新西兰惠灵顿地震国家初始响应计划概况与启示

文/吴大明 刘志文

近期，新西兰民防应急管理部发布了《惠灵顿地震国家初始响应计划2.0》，本文通过对该计划的分析介绍，为加强我国地震灾害预案制定完善等工作提供参考和借鉴。

新西兰是地震灾害多发国家，每年发生地震多达上万次。由于长期吸取总结地震灾害经验教训，全面开展实施各类防震减灾工作措施，新西兰的地震灾害防范水平越来越高。例如，2016年11月14日，新西兰南岛坎特伯雷地区北部发生7.8级地震，仅造成2人死亡。

近期，为了落实新西兰《国家民防应急管理计划令（2015）》，新西兰民防应急管理部（MCDEM）发布了最新的惠灵顿地震响应计划，即《惠灵顿地震国家初始响应计划2.0》（以下简称“计划”或WENIRP），用于指导未来首都地区地震应急管理工作。本文通过对该计划的分析介绍，为加强我国地震灾害预案制定完善等工作提供参考和借鉴。

计划制定的目的和适用范围

惠灵顿是新西兰首都，是新西兰政治、经济、文化和人口中心，具有重要的战略地位。同时，惠灵顿也是新西兰国家生命线等重要基础设施设备的集中区域，是大量交通、通信、电力和物资的交汇集散区。如此重要的国家区域，一旦发生重大地震灾害，将会对新西兰国内及海外造成极其严重的影响和后果。因此，做好惠灵顿地震灾害应对预防工作显得尤为重要。

从新西兰地震灾害预案体系上来看，WENIRP位于各类预案体系的第三层级，即：第一层级预案是基于《民防应急管理法（2002）》制定的国家级预案；第二层级预案是《国家民防应急管理计划令（2015）》和《国家民防应急管理计划令（2015）指南》；第三层级预案是WENIRP；第四层级预案是各组织机构的民防应急管理计划，如《惠灵顿地区地震计划》和《国家健康应急计划》。

从WENIRP的实施主体来看，其主要适用于国家危机管理中心（NCMC）工作人员，民防应急管理部工作人员，中央政府机构和参与应急响应的政府官员，包括总理和内阁部（DPMC）、国内外安全协调委员会（ODESC）、各地区民防应急管理团体和皇家机构等。

计划的主要内容

WENIRP的主要内容包括五部分，分别为计划概况、场景预期与实施环境、响应框架与时间表、响应工作进程和附件。

计划概况包含计划的内容和实施条件，着重对计划相关影响因素作了详细的说明，指出了计划启用的判定条件。一般来说，计划的启动分为决策启动和自动启动。决策启动是指当惠灵顿地区遭受重大地震灾害后，经过政府机构沟通协商，通过国家警报系统来启动该计划；而自动启动是指在地震灾害发生2 h后，灾区仍无法与相关政府或国家危机管理中心取得联系，此时，灾区相关机构可自行启动此计划，并开展相应响应工作。另外，这部分内容还对计划启动的具体判断细节作了规定，主要为：灾害发生后，位于惠灵顿的国家危机管理中心无法正常开展工作时，将在奥克兰启动临时国家危机管理中心；灾害发生后，组建国家各部门联合应急工作组，由民防应急管理部统一指挥管理；灾害发生后，即将在24 h后宣布进入国家紧急状态；灾害发生后，通讯、交通（包括陆、海、空）和电力等基础设施以及城市基本保障供给（如水和煤气等）受到不同程度的破坏，且需要一定时间来恢复正常使用；灾害发生后，发生随之而来的余震、海啸、火灾、恶劣天气、洪水、山体滑坡、液化和沉降等次生灾害。

场景预期与实施环境主要是对地震灾害发生后可能对惠灵顿造成的破坏及严重程度作了预判评估，分为基础设施和受灾公众两部分。其中，基础设施包括道路、铁路、港口、机场和相关生命线等5个部分，主要对基础设施的破坏程度和恢复时间作了预估，明确了设施功能恢复过程中相关工作的逐步开展。例如，重大地震会对惠灵顿相关港口造成破坏，可先安排滚装船等装卸自动化程度较高的船舶开展救援响应；机场遭到破坏后，可先安排民用涡轮螺旋桨飞机等非固定翼飞机开展救援工作；地震会对城市给排水系统造成破坏，在启用紧急供水分配预案和抢修过程中，应同时开展公共卫生监测工作，避免群体疾病事件的爆发。受灾公众部分，对地震可能造成的人员伤亡及财产损失影响作了预判评估。

