基于价值链下政府购买公共服务的流程优化研究

南京林业大学土木工程学院 张家阳 翟俊阳

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要完善公共服务体系，保障群众基本生活。在全面深化改革不断推进，政府职能不断变革的背景下，这必然要求政府精简行政机构，优化各个操作流程。自我国陆续出台指导意见及管理办法对政府购买公共服务进行了一系列的改革探索，政府购买公共服务流程渐趋规范和完善。而对于购买服务流程优化的研究，学术界多集中于文献上、国内外对比、案件分析等方面，将研究重点放在流程中的一个或几个方面，缺乏一种工具性的研究方法将全流程可视化，这必然会导致过于片面而无法达到全流程增值节本的目的。

本文引入价值链的研究方法，针对购买公共服务流程中存在的问题以及将价值链理论应用在公共服务领域的优势和作用这两个方面做必要性分析。通过将原本应用在企业成本控制和绩效评估等方面上的价值链理论，与公共服务领域联系起来，以其为工具将购买服务全流程可视化并概括购买服务流程优化路径，对各个流程环节作出相应规范和解读，避免研究的片面化。最终在全流程的视角下，对购买服务流程进行价值链增值确定，为政府购买公共服务流程优化提出建议。

1 运用价值链理论分析政府购买公共服务流程的必要性

1.1 政府购买公共服务流程存在的问题

财政部在2018年下半年发布了最新的《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见”)，对服务内容和范围、购买和承接主体的资质、资金预算等方面作了更加明确的规定。由于其是在向社会公众征求意见，发现问题及不足的基础上对原有《指导意见》及《办法》作进一步修改和完善所发布的，因此在政府购买公共服务的过程中必然还存在以下问题。

1.1.1 规定购买服务制度和流程的法律及办法的缺失

我国目前现行的政府购买服务管理办法是2014年发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》，但因为我国正处在行政机构改革、政府职能转变的关键性进程中，由于机构整合、职能分化所产生的主体变化以及内容细分，显然旧有的规章办法已不适用于框范现有的问题。同时在我国现有的政府购买公共服务法律制度体系方面仍存在较大的欠缺，相应问题亟待法律法规的规定。

1.1.2 用于明确购买服务目录的两级分级管理机制存在缺陷

两级分级管理机制即政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制。但实际由于各级政府、不同地区的发展具有差异性和不均衡性，因而其对购买服务的实践情况必然不同，这就导致了购买服务目录的地区差异性。以江苏省为例，日前修订完毕的《2018年江苏省省级政府购买服务目录》，新增了税务服务等11项内容，总体包括6大类、81项服务，但其他省份的实践情况却不尽相同。

1.1.3 公共服务市场准入制度不完善，市场建设滞后

公共服务市场难以放开，对于社会组织门槛较高。部分购买服务市场中缺乏竞争性，由于政府高强的政策性和指派性，缺乏“关系”“门路”的社会组织无法承接服务。存在部分社会组织“组织外形化”，缺乏优秀的社会组织，加之我国传统的“大政府”的观念，公民对政府有强烈的依赖性，导致公共服务供给市场展现出的竞争性不足，建设滞后。

1.1.4 购买公共服务信息公开不足，绩效管理缺乏

部分地方政府信息公开存在应付性，对相关政策文件、服务内容和合同细目等内容难以公开或是小范围短时间公开，对于信息公开缺乏具体而统一的规定。绩效管理方面部分政府难以细分和落实，对相应主体的守信激励、失信惩戒等消息记录缺乏管理。

1.2 运用价值链理论分析的优势和作用

1.2.1 运用价值链理论分析的优势

(1)购买服务流程框架可构建性。依据政府购买公共服务流程及其运行机制，可以通过不同的但又相互关联的活动将其表示，形成一个创造价值的流程，因此可以在其基础上引入价值链理论，构建一个基于价值链的政府购买公共服务流程主体框架。

(2)分析流程所涉及主体对象有类比性。企业生产和创造价值的实质是将投入的资源转化企业最终利益和顾客获得的价值，类比于政府购买公共服务上，则是将拨付的财政资金和监管转化为公共价值的实现和政府信任的提高。运用价值链理论分析企业运营管理的过程中，所涉及的主体对象为：企业、销售运营商和顾客消费者三个部分，而对应于政府购买公共服务流程，它所涉及的主体对象为：购买主体、承接主体和服务主体。企业将产品生产交由销售运营商再销售给顾客，而购买主体将服务交由承接主体完成用以服务公众，因而这两者在主体对象的分析上有自身的类比性。

1.2.2 运用价值链理论分析的作用

根据价值链理论的定义，应用它进行分析时，不在局限于单个环节价值的增长，而是基于整个流程，通过对价值链上各个环节的优化和多方共同协调努力达到价值链整体价值的增值。所以在研究购买公共服务流程优化时，如果局限于某一环节，可能会导致随后环节成本的上升，因此基于价值链理论，必然是通过构建流程框架，优化各个购买服务环节，确定价值增量，实现公共价值最大化，公众满意度和服务质量及效益的提高。

