我国“贸易调整援助制度”的必要性与可行性分析

中国政法大学国际法学院 伍俊颖

中国加入世界贸易组织后，中国开始大刀阔斧地融入自由贸易新时代，中国的贸易救济体系，如反倾销、反补贴、保障措施、关税、关税配额、进口数量限制、进口许可证等一系列措施在全球竞争中是为了限制外国产品的进入，唯独缺少了促进国内产业积极调整的贸易调整援助体系。贸易救济制度可以为国内产业腾出时间，贸易调整援助制度不仅有助于国内产业调整，而且一定程度上缓和了国内产业的关税、配额或其他贸易限制措施的救济需求。贸易调整援助制度是否真的符合我国经济发展的应然需求，在我国国情下是否又应然可行？将是本文探讨的主要问题。

1 我国对外贸易发展现状

1.1 我国当前对外贸易立法现状

中国于1994年颁布对外贸易法，并首次引入了“两反一保”等与贸易救济相关的概念，以及针对外国歧视性条款进行了相关的救济规定。1997年、2001年相继出台了“反倾销条例”“反补贴条例”以及“保障措施条例”以适应“入世”的需要。通过制定一系列法律法规，中国的贸易救济法律体系开始了从萌芽发展阶段到成熟阶段的过渡，随着中国自由贸易形势的高歌猛进，现行的贸易政策已不能满足维护我国的经济安全及市场秩序稳定的需求，从目前现有的“两反一保”法律规定构建的过程可以看出，中国的贸易救济制度是遵照WTO规则为基本雏形的，对现有制度进行改造和扩展，以适应不断变化的国际贸易形势(杨光世.《贸易调整援助制度研究》)。但现如今我国贸易救济立法尚未建立贸易调整援助相类似的救济体系。

表1 2007—2013年中国有关经济指标数据表

1.2 我国当前进出口发展现状

近年来，中国奖励出口限制进口贸易的政策大力推行，我国经济发展越发依赖进口贸易，过去十年，中国进口贸易总额每增加1亿美元，国内生产总值将平均增加5.25亿美元。进口贸易对于中国经济的刺激作用，使得国民更加全力推进贸易全球化，从国民自身层面来说，进口消费品的增多使得国民有了更多的选择空间，日韩化妆品、进口食品大大改善了国民的生活质量，提高了消费水平；资源性产品的进口解决了中国企业资源稀缺的瓶颈，优化了出口产品的结构质量；进口的先进技术、知识产权的侵入，倒逼了国内高新技术产业的研发，加快传统产业向高精尖产业的转型，为经济的迅猛发展提供了动力。

根据相关数据研究发现，改革开放以来，中国的进口贸易发展迅速，1980—2003年的平均增长率为14.65%，是世界的平均增长速度的两倍(世界平均增速为5.5%)，2007—2013年，我国进口贸易平均增长率达到了20.21%。改革开放以来，中国经济进口依存度始终保持在20%左右，居高不下(进口依存度指的是一国进口或出口贸易总额在该国过敏生产总值中所占的比重(张淑敏.《美国贸易援助制度研究与启示》))。其计算公式为：进口依存度/GDP。该指标反映了一个国家经济以来进口贸易的程度，如表1所示。

贸易援助制度的设立，应当顺应当前对外贸易的经济的发展水平并填补当前国家对贸易救济制度立法部分的空白。中国目前的情况，无论是从进出口对外贸易发展还是中国的经典贸易救济立法体系，中国建立贸易援助体系符合当前的时代背景，那么设立贸易调整援助制度必要意义又如何呢？

2 建立我国贸易调整援助制度的紧迫性与必要性

2.1 自由贸易对产业安全的冲击

2001年加入世界贸易组织后，中国依约加大自身的贸易全球化，去除自身各类贸易关税壁垒，降低了外商进口中国的门槛，进口商品开始大量涌入内陆。自由贸易是把双刃剑，总有平衡于自由贸易中的“赢家”与“输家”，进口关税的大幅度降低甚至零关税政策，对国内众多产业造成了不同程度的冲击。

