新中国70年民生改革发展历程与经验

李青

中图分类号：D61                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.286

民生事业关系到人的生存和发展，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。新中国成立70年来，我们党始终高度重视保障和改善民生，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断提高。站在新的历史起点上，回顾70年民生改革发展历程，系统总结蕴涵其中的宝贵经验，对于决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国具有十分重要的意义。

一、新中国70年民生改革发展历程

新中国70 年的奋斗历程，是党领导全国各族人民艰苦奋斗、改革探索，不断改善人民群众生活、提高民生福祉的实践历程，我国的民生事业取得了跨越式发展。

（一）计划经济时期的民生实践探索

新中国成立之初，面临着经济混乱、物资短缺、社会失序、民生凋敝的严峻形势，党和政府将保障民生作为工作的重点。通过采取土地改革，稳定物价，多渠道增加就业，对贫困者实行社会救济等措施，我国的国民经济迅速恢复和发展，人民生活日趋安定，巩固了新生的人民政权。

随着大规模工业化和高度集中的计划经济体制的逐步确立，我国的民生建设也有计划地开展。劳动就业方面，各级政府成为用工主体和分配主体，实行“统包统配”就业管理，并通过严格的城乡户籍制度和农村集体就业制度，实行全民的计划就业。颁布《劳动保险条例》，城镇职工普遍实行劳动保险制度，享有国家和单位提供的退休、劳保医疗和公费医疗制度等劳动福利;在农村建立“五保”供养和合作医疗等集体保障制度，城乡居民拥有了基本的劳动保障。集中力量建设城乡各类医疗卫生机构，在城市和农村初步建立医疗和公共卫生服务体系，提供基本的医疗卫生服务，在消灭传染病、地方病等重大疾病和保障人民健康方面发挥了重要作用。开展全民的扫除文盲运动，发展基础教育、职业教育和民族教育，提升了人口文化素质。

这一时期我国的民生建设与计划经济体制相适应，形成了城乡分割的基本民生制度框架，在保障人民生活方面发挥了基礎性作用。但是由于长期实施的高积累、低消费经济发展政策，在所有制结构上片面追求“一大二公”和分配上的平均主义，特别是十年“文化大革命”的内乱对国民经济造成严重破坏，人民的生活水平没有得到大的提高，民生建设还很滞后。城镇就业问题不能有效解决，大量城镇青年只能通过“上山下乡”的办法，被安置到农村参加农林牧副渔业生产;教育、医疗卫生事业还比较落后，存在着城乡和区域发展的不平衡，贫困失学、缺医少药现象还比较普遍;广大农村居民的集体保障能力十分有限，生活相当贫困。按照2010年标准，1978年末我国农村贫困人口7.7亿人，农村贫困发生率高达97.5%。[1]

（二）改革开放时期的民生改革完善

党的十一届三中全会以后，我国全面实行改革开放，土地家庭联产承包责任制极大的解放了农村的生产力，以减员增效为主要内容的国有企业改革扩大了经营自主权，传统的计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转轨，形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。

在经济体制改革的浪潮中，我国的民生事业也加快改革推进。在先富带动后富、实现共同富裕的目标指引下，改革收入分配制度，形成按劳分配为主体、多种要素参与分配的分配方式，消除平均主义“大锅饭”的弊端，充分调动了人民群众的生产积极性;改革个人所得税，取消农业税，增加对农业的补贴，城乡居民的收入水平大幅度提高，财产性收入占比越来越大。

开展大规模有组织地扶贫开发，持续加大对集中联片贫困地区的投入，我国贫困地区的基础设施明显改善，贫困人口大幅减少。2012年末我国农村贫困人口下降至9899万人，农村贫困发生率降至10.2%。

实行积极的就业政策，多渠道开发就业岗位。国家确立了劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业的方针，形成以市场为导向的就业机制，个体、私营、外商投资等非公有制经济成为吸纳就业的主渠道，非全日制、弹性工作等多样化就业形式出现，大量农村富余劳动力向城镇二、三产业转移，成为产业工人的主体。我国就业总量大幅增加，就业结构不断优化。

