行政强制执行困局的破解

袁博　胡爱国

中图分类号：D926                                                            文獻标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.282

行政强制执行是实现行政法治的重要环节。根据我国法律规定，大多数行政机关并无强制执行权，行政决定最终需要依靠人民法院的强制执行权。然而，受执行力量、法律规定、行政及审判人员的认知等因素的制约，现实中，出现了不少行政决定无法兑现的问题，在国土资源领域表现尤为突出。本文试对行政强制执行的现状、症结、对策加以浅显梳理。

一、自然资源领域行政强制执行的现状

（一）非诉强制执行率极低

2017年以来，三门峡市陕州区自然资源部门向人民法院申请行政非诉执行违法占用土地案件28件，其中，不受理的占申请总数的89%，受理案件，仅准予执行罚款，对于拆除违法建筑类均不准予执行。

（二）非诉强制执行难的后果

行政强制措施、处罚决定被“搁置”，出现行政“白条”，挫伤了行政执法人员的执法积极性，损害了行政法治权威，无形中助长了行政违法行为，恶化了行政法治生态。

（三）非诉强制执行难的因素

第一，行政执法不规范。有的处罚决定后，未依法履行催告义务，导致申请司法强制时不符合《中华人民共和国行政强制法》第五十五条的规定，而无法进行司法强制执行。有的申请执行内容不明确，无法执行。如某一案件中，国土部门向法院申请执行某村委会拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌并交纳罚款，法院受理后不被人民法院政机关未依法提供申请材料或者不符合法定受理条件，法院以未公告或不能提供被执行人财产线索等不准予执行。第二，我国行政强制法和行政部门法的规定，大多数行政机关无行政强制执行权。然而，有的法院依照我国《行政强制法》第四十四条的规定，以行政机关有强制执行权为由不准予执行。第三，执行力量不足。自然资源领域执行难度大，执行队伍不能满足执行工作需要，也是导致非诉执行在司法机关和行政机关之间“程序空转”的重要原因。

二、自然资源部门强制执行权分析

（一）以法治原则论，自然资源主管部门一般无强制执行权

行政强制的设定和实施都必须依法进行。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应依法进行;第十三条规定，行政强制执行有法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，应申请人民法院强制执行。前述法律规定明确了行政强制执行的基本原则，即必须依法律进行。根据行政法治要求与行政强制法定原则，一般情况下，行政机关不具有行政强制执行权限。

（二）以法律解释论，自然资源主管部门一般无强制执行权

《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律规定的行政机关强制执行，法律没有规定行政机关强制执行的，应依法申请法院执行;第三十一条规定，有强制执行权的行政机关按照本法第三十四条至第五十二条的规定执行;第四十四条规定，需要强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”法律解释是正确适用法律的前提。体系解释、逻辑解释、文义解释、历史解释是常用的解释方法，体系解释和文义解释在法律实施中最为常见。体系解释是指将被解释的法律规范放至整部法律中，乃至整个法律体系中，联系相关法律规范的相互关系，阐明其真实含义，确保法律体系的融贯性，防止法律前后矛盾性解释。根据体系解释原则，该法第十四条、第四十四条所指的“法律”均为全国人大及其常委会制定的除“行政强制法”以外的其他法律。文义解释是指根据词语的字面含义和立法用于习惯来确定法律的意思。依照文意解释，第四十四条的“依法强制拆除”也应为其他法律，按照一般立法用语习惯，如果指“行政强制法”，那么用语应当为“依本法强制拆除”，故而该条不是对行政机关强制执行的普遍授权，否则，就会出现该法第四十四条与第十条之间的矛盾。因此，行政机关一般不具有强制执行权。

（三）以比较方法论，自然资源主管部门一般不具有强制执行权

《中华人民共和国水法》第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第四十二条、《中华人民共和国税收征收管理法》第三十七条、《中华人民共和国海关法》第三十条，分别授予了水利、税收征管等部门强制执行权。法律授予行政机关强制行的一般原则是比较紧急的、事后无法补救，如前述的水法、防洪法、税收征管法、海关法、城乡规划法等法律赋予相应行政机关强制执行权。