从“拆、改、留”到“留、改、拆”

许璇

[摘要]新世纪上海旧区改造从过去的大拆大建模式转变为“拆、改、留”并举，再到坚持“留、改、拆”并举。市委市政府逐步完善对旧建筑保护与改造的相关制度、法规，先后公布5批优秀历史建筑名单，确定12个历史文化风貌区，不断加大对城市历史风貌的保护力度。本文回顾了上海旧区改造及城市历史风貌保护的探索历程，以思南路花园住宅区47-48号街坊改建、步高里改造为例，总结出力争在开发与保护中寻求平衡、充分尊重原住民改善居住条件的意愿等启示。

[关键词]上海;旧区改造;城市历史风貌保护

[中图分类号]

D231

[文献标识码]A [文章编号] 1009928X （2019） 02003405

2002年，上海市政府在向市十一届人大五次会议递交的专题报告中提出，上海旧区改造将由先前较为单一的“破旧立新”式的改造，变为“拆、改、留”并举。“拆”是指对结构简陋、环境较差的旧里以下的房屋基本拆除;“改”就是对一些结构尚好功能不全的房屋进行改善性改造，比如成套改造; “留”是对那些具有历史文化价值的街区、建筑及花园住宅、新式里弄等加以保留。同年7月，上海市人大常委会颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，保护工作的法律依据上升为地方法规，为上海历史风貌保护工作提供了有力的法律保障。由此开启了新世纪上海在旧区改造中探索城市历史风貌保护的历程。

一、上海旧区改造历程回顾

旧区改造，是城市建设和发展的重要任务，也是一件关系到千家万户的民生大事。上海的旧区改造经历了20世纪90年代“365”危棚简屋改造、“十五”新一轮旧区改造、“十一五”成片二级旧里以下房屋改造与“十二五”旧区改造和旧房综合改造四个阶段。

（一）20世纪90年代“365”危棚简屋改造。上海大规模的旧区改造始于上世纪90年代。90年代初，上海市民居住矛盾突出。到1990年底，市区还有1500多万平方米二级旧式里弄以下的住房，其中成片危、简房365万平方米，以及30余万户人均居住面积4平方米以下的困难户。截至2000年11月，365万危棚简屋全部拆除改造，全市共拆除各类房屋2900万平方米，动迁安置66万户，涉及250万人，相当于一个中型城市的人口。新建住宅1.2亿平方米，解决人均4平方米困难户10万户。[1]由于“365”危棚简屋改造主要针对结构简陋、环境最差的危棚简屋，所以改造的方式以拆为主。

（二）“十五”新一轮旧区改造。“十五”期间展开新一轮旧区改造，以中心城区高密度的新、旧式里弄集聚区为主要对象，而且首先重点改造成片成街坊的旧里集中地块。改造的方式从前一轮旧区改造单一的 “大拆大建为主”调整为“拆、改、留并举”的方式，开始重视对历史建筑及街区的风貌保护性改造。这一阶段共改造二级以下旧里房屋700余万平方米，受益居民28万户。2001年，上海市政府划定1000万平方米的试点地块用于新一轮旧区改造，着重改造市中心城区二级旧里以下房屋，同时加大旧住房的综合改造。市七届七次党代会提出加速旧房成片改造，保护和修缮有历史文化价值建筑和街坊。

（三）“十一五”成片二级旧里以下房屋改造。“十一五”期間，以世博园区、轨道交通等重大市政基础设施项目的拆迁为契机，积极推进成片二级旧里以下房屋改造，中心城区共拆除二级旧里以下房屋343万平方米，受益居民12.5万户左右。[2]2010年，城镇居民人均居住面积提高至17.5平方米。同时，按照“政府主导、土地储备”的原则，积极探索以土地储备为主要方式的旧区改造新机制。在此期间，还启动了改造事前征询机制的试点，推行了以“五项制度”“十公开”为主要内容的阳光动迁政策。

（四）“十二五”旧区改造和旧房综合改造。“十二五”期间，上海市旧区改造的重点仍是二级旧里以下房屋，历史保护建筑保护也成为旧区改造的重要内容。部分结构相对较好、但建筑和环境设施标准较低的旧住房，通过成套改造、综合整治、平改坡以及拆除重建等方式进行综合改造。中心城区改造二级旧里以下房屋320万平方米，受益居民约13.6万户。积极推进旧住房修缮改造，全市完成成套改造、平改坡综合改造、高（多）层综合整治等各类旧住房改造5500万平方米，受益家庭超过100万户。此外，还开展1.73亿平方米老旧住房安全使用情况检查，建立老旧住房安全隐患处置工作制度。[3]至“十二五”期末，城镇居民人均居住面积达到18.1平方米。