建立社会化的新型社会保障制度。针对国有企业改革、传统产业结构调整过程中出现的大批下岗失业人员，我国及时出台了一系列帮扶政策，促进下岗失业人员再就业，并设置基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障三条相衔接的保障线，使下岗失业人员的基本生活得到保障。经过逐步试点推广，建立了社会化的企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险制度，城镇职工基本医疗保险、生育保险制度，新型农村居民合作医疗、养老保险制度，城乡居民最低生活保障制度，形成社会保险、社会救助、社会福利多层次社会保障体系。社会保障覆盖人数持续增加，待遇水平稳步提升，保障了人民的基本生活，维护了社会和谐稳定。

推进医药卫生体制改革。探索改革公立医院运行体制，鼓励民间资本兴办医疗卫生机构。建立国家基本药物制度，完善基本药物采购机制。加大对公共医疗卫生领域投入，夯实城乡医疗卫生服务网络，加强疾病防控能力建设，初步实现人人享有基本医疗卫生服务，居民健康状况明显改善。

积极发展各类教育。实施科教兴国战略和人才强国战略，优先发展教育事业。对高等学校招生制度进行改革，恢复高考制度，高等教育逐步加强、办学规模逐步扩大。九年制免费义务教育全面实行，多层次职业教育获得发展，国民受教育程度不断提高。

改革开放使我国经济保持了快速增长，为民生改善提供了坚实的物质保障。民生事业的大力推进，增强了人们抵御市场风险的能力，极大改善了人民群众的生活，经济社会呈现出欣欣向荣的景象。这一时期，伴随着市场经济快速发展，经济社会长期累积的矛盾也日益凸显，收入分配不公和差距过大问题依然严重，贫困人口的脱贫任务更为艰巨，就业总量压力与结构性矛盾突出，教育发展不均衡和质量不高现象仍然存在，社会保障的公平可持续问题成为关注焦点，“看病难、看病贵”问题没有根本解决。这些民生问题的存在，表明我国民生建设的任务还相当艰巨。

（三）新时代民生的高质量发展

党的十八大以来，在全面建成小康社会的目标指引下，民生建设聚焦发展的不平衡不充分，民生投入不断加大，民生保障水平进一步提高，落实在共建共享中满足人民日益增长的美好生活需要。

调整国民收入分配结构。坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高，[2]千方百计增加居民收入，使收入增速快于GDP的增速。加大收入分配改革力度，着力缩小城乡和区域收入差距。持续提高基层劳动者劳动报酬，多渠道增加农民和低收入者的收入;实施重点群体增收计划，深化产权制度改革，扩大中等收入群体规模;通过改革国有企业负责人薪酬制度，加强税收监管等手段调节过高收入者收入;加大反腐败力度，打击偷税漏税、权钱交易、市场垄断等行为，取缔黄、赌、毒等非法收入。居民收入稳步增长，中等收入群体持续扩大，居民收入差距逐渐缩小。

实施精准扶贫基本方略。建立“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，形成行业扶贫、专项扶贫、社会扶贫一体的大扶贫格局，重点解决不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗、住房安全面临的突出问题，针对不同贫困对象精准实施产业扶贫、健康扶贫、教育扶贫、搬迁扶贫、兜底扶贫等政策，落实扶贫责任，完善考核监督，打赢精准脱贫攻坚战。贫困人口脱贫步伐明显加快，贫困发生率不断下降，脱贫攻坚取得决定性进展。2018年末我国农村贫困人口减少至1660万人，农村贫困发生率下降至1.7%，我国农村从普遍贫困走向整体消灭绝对贫困，成为首个实现联合国减贫目标的发展中国家。对全球减贫贡献超过70%。

促进城乡居民充分就业。坚持把就业作为经济发展的优先目标，推进“放管服”改革，有效释放市场主体活力，千方百计增加就业。完善城乡公共就业服务体系，实施大众创业、万众创新政策，开发新兴就业岗位，将第三产业、中小企业和新经济作为吸纳就业的主渠道;强化就业创业服务、职业技能培训，支持劳动者自主创业和自谋职业，鼓励以创业带动就业，帮助困难群众就业。我国就业渠道更加宽广，就业形式更加多样，就业规模不断扩大，就业结构逐步优化。

