，形成党务公开征询与评价体系，推动党务公开工作的制度化。

参考文献

[1]肖立辉.基层党务公开为什么不能流于形式[J].北京：人民论坛，2018 （3）.

[2]赵卯生.厘清基层党务的边界[J].北京：人民论坛，2018（ 3）.

[3]臧乃康.国家治理现代化的廉政维度[J].南通：廉政文化研究，2015 （3）.

[4]苗瑞丹.国家治理现代化视域下廉政建设及其路径创新探析[J].银川：宁夏社会科学，2 01 5（1）.

[5]刘红凛.信息化时代的党务公开与党的建设“改革开放”[J].上海：上海行政学院学报，2015 （1）.

[6]杜彬伟.党务公开的本体性认识与制度建设[J].福州：中共福建省委党校学报，2010 （8）.