据《上海市十三五发展规划纲要》，上海市在“十三五”期间仍要完成实施1500万平方米老旧住房和居住小区综合改造。上海市住房发展“十三五”规划中指出，要按照“留、改、拆并举，以保留保护为主”的原则，统筹规划，有序推进旧区改造和旧住房修缮改造。

二、加大对上海城市历史风貌保护的力度

一个城市的历史风貌，是使这个城市区别于其他城市的重要载体。1986年，上海等38座城市被国务院批准公布为第二批中国国家历史文化名城。曾经十里洋场的上海，经过世代文化传承和中西文化交融，形成了独特、悠久而充满活力的海派文化，是一个具有丰富历史积淀和深厚文化底蕴的城市。它的文化底蕴和魅力较大程度地体现在风格各异的洋行、里弄、花园洋房等优秀历史建筑上。

新世纪以来，市委、市政府越来越意识到保护优秀历史建筑的紧迫性，加大了对上海城市历史风貌保护的力度。

（一）逐步完善对旧建筑保护与改造的相关制度、法规。早在1991年，市政府就颁布了《上海市优秀近代建筑保护管理办法》，这是中国第一部有关近代建筑保护的地方性政府规章。1998年，根据《关于本市历史建筑与街区保护改造的实施意见》，上海在旧区改造中开始进行保护保留改造试点。

进入新世纪，经历了城市大规模的快速建设阶段之后，上海开始理性地思考建筑文化遗产的保护，初步建立了分级保护制度，同时也建立了建筑文化遗产保护机制。2001年，上海市建设和管理委员会、城市规划管理局、房屋土地资源管理局、住宅发展局联合下发了《关于鼓励居民回搬，推进新一轮旧区改造的试行办法》，其中明确“新一轮旧区改造要坚持拆、改、留并举的方法。拆除改造的重点是中心城区旧式里弄房屋建筑面积超过70%的区域，特别是房屋结构和居住环境差的二级旧里以下地区。对结构尚好、不成套的职工住宅进行成套改造。对具有历史文化价值和建筑特色的风貌街区，按照上海市中心区历史风貌保护规划要求，进行有计划的保留、保护性改造。”政府开始意识到保持中心城区的适量人口和延续原有社会人文结构的重要性，并试图通过政策引导的方式促成居民回搬的实现。

2002年7月，上海市政府颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（下称《保护条例》）。《保护条例》细化了保护管理的内容和方法，保护范围由单个建筑或建筑群扩展至历史文化风貌区，保护建筑的时间标准由原规定1949年以前，扩展至建成使用30年以上的建筑。为了更好地贯彻《保护条例》，保持上海历史文化名城特色，2004年9月， 《上海市人民政府关于进一步加强本市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的通知》发布。 《保护条例》于2010年9月和2011年12月分别由市人大会常委会进行了两次修正。

2003年，市政府办公厅发布《关于本市历史文化风貌区内街区和建筑保护整治试行意见》的通知，文件要求强化特色、优化空间、美化环境，明确改造范围主要是保留一级旧里、新里、花园住宅和老式公寓;主要原则是整治与历史风貌保护相结合、整治与环境改善相结合、整治与设施完善相结合;认定项目可享受市政、公建配套工程费用包干使用等政策;试点地区包括卢湾区思南路47-48街坊等15个项目。

在2016年编制完成的《上海市城市总体规划（2016-2040）》中，上海市政府提出了“以存量用地更新满足城市发展的空间需求，在做好历史文化保护基础上探索渐进式、可持续的有机更新模式，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变”的历史建筑与风貌区改造指导思想。要求在城市更新的过程中要加强对历史地区、历史建筑和历史风貌道路的保护。

2017年11月，上海市政府发布《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》，提出对有价值的老房子从“拆改留并举，以拆为主”转向“留改拆并举，以保留保护为主”的原则，统筹规划，有序推进旧区改造和旧住房修缮改造。

（二）先后公布5批优秀历史建筑名单。上海市政府于1989年、1994年、1999年分三批公布了398处优秀历史建筑。2005年10月，上海颁布了第四批优秀历史建筑名单。第四批优秀历史建筑的颁布是上海建筑保护历史上一个重要步骤，它是《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》实施后第一次按法律规定开展的推荐申报工作，批准公布的优秀历史建筑数量和涵盖范围，都远远超过前几次，而且还首次列入了如中苏友好大厦等解放以后建成的建筑和虹口区工部局宰牲场等产业建筑。