办好公平有质量的教育。将教育放在优先发展的战略位置，加快教育现代化。教育投入力度越来越大，从2012年起实现了国家财政性教育经费占GDP4%的目标并保持连续增长，[3]教育经费使用进一步向困难地区和薄弱环节倾斜。实施教师教育振兴行动计划，大力弘扬尊师重教的社会风尚，提高教师专业素质能力。推动城乡义务教育一体化发展，扩大优质教育资源覆盖面，持续改善薄弱学校办学条件，建立经济困难家庭学生资助政策，实施面向农村和贫困地区考生的高校专项招生计划，努力保证每个孩子都能享有公平有质量的教育。

加快完善社会保障体系。统筹城乡社会保障制度改革，建立机关事业单位职工养老保险制度，整合城乡居民的基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障制度，建构起世界上最大的社会保障安全网。实施全民参保计划，将农民工、小微企业职工、灵活就业人员作为扩大参保的重点，确保人人享有相应的社会保障。企业和机关事业单位退休人员养老金、城乡居民养老金持续上涨，各项医疗保险报销比例不断增多，城乡居民最低生活保障待遇水平也在稳步提高。提高社会保障的统筹层次，企业职工基本养老保险在省级统筹的基础上建立中央调剂金制度，实行参保就医患者跨省异地就医直接结算政策，提高社会保障的流动性和安全性。逐步推广补充性的社会保险和商业保險，健全多层次社会保障体系。

推进健康中国建设。新一轮医药卫生体制改革加快推进，对医疗保障、医疗服务、药品供应体制实施联动改革。全面实施公立医院综合改革，推行多种形式的医联体建设，县、乡、村和社区等基层医疗卫生服务能力不断增强，全面落实分级诊疗制度，有效缓解人民群众“看病难、看病贵”问题，医疗卫生服务的可及性增强。坚持以预防为主、健康为中心的公共卫生改革方向，为广大人民群众提供全方位全周期健康服务，提高全社会的健康水平。我国居民预期寿命提高到2018年的77岁，居民健康水平总体上优于中高收入国家平均水平。

二、新中国70年民生改革发展的基本经验

新中国70年经济发展和民生改善，推动了我国从温饱不足迈向全面小康的根本转变，人民生活发生翻天覆地的变化，民生事业全面进步，取得了举世瞩目的历史性成就，为世界各国经济发展和民生建设提供了宝贵经验。

（一）民生建设必须坚持以人民为中心的发展思想

以人民为中心是我们党领导革命、建设、改革的根本出发点。新中国70年的历史，就是中国共产党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的历史。回顾我国民生发展的历程可以看到，尽管在不同时期民生建设的具体内容、管理体制和运行方式不同，但始终都坚持以人民为中心的发展思想。新中国成立之初，保障全体人民的基本生活成为各级政府工作的重中之重，解决民生困苦的愿望汇聚起社会主义建设的磅礴力量。毛泽东同志提出：“要把国内外一切积极因素调动起来，为社会主义事业服务”，[4]必须兼顾国家、集体和个人三个方面的利益。党中央提出“从根本上说，我们国家所进行的一切建设，都是为了人民群众的福利。”[5]党领导全国人民通过自力更生、艰苦奋斗，彻底改变了贫穷落后的面貌。十一届三中全会以后，迅速改善人民生活成为改革开放的持久动力。邓小平在深刻总结历史经验教训基础上提出了“解放生产力、发展生产力，消除两极分化，最终达到共同富裕”的社会主义本质问题，党和政府充分发挥广大人民群众的聪明才智，通过不断改革开放，实现了经济的快速发展，民生的持续改善。党的十八大以来，面对复杂严峻的国内外形势，以习近平同志为核心的党中央始终把“人民对美好生活的向往”作为奋斗目标，出台了一系列惠民政策，着力解决与人民群众利益息息相关的民生问题，深化民生事项改革，提高民生保障水平，人民群众坚定了全面建成小康社会的决心和信心。

人民是历史的创造者，是中国特色社会主义现代化的建设者，也是美好生活的享有者。坚持以人民为中心的发展思想，始终将增进民生福祉作为各项工作的出发点和落脚点，让人民群众共享发展成果，使每个人都能有人生出彩的机会，是我国社会主义现代化建设取得伟大成就的力量之源。

