社区社会组织发展的法治对策研究

王佳卉

中图分类号：C916                                                            文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.293

党的十九大报告指出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。2016年，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，指出要“大力培育发展社区社会组织”。社区社会组织如何推动其在城市治理过程中承担更多适合其提供的公共服务和解决的事项，需要我们深人思考，加快行动。通过对武汉社区社会组织进行调查，我们进一步了解了社区社会组织的现状和问题，同时也分析得出对策，即重点要做到“三轮驱动，协同共治”，加快培育发展社区社会组织，助推城市体系和治理能力现代化。

一、武汉市社区社会组织发展基本情况

本次调查共计发放问卷500份，调查对象包括武汉市内的7个社区的党委书记以及多个社区社会组织的主要负责人、管理人员以及一般会员。这些社区包括江岸区袁家社区，江汉区西桥社区，硚口区发展社区，汉阳区江欣苑社区，武昌区东亭社区，青山区青宜居社区年，洪山区丽岛社区。调查共计回收问卷468份，回收率为93.6%。通过描述统计、多元响应等统计技术得出相关分析数据。

（一）社区社会组织成员结构

女性成员占总数的56.1%，男性成员占总数的43.2%。可见，在社区社会组织中女性成员的数量相对于男性成员较多;调查对象年龄结构40岁及以下的组织成员占总数的25.2%，40岁的组织成员占总数的74.8%。可见社区社会组织成员的年龄总体上是以中老年为主。

（二）社区社会组织成员受教育程度

调查对象文化程度大专、本科的比重为53.9%，高中中专学历及以下的比重为41.1%，而文化程度在研究生及以上的学历比重仅为5%。可见，学历分布以大专、本科为主，其余学历均有一定比例。

（三）社区社会组织的成立方式

42.5%的组织通过在社区备案，37.6%的组织通过在街道备案，13.3%的组织是正式成立的，而还有5.1% 的组织未有过登记、备案。可见，正式成立的社区社会组织比例较小，社区社会组织大多仅在街道或社区备案，并未取得正式运营许可。

（四）社区社会组织活动场所来源

政府直接分配的组织占总量的10.8%，利用公共场所开展活动的组织占总量的37.4%，街道或社区无偿提供场所的组织占总量的30%，有偿租赁场所的组织占总量的5：5%，使用自有房产的组织占总量的7.3%，而1.7%的组织通过别的渠道来获得活动场地。可见，社区社会组织的活动场所来源主要是依靠街道、社区及公共场所。

（五）社区社会组织的收入来源

据调查，社区社会组织的资金来源方面，财政拨款和政府补贴24.6%，政府项目经费18.9%， 会费收人17.3%，核准业务范围内开展服务的收入14.7%，企业提供的赞助及捐助12.6%，利息收入6.1%，其他收入5.7%。可见，社区社会组织主要的资金来源与政府密切相连，政府对社区社会组织的支持具有极其重要的意义，而社区社会组织自主营收的比例则相对较低。

（六）社区社会组织的主要活动方式

排在靠前位置的为：提供公益服务16.4%，宣传12.2%，义演义卖11.9%，提供资金、物质等援助9%，交流7.6%，培训、研修、训练7.1%。由此可知，社区社会组织所进行的最主要的活动是提供公益服务。社区的其他主要功能还包括资金物资援助以及其他集体性活动等。加之培训研修训练、交流等，这些共同构成了社区活动的 64.2%，占到了社区主要活动方式的绝大部分。

二、社区社会组织发展面临的法治困境

正如十九大报告所言，社区社会组织整体发展呈良性循环趋势，但通过调查发现社区社会组织发展也面临一些困境。其中资金、人才以及授权的匮乏是组织发挥社会管理与公共服务功能的最大障碍。

（一）外部法律制度短缺

目前大部分社区社会组织没有取得法人资格，虽然政府认可这种社区社会组织的存在，但是由于这部分社区社会组织尚未得到法律承认，根据现行相关法律规定，它们会面临一系列困难。其一，社区社会组织资金筹集渠道单一且资金相对匮乏。其二，未正式成立的社区社会组织在接受政府扶持时也会受到诸多限制，加大了审批难度，也加大了政府对于社区社会组织的管理难度。

（二）社区内部治理不足

一是社区社会组织在整体上公信力不足。在居民层面，社区社会组织开展的社区活动，社区居民参与积极性普遍不高，导致活动效果不佳; 在媒体层面，社区社会组织开展的活动缺乏媒体支持，缺乏专门性的媒体报道;在领导层面，部分社区领导对社区社会组织持怀疑态度，对社区社会组织的工作支持力度不足。少部分社区领导持消极态度甚至否定态度，对社区社会组织的成立审批、活动备案、资金政策扶持等方面存在一定的负面影响。

二是社区社会组织的独立性不强。社区属于党政主导型管理模式，在社区管理过程中过分依赖政府机构，以致于社区社会组织的管理也严重依赖政府机构，这造成社区社会组织依赖性较强而独立性不强。

三是人才队伍建设落后。目前，社区社会组织的任职人员大都存在专业性不强、学历较低、工作能力不强且工作懈怠等问题。据调查显示， 18%的社区社会组织成员表示专业人才缺乏是阻碍社区社会组织发展最重要的因素。

四是内部管理机制落后。据调查显示，在社区社会组织内部章程的明确程度方面，章程明确的组织所占比重为56.9%，章程明确程度一般的比重为33.5%，较不明确的组织权重为9.6%。可见，章程较为明确的社区社会组织比例不高。