入世以来进口贸易自由化引致的国内产业安全问题日益突出，根据商务部产业损害调查局于2007年形成的《关于加入世贸组织以来中国产业安全状况的评估报告》和若干个分行业报告的相关内容，中国经济在入世过渡期成功应对了各类挑战，各行业产业安全状况总体得到改善和提高，特别是工业产业结构进一步优化，竞争优势明显增强(陈利强，屠新泉.《美国贸易调整援助制度的性质研究》)。但中国高歌猛进的开放性经济使得进口产业对国内的产业开始了强烈的冲击，进一步下调进口关税，进口产品对各类别产业安全造成的剧烈打击，使得钢铁、生化等国内行业逐渐失去竞争信心；农产品的进口入侵带来各类负面影响；服务业的进口压力给国内企业的生存发展带来新的问题。

首先，钢铁产业。自2002年以来，通过反倾销和反补贴等措施对钢铁进口的国际限制大大降低了钢铁进口关税，并取消了钢材进口限量登记措施。2018年，美国认定进口钢铁和铝产品威胁美国国家安全并对其全面征税，2018年3月中国钢材进口量为123.4万吨，同比下降5.1%，就业人数、产能力、产量、售量、市场份额、销售价格、销售收入等各个方面受到了显著冲击(中商情报网.《中美贸易战：美国钢材进口激增 中国钢材进出口情况如何？》)。其次，农产品行业。2012年，中国大豆进口数量占全球大豆进口数量的56%，我国豆农损失惨重，只得减少种植面积或更改农作物类型进行止损，导致我国更加依赖进口大豆这一恶性循环(智研咨询.《2017年中国大豆进出口数据统计分析》)；最后，乳制品行业。发达国家的乳品市场基本饱和，进一步发展的潜力很小。中国人口众多，乳制品市场潜力巨大，发达国家的乳制品企业必然把中国市场的发展视为重要的战略目标。继2008年“三聚氰胺”事件发生后，进口贸易大幅度增加，出口严重萎缩，进出口贸易差额愈发扩大。有关数据显示，2004年中国乳制品的进出口差额为38812.11万美元，而到2013年差额已经达到337789.37亿美元(宋喆.《我国乳制品进出口贸易存在的问题及对策分析》)。

进口贸易对我国产业的冲击不胜枚举，上述行业仅为其中一角，但进口贸易的冲击力度和对国内产业的破坏力度可见一斑，“亡羊补牢，为时未晚”，及时思考应对措施，建立有中国特色的贸易调整援助体系，可以有效应对行业所面临或将要面临的经济损失和结构调整问题。

2.2 应对当前中美贸易战的迫切需求

20世纪90年代，美国在1991年、1994年和1996年三次对中国进行了“特别301调查”。加入世界贸易组织后，2010年10月，美国贸易代表办公室宣布，根据《美国贸易法》第301条，调查中国政府制定的一系列新能源政策和措施。2018年7月16日，美国将中国诉至世贸组织争端解决机制，声称中国政府对美铝232的反应措施不符合WTO规则。中国加入世界贸易组织以来，随着中美经贸关系的发展，贸易摩擦因贸易逆差愈发家具，美国成为与中国贸易摩擦最多的国家。2018年的美钢铝事件掀起了“中美贸易战”的核心浪潮。

截至2017年上半年，根据世界贸易组织的统计数据，中国实施了261项贸易救济措施，其中包括250项反倾销措施，9项反补贴措施以及2项保障措施。贸易救济措施的采用为中国国内产业创造了公平的贸易环境和发展空间，同时中国面临的其他WTO被诉案件数量也在增加。2001—2017年上半年，共被诉诸WTO争端解决机制39起，其中包括反补贴问题16起；主要涉及汽车及汽车零部件；关税减免、退税、补贴、贷款、和其他鼓励措施；取向电工钢；风力发电设备；白羽肉鸡；纺织品服装示范基地项目。截至2017年上半年，中国共有140起WTO争端案件作为第三方身份参与，其中涉及28起反补贴问题案件(于洋.《美国对企业贸易调整援助的效果分析及启示》)。此外，贸易救济制度对社会福利的影响，对下游产业的负面影响以及由此产生的贸易转移问题也越来越受到关注。