2015年10月，第五批优秀历史建筑名单颁布，这批建筑多数建于20世纪20至30年代。除了以往比较多见的花园洋房、里弄住宅等建筑类型，第五批优秀历史建筑还聚焦百年高校、老工业厂房、特色民宅等，例如上海戏剧学院毓琇楼、华东师大思群堂、余德耀美术馆、龙美术馆以及浦东新区“郑生官宅”等。至此共有1058处、3075幢建筑列入保护名单。在2017年上海文化和自然遗产日活动上，上海市第五批优秀历史建筑正式揭牌。这些不同历史时期的空间和建筑，保持了作为城市可识别的整体，使城市各个历史时期的切片仍然在一定程度上得以保存。

（三）确定12个历史文化风貌区。2003年，在对中心城区内较完整的、有历史文化风貌价值的成片地区进行系统的调查与研究后，上海市城市规划管理局正式提出了12个历史文化风貌区的范畴，并获市政府正式批准。这样完整、连片地保护城市历史文化风貌，在上海过去是从来没有过的。它也符合国际上有关保护城市历史文化的权威文件《威尼斯宪章》①所提出的精神和方针。这12个历史文化风貌区分别是：外滩、人民广场、老城厢、南京西路、衡山路一复兴路、愚园路、虹桥路、山阴路、提篮桥、龙华、新华路、江湾等，总面积达27平方公里，体现了真正的整体性保护。为实施对历史文化风貌区的保护，市规划局首先通过保护规划的编制来锁定保护对象，明确保护区内哪些建筑、街道空间和具体构件需要保护保留，避免随意拆除。在报经市政府批准后，将以法律形式确定保护要素。任何人不允许在未经批准的情况下，擅自随意拆除历史文化风貌区内的保护建筑、街区、绿化等。[4]在这个基础上，再实施风貌区内建筑的再开发与再利用。通过这些历史文化风貌区的保護，上海的时代记忆和城市文脉可望得到良好的保护和延续，从而使城市的文化内涵得到明显的提升。

三、旧区改造中保护优秀历史建筑的实践

里弄住宅在上海历史建筑中占有相当大的比例，而且基本上是成片的建筑群，它们的保护与开发成为旧区改造中的一个重大课题。同是位于衡山路一复兴路历史文化复兴区的两个改造项目——思南路花园住宅区47-48号街坊和步高里，代表了两种不同的改造模式。

（一）修旧如旧的思南路花园住宅区47-48号街坊改建。1999年9月，上海市建设和房屋管理部门确定上海多个优秀历史街区作为保留保护改造的试点。思南路花园住宅区47-48号街坊，被列为试点之一。这一区域的具体范围东起重庆南路，西至思南路西侧花园住宅边界，南邻上海交通大学医学院，北抵复兴中路，涉及保留保护历史建筑51幢。它同时汇聚了独立式花园洋房、联立式花园洋房、带内院独立式花园洋房、联排式建筑、外廊式建筑、新式里弄、花园里弄、现代公寓等多种建筑样式，是上海近代居住类建筑的集中地，也就是被称为“思南公馆”的街区。

2001年8月，上海市卢湾区城市规划管理局和上海永业集团委托上海同济城市规划设计研究院，着手编制《上海市卢湾区思南路花园住宅保护与整治规划》。该规划共分为4个部分，分别是历史研究、现状研究、保护规划和整治规划，被评为“全国第一个做得最详尽历史风貌保护区规划”。[5]2005年，思南公馆历史建筑整治修缮工程启动;2009年12月，思南公馆最后一户原住居民搬走，房屋置换最终全部完成;2010年，思南公馆重新对外开放。思南公馆项目在保护优秀建筑遗产的同时，强调延续原有的历史风貌文脉，注重软文化的打造与推广，使得思南路历史街区得到了保护与再生，成为上海的一个新的文化地标空间，获得了社会、经济、文化和环境效益。

（二）保留原居民居住功能的步高里改造。建于1930年的步高里，位于卢湾区瑞金二路社区陕西南路和建国西路交界处，占地约7000平方米，共有砖木结构二层石库门建筑78幢，形成了完整的里弄街坊格局，是上海晚期石库门里弄的代表，1989年成为市级文物保护单位。

