论城乡统筹、城乡一体化、城乡融合概念的歧见及使用

邹心平

［提 要］在逆转近代以来的城市偏向路径，实施工业反哺农业、城市支持乡村的共识下，对城乡统筹仍存在是否要去除城市中心主义意识、是否按城市模式改造乡村等歧见；而城乡一体化理念，除了导致城乡“一样化”的误读外，还与党的十九大提出的城乡融合产生了矛盾的说法：城乡关系的最高境界究竟是用城乡一体化，还是用城乡融合来表述？通过深入比较分析，发现城乡融合概念具有城乡平等互促、乡村价值多元等诸多优势，因而主张用城乡融合表述城乡关系的目标追求。

马克思曾说：“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”［1］。此语道出了城乡关系的极端重要性。针对党的十九大提出的乡村振兴战略，有识之士也指出：乡村振兴的第一要义是重塑城乡关系，核心命题是塑造全新的城乡关系［2］。在城乡关系的处理上，自21世纪以来，我国先后推出了以“城乡统筹”、“城乡一体化”、“城乡融合”为关键词的理念，并成了研究的热点，产生了大量的成果，但在理论与实践中也出现了一些相互矛盾的说法和使用上的混乱。如有的认为城乡融合是城乡关系的最高境界与目标［3］，有的则认为城乡一体化是最高追求［4］，还有的认为城乡一体化并非目标模式［5］，等等，歧义纷呈，莫衷一是。因而，有必要对之进行辨析，做些正本清源的工作。

一、城乡统筹的提出及歧见

在西方工业文明及其发展理念的影响下，自近代以来，中国走上了重城轻乡、重工轻农的城市偏向的发展之路，原来的城乡一体被打破。这种情形被毛泽东称之为“城市残酷地掠夺乡村”［6］，梁漱溟则归纳为“跟着近代都市文明的路学西洋而破坏了中国乡村”，使一部中国近代史，成了百年乡村衰败史［7］。新中国成立后，为了实现赶超发达国家的目标，延续了城市偏向的路径，实行重工业优先发展策略，并且为了更好地汲取“三农”资源，建立了城乡分治的二元体制，使城乡进一步分离；改革开放后，城乡间的封闭状态有所打破，但城乡二元体制依然存在，并且在以GDP为中心的发展观及市场作用下，城乡差距进一步扩大，“三农”问题突显，成为社会不稳定的主要因素和制约经济发展的瓶颈。正是在此情形下，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展的命题；十六届三中全会提出了旨在实现全面协调可持续发展的“五个统筹”，并将统筹城乡发展摆在了第一位；十六届四中全会又进一步提出了“两个趋势”的著名论断，认为在工业化的初期，农业为工业做出牺牲是普遍现象；而在工业化中后期，则反过来工业、城市为农业农村“输血”也是普遍现象［8］。

因此，统筹城乡思想的提出是对长期以来形成的重工轻农、重城轻乡思想及其政策的逆转，不仅要中止农业向工业“输血”、城市“剥削”农村的状况，而且要逆向操作，让工业反哺农业、城市支持农村。对此，尽管在实践中可能有不同做法，但至少在认识上，形成了共识。但就在此共识之下，理解上的分歧产生了：第一，如何发展乡村？一种观点是继续以城市为中心，只是现在的城市与工业要反哺、支持农业农村，而非像过去那样“剥削”乡村，但依旧忽视了乡村的主体性与平等地位。如“统筹是手段， 重心在城”［9］，“城乡一体化是以城市为中心”［10］等等，在此观点下形成了“统筹城乡……仍是以城市为中心的发展模式”［11］的实际效果；另一种观点是主张确立乡村平等的主体地位，在反哺乡村的同时，重在构建乡村的内生发展机制。如“从以往城市为中心转变到城市与乡村的双中心，乡村不再是依附城市的发展而要有自己的独立性和自主的发展格局”［11］，“统筹城乡的出发点和落脚点都在农村”［12］，等等。第二，发展什么样的乡村？一种观点是以城市模式改造乡村的“去农化”目标追求，就是所谓的“化乡为城”、“消灭农村”，“机械地用发展工业的模式发展农业”［13］；坚持城市中心论者往往持此看法，实践中也一度出现了新农村建设中赶农民上楼、公寓式集中居住等问题，使“大量涌现的新农村建设如同城市聚落形态的翻版，乡村的经济、社会、空间肌理被肢解或扭曲”［14］；另一观点是强调城乡互补，城市与乡村保留并彰显其功能及特色，使乡村更像乡村，城市更像城市。