中美贸易间摩擦的诱因是中国的出口领域优势，“中国制造2025”威胁了美国的眼球，同时中国在进口和知识产权领域的匮乏是美国得以引出摩擦事端的由头。中国的劳动性密集产业对进口市场来说几乎没有竞争力，由于一些进口激增或进口限制以及双方贸易不平衡引起的微观经济摩擦造成的宏观经济摩擦是占据前两位的主要因素(百度百科.《中美贸易争端》https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%AD%E7%BE%8E%E8%B4%B8%E6%98%93%E4%BA%89%E7%AB%AF/22450710?fr=aladdin)。因此贸易调整援助制度由此而应对了中美贸易战的迫切需求，贸易调整援助制度可以弥补现有贸易救济制度的不足。贸易调整援助制度不是对进口产品实行限制进口的特殊关税，不影响社会福利；针对企业的贸易调整援助主要是帮助企业恢复竞争力，不会对下游产业造成负面影响。中美贸易战中的进口竞争力问题迎刃而解，在贸易援助制度的调整下，我国密集型产业将向技术性产业靠拢并达到缓和中美贸易摩擦的目的。

2.3 我国目前贸易救济措施无法打破贸易僵局

中国在加入世界贸易组织以后，于2004年开始了“两反一保”框架的构建，并修订了《对外贸易法》，标志着我国贸易救济体系框架的正式确立。此框架可以看到我国在对外发展的20年中其体系框架不断的改进和完善。与此同时，国外的贸易救济制度已不限于“两反一保”的发展基调而开始了进一步的发展，我国还不能够完全与国际贸易救济领先水平接轨。虽然使用“两反一保”救济措施的利用程度在逐渐提高，但对我国产业的保护力度还远远不足。表2反映了我国自《对外贸易法》实施以来，中美欧“两反一保”措施的实施情况比较(数据来源：WTO官方网站，保障措施数据仅为发起数据，其只针对产品，不针对具体国家http://data.wto.org/)。

从数据反映的整体情况来看，反倾销仍然是最主要的贸易救济措施，而我国的具体情况而言，中国仍然是贸易救济措施的最大受害者，是反倾销案件数量最多的国家之一。保障措施基本没有起到保护作用，同时中国还缺乏一个可以应对产业结构调整的贸易救济体制。思考外国对于贸易调整援助体系的法律制度构架，积极探索建立中国特色的贸易调整援助体系，可以解决现有的贸易安全僵局，提高中国贸易竞争力，维护国民经济的健康发展。

表2 2010—2017年“两反一保”措施在中国、欧盟、美国的实施情况

2.4 贸易调整援助制度是维护企业和工人利益的重要途径

对外贸易调整援助体系的重点是维护企业或工人的利益，特别是在促进就业和提高企业竞争力方面。贸易调整援助系统可以通过基础知识教育和专业技能培训，求职补贴和求职咨询将工人返回劳动力市场。并通过引导企业的升级转型，减少企业的裁员现象来间接维护工人利益。目前，虽然中国建立起了失业保障制度，但中国还没有建立以贸易自由化或经济全球化为主体的保障体制。2009年上半年，中国沿海地区的中小企业倒闭数量高达两万多家(杨光世.《贸易调整援助制度研究》)。由于中国没有专门针对贸易自由化的调整援助制度，因此衍生出了越来越多的失业工人和失败的企业。因此，中国建立贸易调整援助体系可以更好地维护企业和工人的利益。

3 建立我国贸易调整援助制度的可行性

3.1 贸易调整援助制度的合法性分析

贸易调整援助制度的合法性是整个制度在我国是否可行的关键因素之一，在《保障措施协议》序言中体现了结构调整的重要性，增加而不是限制国际市场中竞争的必要性，但在《保障措施协议》中没有任何强制性条款资助产业调整或促进结构调整，让保障措施不仅发挥贸易保护作用，而且实现产业调整功能，因为这种规定难以履行和实施(陈立强,屠新泉.《WTO体制下美国贸易调整援助制度的合法性分析》)。贸易调整援助制度的建立必须在合规合法的前提，由此进行分析。