（二）必须坚持在发展中保障和改善民生

经济发展是保障和改善民生的物质基础，民生建设必须要与经济发展水平相适应。邓小平同志指出，中国式的现代化必须从中国的特点出发，充分认识到我国底子薄，人口多，耕地少的国情。“在生产还不够发展的条件下，吃饭、教育和就业就都成为严重的问题。”[6]改革开放前，由于经济发展相对落后和生活资料总体上的供应短缺，特别是经过十年内乱，国民经济遭到严重破坏，人民生活还相当困难。经过40多年改革开放，我国经济高速增长、综合国力显著增强，财政实力日益壮大，为改善人民生活、加快民生建设提供了强大支撑力。新中国成立70年来，我们党始终坚持在发展中保障和改善民生，实现了从物质生活短缺到全面小康的历史性跨越，人民群众获得感显著提升。

但是也要看到，我国仍然是世界上最大的发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，民生建设决不能脱离这个基本国情。习近平总书记指出：“全面建成小康社会突出的短板主要在民生领域，发展不全面的问题很大程度上也表现在不同社會群体民生保障问题。”[7]因此，民生建设既要尽力而为，坚持以经济建设为中心，在经济发展可承受的范围内最大限度改善民生，多谋民生之利、多解民生之忧，让改革发展的成果更多更公平地惠及全体人民;也要量力而行，遵循民生建设的内在规律，根据经济发展和财力状况循序渐近地改善人民生活，采取务实举措重点解决民生领域的突出短板和弱项，着力解决发展不平衡不充分问题，稳步推进民生建设不断前进，从而为经济发展提供内生动力。正如习近平总书记强调的，“保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点，要实现经济发展和民生改善良性循环。”[8]

（三）民生建设必须坚持发挥政府和市场两方面的作用

在社会主义市场经济体制下，保障和改善民生既要发挥市场的决定性作用，又要充分发挥政府的主导作用。

在计划经济时期，我国的民生事业主要采取政府包下来的办法，在公有制经济占统治地位条件下，人民群众的收入来源渠道狭窄，就业方式单一;由于单纯依赖政府和集体投资，教育和医疗卫生发展缓慢，条件长期得不到改善。改革开放以后，我国充分激发市场的活力，大力培育市场主体，发挥企业、个人和社会组织的作用，重视权利和义务相结合，强调共建共享发展成果。人们收入来源更加多元化，彻底打破了“计划用工、铁饭碗、终身制”的就业模式，就业渠道更加宽广、方式更加多样;发挥专业商业保险机构的优势，支持其参与养老、大病医疗等社会保险经办服务;鼓励社会力量兴办教育、医疗卫生和养老机构，广泛动员社会各界人士参与精准扶贫等等。同时，由于民生领域很多属于公共产品和准公共产品，政府在扶贫济困、义务教育、基本保障、公共卫生等民生方面都发挥了主导作用，利用社会主义国家集中力量办大事的制度优势，将财政资金更多更好地投入到民生建设上，不断推进民生领域改革创新，民生管理服务水平进一步提升。在政府和多方市场主体的共同参与下，扩大了民生供给，提高了民生效率，最大限度地满足了人民群众日益增长的美好生活需要。

当前，我国经济发展进入新常态，民生诉求日趋多元化，必须要利用政府和市场两只手，相互补充协同发力，充分释放民生红利，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，实现我国民生事业更高质量发展。

参考文献：

[1]国家统计局.沧桑巨变七十载 民族复兴铸辉煌[EB/OL]. （2019-07-01）[2019-07-02]http：//www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/bwcxljsm/70znxc/201907/t20190701_1673373.html.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[3]陈宝生.国之大计 党之大计[N].人民日报，2019-09-10（13）.

[4]毛泽东文集（第七卷）[M].北京：人民出版社，1999：23.

[5]建国以来重要文献选编（第九册）[C].北京：中央文献出版社，1994：211.

[6]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994：165.

[7]习近平谈治国理政（第2卷） [M].北京：外文出版社，2017：79.

[8]习近平在天津考察时强调： 稳中求进推动经济发展持续努力保障改善民生[N].人民日报，2013-05-16（01）.