城乡统筹是一种处理城乡关系的方式方法，至于城乡之间要达到一种什么目标，实现一种什么状态，则超出了城乡统筹的内涵，或者说当时有一个不言自明的目标，那就是城乡关系政策反向，由“农业为工业提供积累，农村支持城市”转变为“工业反哺农业，城市支持乡村”，从而缩小城乡差距，解决“三农”问题。显然，这样的不言自明的目标是笼统模糊的，随着城乡统筹的推进、城乡关系的改善，需要进一步明确城乡关系的发展目标，因而在城乡统筹之外，还需要别的概念来丰富、完善城乡发展思想。这样便有了城乡一体化理念的出台。

二、城乡一体化、城乡融合的先后提出及歧见

城乡统筹提出后的第五年，胡锦涛在党的十七大报告中提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”［15］党的十七届三中全会进一步明确要在2020年基本建立城乡一体化发展的体制机制。

作为一个发展目标而提出来的城乡一体化，其主要内涵是指城乡在发展水平、公共产品供给、享受现代文明以及生活便利性等方方面面的同等，即无论是生活、工作在城市还是乡村，不会产生落差感，不会有文明水平的割裂感，更不会有身份地位上的悬殊与国民待遇上的差别。当然，除了是发展目标外，党的十八大报告还将城乡一体化视为化解 “三农”问题的根本途径。当前，对城乡一体化内涵所做的研究很多，而分歧主要在于：第一，尽管绝大多数人都认同城乡一体化是一个目标，但还是有学者将城乡一体化的目标属性给予否定，只强调其作为路径、方法的意蕴，明确宣称城乡一体化 “是一种思维方法……是一种政策途径，而不是目标模式。”［5］第二，城乡一体化是城乡一样化还是城市与乡村有区别、各有其特点？对此，原来城乡统筹中存在的分歧，在这里又被延续：原来主张“去农化”的观点，在城乡一体化上自然是主张城乡一样化，即用城市改造农村，使农村城市化，消灭农村。“农村城市化是一体化的核心，要化乡为城”［16］，“把城乡一体化当成城乡一样化、同质化”［17］。相反的观点则是认为城乡一体化主要是消除城乡间的壁垒、不平等，恢复乡村的主体地位，实现城乡基本公共服务的均等化，城乡共享现代文明成果，不仅城市不能消灭乡村，而且乡村要进一步彰显其乡土特性，在文化、景观、功能等方面突出其与城市相异的一面。也就是要求城乡间有同有异，“其核心是推动城乡功能有机结合、城乡优势互补以及城乡平权发展”［18］。第三，最大的分歧是城乡一体化是否为城乡关系的理想状态、最高境界。一种观点认为“城乡一体发展是城乡关系发展的终极目标”［19］、“城乡一体化是统筹城乡发展的终极目标”［20］，等等；相反的观点，则认为城乡融合才是城乡关系的最高境界与理想状态。在引述该类相关观点之前，先对城乡融合理念做些简要介绍。