是否构成《反补贴协议》下的“补贴行为”或禁止性补贴或可诉性补贴是构建贸易调整援助制度需要思考的核心问题。根据《反补贴协议》规定，补贴是指成员方或任何公共机构向某些企业(即指一个企业或产业或一组企业或产业)提供的财政援助、价格支持或收入的支持，以使相关企业获得利益的行为(龚萍.《贸易新壁垒：国外对华反补贴调查迭起》载于《大经贸》，2005(5))。可以看出，必须满足以下三个条件才能构成《反补贴协议》中的补贴行为：第一，补贴是政府和公共机构提供；第二，补贴为财政资助性质或任何形式的收入或价格支持；第三，补贴使相关公司或产业受益(莫世健.《贸易保障措施研究》)。首先，在美国《2002年贸易法》中，贸易调整援助体系明确设定门槛，是工人先报名参加培训，后才可得到相应的在调整津贴。补贴行为是针对企业的，在企业需要资金的生产环节直接进行投资从而支持企业的再生产活动；其次，贸易调整援助制度是从底层要求企业改善自身环境，增强自身行业抵御自由贸易风险的能力，补贴是“拔苗助长”式直接给予资金优势，其成为出口产品竞争中的竞争优势；再次，反补贴协议禁止补贴是指法律或事实上给予的补贴，具体取决于出口业绩的条件，而申请贸易调整援助制度的条件是工人、企业受到自由贸易的影响或失业或产品销量受损等的威胁；最后，贸易调整援助不是补贴的那种单纯的财政收入转移，而是一项系统的综合配套工程，包括转移支付、工人培训、再就业生产合理化建议等措施。

打个比方，贸易调整援助制度就像教育孩子，让自己的孩子参加培训班，学到能力、知识，逐渐壮大可以自己通过能力适应社会的需求；而补贴就像富二代，投资在所有的物质需求层面而未见得在自身能力上有提升。中国目前的贸易策略需要逐渐放缓，中美贸易摩擦极有可能长时间存在，那么中国需要缓慢养成培养企业，使企业逐渐强大，从密集型通往高新技术型产业，从基础行业调整和整体国民经济上更上一层楼。

3.2 贸易调整援助制度在我国的制度基础

3.2.1 贸易调整援助制度在我国的法律依据

2004年，《对外贸易法》增加了第八节关于贸易救济的问题，授权国家可以通过“两反一保”与第三国磋商等措施，消除或减轻进口产品增加对国内产业的损害或者损害的威胁或者阻碍。《对外贸易法》第44条也规定了相关内容(《中华人民共和国对外贸易法》第44条规定“因进口产品数量大量增加，对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁，并可以对该产业提供必要的支持”)。并颁布了《反倾销条例》《反补贴条例》《保障措施条例》进而填补了我国贸易救济的空白。

虽然中国的法律没有引入贸易调整援助的思维概念，但中国作为WTO成员国，依据保障措施协定所述允许成员方在国内产业调整基础上实施措施；我国的对外贸易法也在兜底条款中说明了可以对产业提供必要的扶持。引入贸易调整援助概念无论在国际法还是在国内法层面都是合乎法律规范的且有一定的法律基调在其中的。

3.2.2 行业损害预警监测体系

近年来，商务部工业损害调查局一直致力于建立涵盖重点敏感商品和中国特色重点行业的工业损害预警监测体系。商务部于2006年出台《商务部关于进一步加强产业安全数据库扩容工作的指导意见》，将产业安全数据库扩容工程视为维护产业安全的一项基础性、前瞻性、预防性措施。因此，建立具有行业代表性和准确数据的高级数据库对于维护工业安全至关重要。目前，这项工作取得了一定的成果，正在深入有序地进行当中。

3.2.3 中国产业国际竞争力调查与评价制度

2003年，商务部工伤调查局在工业损害预警机制建设的基础上，启动了行业国际竞争力调查评估项目。到目前为止，已建立了一套工业安全评价指标体系，对钢铁、汽车、石化、纺织等重点行业进行了跟踪评估，积极推进了对产业国际竞争力的调查和评价。2018年，《中国产业竞争力发展报告(2018)NO.7》的发行，构建了六大指标体系的新经济指数，由创新能力、全球化、绿色化、数字化、网络化和智能化构成(张其仔.《产业蓝皮书：中国产业竞争力发展报告(2018)NO.7》)。中国加强产业研究，积极开展产业安全评估，定期发布重点行业国际竞争力报告，探索建立中国产业国际竞争力调查评估体系，为促进行业的国际竞争力奠定了坚实的基础。

2017年7月，上海自贸区开始试行贸易调整援助制度，目前对于企业调整的计划期限暂定为2年，这也将成为测试可否建立中国特色社会主义贸易调整援助制度的磨刀石，研究还将继续进行。