2007年，政府共拨款550万元，市文管会资助100万元，进行了里弄综合改造，这一修缮工程被步高里居民简称为“大修”。该工程包括新式座便器安装、厨房水电煤设施更新、室内喷淋安装、外墙修复、路面铺设、市政管道整治以及建筑内外的局部维修等。改造中，采用国外先进技术对清水红砖和石材进行清洗和修补，去除了过去屡次“画墙式”修缮留下的红砖粉和涂料，“修旧如旧”恢复原貌。内部改造中，一种配备新式专利底座的坐便器成功解决了在居室仅0.6平方米内安置马桶的问题，并在防潮、气味等预防措施上取得重大突破，使居民们告别了几十年来倒老式马桶的日子，生活质量得到很大改善。

2016年初，上海市政府推进“光明工程”项目，步高里进行了电能计量表前供电设施维护和更新改造工程，将每户居民住宅的电能计量表前供电设施基本容量配置标准提高至8千瓦。“光明工程”由电力公司作为项目实施主体，房管等部门配合，改造资金由市、区两级政府和市电力公司共同筹措，居民未负担任何费用。步高里的更新改造始终由政府主导，增强了建筑的实用性，大大改善了居民的居住条件。

四、上海旧区改造与城市历史风貌保护的启示

上海的旧区改造，经历早些年的大拆大建后，正在探索与城市历史风貌保护相互促进的新路，寻求开发与保护的平衡。

第一， “十三五”以来，市委市政府更加重视对优秀历史建筑的保护，力度不断加大，有力推进了旧区改造中对城市风貌的保護。2017年2月，时任市委书记韩正前往黄浦区老城厢和静安区，实地调研本市历史建筑风貌区保护工作时指出，上海必须下更大决心、花更大力气保留保护更多历史建筑，保留保护更多成片的历史建筑风貌区。要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作，进一步处理好留、改、拆之间的关系，处理好历史建筑保留保护与改善旧区居民居住条件的关系。2018年6月，市委书记李强调研黄浦区老城厢地区旧区改造工作，指出，要明确旧区改造的功能定位，坚持保基本、保安全，着眼于改善基本居住条件、保障基本居住功能，坚持“留改拆”并举，深化城市有机更新，推动各项工作真正落到实处。

市政府财政还加大对历史建筑的保护管理资金投入，除征收资金和房源调剂置换由政府负责外，投入范围扩大至历史建筑的整治、大修，以及自来水、煤气、上下水管道等公共设施配套单项综合整治。所需资金由市区两级财政负责，市财政负责40%，区财政负责60%，从2016年开始，市财政历史建筑保护标准提高到50%。同时，保护整治确有困难的历史建筑所有人，可以向区政府申请，由历史建筑保护专项资金给予适当补助。

第二，城市历史风貌保护，要在开发与保护中寻求平衡。随着旧区改造的继续推进，会遇到越来越多的历史建筑的保护性开发的问题。一方面，历史建筑不能只是作为博物馆加以封存，绝大部分历史建筑都应当在使用中保护，否则这些历史建筑就成为了活化石，失去了生命力;另一方面，更需要从实际出发，尊重建筑的真实环境和历史风貌，确定不同的开发方案。

第三，必须以民为本，充分尊重原住民改善居住条件的意愿，为他们提供必要的居住保障。不少被保护的历史建筑中仍居住着广大的老百姓，他们受历史建筑影响居住条件落后，特别是居住在中心城中成片的、房龄达到80年甚至百余年的旧式里弄住宅中的居民，面临着很大的居住困难。在开发保护历史建筑的同时，要切实改善他们的居住条件。并且原住民本身也是历史风貌的一部分，他们传承下来的日常生活状态与优秀历史建筑是有机地融为一体的。

参考文献

[1]中共上海市建设和管理工作委员会.上海城市建设发展[M].上海：上海人民出版社，2004： 177.

[2]上海市旧区改造“十二五”发展规划[EB/OL].ht tp： //www. shjjw. gov. cn/gb/node2/n5/n43/n46/n169/u7ai8687. html

[3]上海市住房发展“十三五”规划[EB/OL].ht tp： //www.s hanghai.gov. cn/nw2/nw2 314/nw2319/nw12 344/u26aw53000. html

[4]上海将对12个历史文化风貌区实施最严格的保护[EB/OL].http：//www. huaxia. com/wh/whxx/00172375. html.

[5]上海市政府新闻发布会实录（04-27）[EB/OL]. ht tp： //sh. eastday. com/eastday/shnews/node42 337/node42416/node55645/userobjectlai1054186. html.

注释

①《威尼斯宪章》是保护文物建筑及历史地段的国际原则，全称《保护文物建筑及历史地段的国际宪章》，是1964年5月31日，从事历史文物建筑工作的建筑师和技术员国际会议第二次会议在威尼斯通过的决议。宪章肯定了历史文物建筑的重要价值和作用，将其视为人类的共同遗产和历史的见证。