如前所述，城乡统筹、城乡一体化的提出是为了纠正以往重城轻乡、重工轻农政策下的城市偏向做法，改变城市“剥削”农村的状况，这些政策理念提出后，经过一段时间的实践，城乡关系确实得到了改善，工业反哺农业、城市支持乡村成为共识，但由于“城市中心论”的观念由来已久，彻底转变观念需要一个过程，再加上在实际工作中会触犯一些群体及部门的利益，因而存在“说起来重要，做起来不重要”等贯彻落实不力的情况，城市“剥削”农村的状况依旧存在。如果说过去主要是通过税费与城乡产品价格“剪刀差”而汲取农村财富的话，那么这一时期则转变为通过政府垄断土地市场，以低价征收农村土地而高价出售来继续维持农村农业对城市与工业的支持奉献。土地财政的形成、城市化的快速扩张推进均得益于这一土地机制。正如诸多学者所言：“将统筹城乡发展改革重点任务局限于土地制度改革，服务于城市土地扩张的需求”［20］，“依靠征地制度，从农村提取大量资金，用于工业和城市建设，仍是农村支援城市”［21］，农村土地低价征收为国有化为中国现代化作出了巨大贡献，“三农”又一次做出了巨大牺牲。此外，进城农民工劳动力的廉价及非市民待遇，也是“三农”依旧哺育城市的新形式。因而在统筹城乡与城乡一体化的发展中，就全国来说，城乡差距不仅没有缩小，反而进一步扩大了：2002年为3.11:1；2003年为3.23:1；2004年为3.21:1；2005年为3.22:1；200 6年为3.28:1［22］……2011年仍是3.1:1。这显然与城乡一体化的目标相背。同时，政府财政及经济发展对土地的过度依赖，既导致房价虚高、泡沬严重，还推升了政府债务，积累着越来越多的风险，影响经济发展的可持续性。

这些问题的存在，既表明农村的从属、被动和依附地位并未从根本上改变，城乡关系仍是不平等关系，也表明“单靠城乡统筹和促进城乡一体化发展，已经越来越难以满足新时代科学处理城乡关系的新要求，越来越难以顺应……城乡关系的重塑。”［23］这样，在党的十九大，随着乡村振兴战略的出台，表述城乡关系的新理念“城乡融合”也被提出并成为热词。在乡村振兴战略的背景下，城乡融合具有更为丰富的内涵，在表述上也更具优势——这且待后再说，这里接续上文，交代城乡一体化与城乡融合在使用上存在的矛盾状况。如前所述，许多论述是将城乡一体化作为城乡关系的最高境界，但在城乡融合理念提出后，就有不少观点将城乡融合作为城乡关系的最高境界。如“城乡融合，体现了城乡发展的最佳状态，标志着新型城乡关系进入了最崭新、最完善的阶段”［24］，城乡融合是城乡一体化的理想境界，从城乡统筹，到城乡一体化，再到城乡融合是层层递进关系，等等。

由于存在两种对立的观点，因而城乡一体化与城乡融合，何者是更高境界，哪一个是城乡关系的最终目标，众说纷纭。

三、如何解决分歧，规范使用这三个概念

由于最大的分歧在城乡一体化与城乡融合之间，所以就得对这两个概念做些比较。

首先，在国家政策层面，城乡融合的提出在城乡一体化之后，如前所述是为了解决城乡统筹、城乡一体化提出后存在的问题而出台的新理念，并且如学者指出的三者之间是层层递进的关系，这实际上已表明了后起的城乡融合概念优于前面的城乡一体化。