三、推动社区社会组织发展的法治对策

发展社区社会组织，是城市治理体系和治理能力现代化的题中之义，也是推动城市建设的重要力量。如何推动社区社会组织加快发展，优化外部环境、细化政府服务、强化内部治理、多元共治成为社区社会组织发展的主要路径选择。

（一）为社区社会组织发展提供完备的法律规范

第一，不断完善细化关于社会团体、社会服务机构、基金会等基本法的实施办法，通过法律程序对社区社会组织的性质、功能、权利、义务等方面进行约束和规范。要针对社区社会组织的特点，开展政策研究，尽快出台具有针对性的关于培育、规范发展等方面的政策措施，并以文件的形式确定下来。

第二，致力于完善社区社会组织的准入机制，要简化审批程序、降低准人门槛，积极扶持社区社会组织的成立与发展。进一步明确社区社会组织的登记制度，对于社会服务类的社区社会组织，应取消主管单位限制，仅需备案而无需审批即可建立，对于登记注册的社区社会组织，应以政策文件的形式确定其税收优惠比例、财政扶持项目等。

第三，应协调同一社区的社会组织以及不同地区同类型社会组织之间的竞争关系，以法律文件的形式加强调解，强调合作，引导不同社区社会组织共同成长、和谐相处。

（二）细化政府服务职能

第一，完善补贴政策。对处于初级发展阶段，级别、规模較小的社区社会组织，应重点采取财政补贴政策，设立专项资金，重点用于社区社会组织的人才引进、公共服务开展、场地设备采购、合作平台构建等方面，以促进小型社区社会组织成长，为其提高生存能力和发展 水平保障充足时间。而对于规模较大、发展较为成熟的社区社会组织，则应重点补贴其开展的某些特色项目。

第二，制定税收优惠政策。可以通过财政贴息、税收减免、集中反税等方式，给予社区社会组织相关税收优惠，并实施税收优惠政策以提髙社会组织对社区服务网点建设的积极性。具体而言，税收优惠政策应有所区分。一是区分不同规模的社区社会组织，对于已经拥有独立能力的社区社会组织更多采取税收减免、集中反税等方式;对于规模较小、独立能力较差的社区社会组织，税收优惠政策则只是辅助，更多应采取财政补贴政策。二是区分社区社会组织的不同项目，应重点对其开展的 志愿服务、公益性服务等给予重点优惠。

第三，政府购买服务。对于规模较大、专业性较强的社区社会组织，税收优惠和财政补贴对其激励程度有限，因此，政府购买社区社会组织服务就变得十分重要。通过购买服务，能够使一批发展前景良好、专业化水平高、人才队伍优质、市场口碑较好的社区社会组织脱颖而出，在一定程度上解决了其竞争意识不强，在基层服务供应不足的问题。

第四，建立人才保障政策。社区社会组织的工作开展中，人才的培养与发展始终是贯穿其中的重要主题。政府应建立统一的人才保障政策，进一步提高社区社会组织人才待遇。具体而言，需要改善社区社会组织从业人员的工作环境，妥善解决其生活困境，积极落实医疗、住房、养老保险、培训提升等相关保障性问题，从而吸引人才。

第五，完善评估监管机制。通过评估能够确定社区社会组织的级别、规模、人才素质高低、场地设备状况、公共服务质量、技术创新程度等，使政府、社会组织与公众对社区社会组织的运行现状和所面临的困境有一个客观的衡量与判断，从而便于开展包括财政扶持、项目招标等工作。社区社会组织的评估应该遵循“综合全面、动态调整”的原则，构建科学合理的综合评价指标体系，并针对各个阶段进行多角度的动态评估，从而不断完善对社区社会组织监管和服务。

（三）完善内部治理结构

第一，要建立科学的民主选举与民主决策制度。社区社会组织内部治理结构的完善是其功能发挥的前提，而内部治理结构的完善需要通过建立科学的民主选举制度与民主决策制度来实现。作为服务于社区的非政府、非营利性组织，要把社区居民调动起来共同参与到社区建设之中，一方面可以提升社会组织服务社区的能力，另一方面，社区居民的参与也有利于社区社会资本的培育与形成。

第二，完善财务制度。社区社会组织应不断完善其财务制从增加服务性收费、争取政策性财政支持、广泛募集社会资金等方面扩展 资金来源，所收取的费用除支付专业人员薪资以外，要全部用于改善服务设备、场所与技术等方面。

第三，完善人才发展与培养制度。社区社会组织应重视人才队伍建设与培养，致力于打造一批专业的人才班子，积极提高服务质量。一方面，应重点加强社区社会组织的领导队伍建设，实现以个别热心群众主 导社区社会组织建设向以专业、专职人才引领社区社会组织建设的转 变。通过社会公开招募、选拔，以及与社会工作人才培育基地签约等方式，获取一批发展潜力巨大、专业素质深厚的专职领导人才。另一方面， 应积极打造相对稳定的志愿服务队伍，注重对志愿者的专业培训，全面 提升社区社会组织志愿者素质。

四、结语

与其它社会组织要比，社区社会组织更具“亲民”性。在公共服务供给多元化变革中，引入、完善、提升社区社会组织有利于提高公共服务的质量和效率，满足人民日益发展的个性需求，有利于实现社会公平、促进社会和谐、助力中国梦的实现。