响应框架与时间表主要指出了响应总体任务、响应行动、目标、具体任务和责任部门。其中，响应总体任务包括动员、指挥和协调惠灵顿震后国家级初始响应，以降低伤亡损失，为灾区公众需求提供直接的帮助，并保障政府工作的连续开展；响应行动及目标任务等包括指挥协调、信息收集与灾情评估、应急医疗与医护、搜救与消费等12个方面，以实现政府职能持续运行、法规秩序正常实施、国内外交流沟通顺畅、重大危险源有效控制和人员物资运输通顺等12个目标。另外，计划下响应时间表对相关工作的开展进程也作了明确的规定，从国家和地区两个层面上对灾害发生后7日内的响应行动作了细致的梳理和安排。

表 国内应急资源需求及要求

响应工作进程主要是对12个响应目标的具体实施条件、步骤和工作开展作了详细的规划。例如，在国内应急资源采购需求方面，对驳船、载货飞机、直升机、给养、燃料、发电机、重型设备、通信、卫生设备等18个重要资源的采购需求及责任团体机构作了明确的规定，以指导相关团体机构在灾害发生后迅速开展行动，及时满足应急响应需求（详见上表）；在国外应急资源需求方面，除了关键资源需求外，还要求外交和海关等部门为应急响应提供便利条件，如要求海关应加快海关检查速度，使国外人员和物资尽早投入灾区。

附件主要包括惠灵顿地区各公路恢复的时间表、各地区民防应急管理团体分布、灾区公众应急需求清单和相关英文词汇定义缩写等4部分，对计划整体内容起到了补充说明和解释的作用。

启示借鉴

《惠灵顿地震国家初始响应计划2.0》是专门针对新西兰首都惠灵顿制定实施的地震灾害专项应对预案，从预案制定目的来看，它填补了灾后国家正式应急响应工作开展的空窗期，即在灾后正式应急响应之前的一段时间内，各方力量可按照预案规定自行开展行动，以争取宝贵的救援时间。同时，该预案在内容上也非常详细，便于各方工作的开展实施。总结起来，可从以下4个方面来完善我国地震灾害应急预案体系建设。

加强我国重点区域地震灾害应急响应预案完善工作

一般来说，特别重大地震灾害需要从国家层面调动一切可以利用的力量，集中全国乃至海内外各界力量来响应救援。但是，通常情况下，国家整体的灾害响应计划未能全面综合考虑各个地区的基本特点和情况。因此，通过重点区域地震灾害应急响应预案的完善，可提高特别重大地震灾害发生后的各层级各类别应急预案的衔接性，进而提高国家和区域地震灾害应急响应预案整体的能动性和高效性。

全面创新重点区域地震灾害应急响应预案体系和内容

从《惠灵顿地震国家初始响应计划2.0》来看，在灾情评估方面，将地震灾害可能对惠灵顿各基础设施和相关社会影响作了较为详细的预评估，提高了预案响应的科学性、准确性和可操作性，因此，应加强灾情科学推演，为应急响应提供更多的科学依据。

在应急响应流程方面，应在应急响应的横纵两个维度来增强响应的针对性，即一方面要加强应急响应预案中职责分工的完善，另一方面还应明确灾害发生后各时段的响应动作。

在应急响应范围方面，针对国家重点区域，特别是首都及特大型城市的应急响应预案，要综合考虑本地、周边、区域、国家和国外等应急响应的具体流程和措施；在应急响应资源方面，应在加强对传统应急响应资源统筹管理的同时，积极探索新形势下的新设备、新技术和新方法的应用。

制定政府持续性工作方案及创建副应急指挥中心

从国外各类应急预案分析研究来看，大部分发达国家的应急预案均强调了政府在灾害事故发生后的持续性运转，即为了保障灾后应对有力，应提前考虑到灾害事故对政府机构及其工作人员的伤害，制定政府瘫痪后的应对预案。从《惠灵顿地震国家初始响应计划2.0》可以看出，一旦灾害造成位于首都的应急指挥中心无法启动，那么，位于奥克兰的副应急指挥中心将迅速启动，即对于设立在重点区域的应急指挥中心，应在预案制定时考虑到灾害对应急指挥中心的冲击，并在重点区域之外的地区建立副应急指挥中心。

凸显应急响应预案的人文关怀与相关工作的开展

从《惠灵顿地震国家初始响应计划2.0》中可以看出，新西兰政府的应急响应预案全面考虑了各类人文关怀的需求，这不仅体现在对生者的心理咨询服务，还体现在对死者的殡仪管理。例如，计划中充分预估了对殡仪管理人员的需求，甚至将国外殡仪管理人员援助纳入响应预案。这不仅仅是不同国家民俗风情的反映，更是社会发展进步的充分体现和实际需求。因此，从我国经济社会发展进程来看，在未来的地震灾害应对中，应一边做好应急响应物资供给准备工作，一边加快应急响应人文关怀建设，从而提升应急响应预案的整体水平。