其次，城乡融合作为“解决三农问题的新路径、新思路、新方略”［25］，首先在词的本义上就更强调城市与乡村两者的有机结合、互补、互促，更具有两者作为独立有机体，既相互依存、相互作用，又保持各自独立、各自特性的内涵，“更容易把关注的焦点转向优化城乡之间的融合渗透、良性循环和功能耦合”，而城乡一体化是更多地从外部的角度来解决 “三农”问题，并且在语义上有削二为一的歧义，容易使人产生城乡一样化、化乡为城、消灭乡村的误读。不仅如此，城乡融合还有更深刻的内涵：第一，作为与乡村振兴战略相伴相生的理念，城乡融合“抛弃了城市中心主义的发展理念”［26］，摒除了城乡关系中乡村的依附、从属、被动地位，“首次把乡村放在了与城市平等的地位”［27］，突出了乡村与城市同等重要的主体性。因而，作为两个独立、平等的主体，其良性的关系是融合渗透、功能耦合、互补互促、共存共荣；同时，发展乡村、实现乡村现代化也是解决城市问题的需要，是城市更好地、可持续发展的需要。第二，强调乡村功能的多样性、价值的多元化。这既是重建主体性、恢复乡村平等地位的必然结果，也是新时代城市的新要求。众所周知，在乡村地位衰落之前的古代传统社会，乡村有着多样的功能价值，如耕织结合为代表的农业与手工业共荣、耕读结合的乡村文化教育的兴盛、士绅居乡成就的乡村人才集聚、“皇权不下县”形成的乡村自治组织及自治功能良好，等等。西方工业文明渗入后，乡村手工业破产，社会文化及教育的重心由乡村移至城市，乡村人才、资金等流向城市，乡村因此衰落，其功能价值也日渐单调萎缩；解放后，出于赶超战略、优先发展工业尤其是重工业的需要，乡村的功能实际上被定位于为工业与城市的发展提供原料、资金与市场，农业在“以粮为纲”的理念下过分偏重主粮的生产，乡村的功能与价值变得单一；改革开放后，虽一度有乡镇企业的崛起，但很快在企业改制、外资企业的引入等城市偏向的发展中，“乡村演变成单向为城市提供廉价土地、劳动力的被动弱势角色”，其功能价值依旧单一。这种状况，既对乡村的发展有害，也成了城市进一步发展的障碍，是乡村振兴战略必须改变的状况。当前城市的需求中，农业不仅要提供绿色、健康、无污染的食品，还要提供满足人们娱乐需求的景观农业、休闲农业、体验农业、创意农业等新型功能；适应城市现代生活中乡愁无处安放，以及弘扬传统文化的需要，乡村应大力挖掘、重塑、复兴包括民俗、古建筑、饮食、传统手工艺、历史文化等在内的具有地方特色的乡土文化；城市的拥挤、嘈杂、节奏紧张、空气污染、远离大自然等问题，也需要乡村提供一种舒适、宁静、悠然、洁净、置身大自然的生活环境与生活方式，吸引市民前来放松身心，享受别样时光……，总之，乡村的功能要日趋多样，价值要日益多元。第三，乡村要为国家的生态保育、城市的生态需求提供保障。这其实也是乡村的多元功能之一，这里单独列出，是因为其在生态文明崛起的当今十分重要。国家的生态基础在乡村，青山绿水也在乡村，乡村要担负起生态文明建设的重任，就要走出单纯的经济视角，以长远和全局眼光谋划发展，履行生态文明发展所需的职责义务。

再次，国家层面在相关内容的文件表述上，两者也有着明显的差别。党的十八大在阐述城乡一体化时，对城乡关系的表述是：“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”［28］其中虽有“工农互惠”的提法，但重点是“以工促农、以城带乡”，即主要是强调 “工业反哺农业、城市支持农村”。作为城乡关系的长期发展目标来说，这一表述有待完善。因而在党的十九大提出城乡融合之后的2018年中央一号文件的表述就大为不同：“坚持城乡融合发展……加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。”［29］其中的“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”，每一处表述的都是两两融合的良性互动。新的表述突出的是城乡的相互促进，乡村的平等地位、功能价值得到了鲜明体现。作为城乡关系的远景目标，以及深化城乡关系的正确认识，这一表述是非常恰当的。为了更直观地明了这两种表述的差别，如表1所示。

最后，特别关键的是，经典马克思主义作家对城乡融合有过重要论述。马克思、恩格斯认为城乡关系的发展过程是：城乡混沌——城乡对立——城乡融合。城乡混沌是社会生产力水平较低时的状态，当生产力有所发展时，就会因社会分工而产生城乡对立，但生产力水平高度发展、阶级消灭后，城乡对立又会消失并走向城乡融合。恩格斯主张“通过城乡融合，使社会全体成员的才能得到全面的发展”［30］。在马克思、恩格斯的论述中，城乡融合具有“未来共产主义社会的特征”［31］，是城乡关系的理想境界与最高追求，并且能促进人的自由全面发展。

表1 城乡一体化、城乡融合各自的表述

从上述比较可以看出，城乡融合概念具有明显优势，再加上城乡一体化在西方城乡关系的表述中没有对应的用辞，是解决中国问题时的特殊用语［32］，因而更决定了城乡融合的优势地位。故而，在使用中以城乡融合为佳，在涉及城乡发展的目标时避免使用城乡一体化一词。

至于城乡统筹中出现的弱化乡村地位、以城市思维改造乡村的 “去农化”之类的歧见，实际上已在城乡融合的内涵中被摒除，理应在城乡统筹的内涵中剔除。