2 基于价值链理论的政府购买公共服务流程优化路径

2.1 构建价值链理论优化总体框架

通过对企业价值链的研究，可以将其优化路径概括为：识别基本活动，分析活动流程，优化增值活动，达到价值链增值。因而，基于价值链理论，可以构建其优化总体框架，如图1所示。

图1 价值链理论优化总体框架

2.2 识别—相关利益主体的识别

(1)购买主体。根据“征求意见”，由原规定的“各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位”变为“各级行政机关”，并列出了具体的9类。

在资金方面，作为资金的提供者和分配者，相关财政部门要通过预算编制对购买服务提供财政支持和决策规划。在监管方面，作为整个购买流程的最终责任主体，政府的职责贯穿购买服务全过程。

(2)承接主体包括社会组织、事业单位、企业、机构等社会力量。作为服务的提供者和资金的使用者，其能力好坏必然影响资金的使用效率，从而直接决定了公民获得公共服务的数量与质量。

(3)服务主体即社会公众。作为服务的最终受益者和使用者，是服务的目标对象。随着我国经济社会和政府职能的变化以及服务种类的不同，公民需求和主要受益群体也随之动态的变化。

2.3 分析—购买服务流程主体框架的构建

基于价值链理论，从顶层设计流程出发，对其主体框架进行构建，提出政府购买公共服务流程运行机制价值链增值导向模型，如图2所示。

图2 政府购买公共服务流程价值链增值导向模型

2.4 优化—购买服务流程环节的优化

根据上述模型，基于价值链对政府购买公共服务顶层设计流程存在的问题进行优化。

2.4.1 优化政府购买公共服务内容和范围

一是要制定和完善流程各环节相关法律法规，推动新办法的落实，以界定购买内容和范围，并减少地区之间的隔阂和不均衡性；二是要以公民不断变化的动态需求为导向，对购买内容和目录范围进行动态修改，建立健全“小政府，大服务”的服务型政府。

2.4.2 优化购买主体、承接主体的资格审核

对于购买主体，要落实行政机构、事业单位分类改革的部署规划，严格把控其资质和权力，避免既得利益群体的出现。对于承接主体，要充分发挥市场的竞争性，健全社会组织准入标准，激励和扶持优秀的社会组织。

2.4.3 优化完善招标竞标流程以及信息公开和绩效评审

将市场的竞争性发挥到最优，要落实招标竞标评审及双方资质认定；走专业的审核流程，公开科学的程序以及签订规范的合同，以确保招投标信息、合同细目公开公正。

2.4.4 还应附有第三方机构的监督评估——确保优化的完善性

整个流程还必须要接受由代理、评估和监督等机构组成的第三方机构的监督评估，以确保招投标以及绩效评估过程的公开透明，并向社会公众公开服务信息。

2.5 达到增值—价值链增值环节的确定

对购买服务流程环节问题优化后，先通过将整个政府购买公共服务流程运行机制总结概括为：项目设立—立项评审—资质认定—招标竞标—信息公开—项目管理—监督评估这几项内容后，再对其进一步优化。

(1)基于流程中单一的环节。通过图2所构建的流程价值链增值模型可以看出，在项目设立方面，必须要优化政府对公民需求的捕捉和理解、法律规定的完善以公民动态的需求为导向；在立项评审、资质认定方面，必须切实规范购买市场和社会组织的准入标准；在招标竞标方面，必须完善招标竞标流程设计；在信息公开方面，通过互联网“大数据”等信息技术，将信息有效地整合并发布到政府门户网站，构建多元信息互动渠道；在项目管理和监督评估方面，通过加强自身内部监督和第三方监督机构的引入，达到监管评估的客观 与切实。

(2)基于整个流程。一是减少购买服务的时间成本，通过对流程精简以及行政人员培训考核，降低由其职责推脱、不误实事导致的时间成本风险；二是减少政府管理成本，通过制定严格的奖惩制度减少道德风险，尽可能降低人为因素，以达到政府管理成本的降低。

3 结语

价值链理论本身具有的系统性，同时对于政府购买公共服务流程自身的类比性和适用性，便决定其对政府购买公共服务流程具有优化自身结构、确定增值环节的作用，对实现公共价值的提高具有理论指导性意义。而对于本文提出的关于购买服务流程中存在的问题，财政部、中央编办也出台相关最新管理办法面向社会征求意见，意在完善购买服务流程。本文仅基于价值链，在购买服务流程全视角下，对政府购买公共服务流程优化作较浅要的研究，而对于更加具体的方案优化、结构整合以及成本管控等方面还需进一步的调研和探索。