财政支出绩效评价的问题、根源与建议——基于相关主体行为特征的分析

●姜明耀

一、重新审视绩效预算与绩效评价的时代意义

我国推行绩效预算改革已多年有余。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府绩效管理和财政预算管理提出了明确要求，新《预算法》首次以法律形式明确了财政预算绩效管理的地位和要求①。但在我国宏观经济形势、财政定位与建设目标均已发生根本性变化的情况下，重新审视我国的绩效预算改革具有重要的时代意义。首先，近年来，财政收入增速放缓，随着民生领域投入力度不断增加，财政刚性支出压力空前。这就要求我们必须把有限的资源配置到能够发挥更大效益的领域。这正是绩效预算的初衷。其次，发挥财政在国家治理中的基础性作用，必须优化配置社会资源。而这恰是绩效预算的本质要求。最后，无论是推进国家治理现代化，还是构建现代化的财政制度，“现代化”都是关键词。现代化的精髓在于提高效率。落实到财政管理问题上，就是要追求财政资金使用效率的最大化。而这也是绩效预算的核心所在。

为落实绩效预算，党的十六届三中全会提出 “建立预算绩效评价体系”。2005年财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评办法》。各地围绕“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理”的总要求，不断探索新经验新做法，发挥着《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于推进预算绩效管理的指导意见》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等规章制度的示范作用。

可以说，我国在绩效评价工作方面已取得了显著成绩。但也不可避免的存在一些问题。现有研究对我国财政支出绩效评价的改革历程、评价方法、主要问题、国际经验以及政策建议均有相当全面的研究。梳理现有研究结论，不免让人产生疑问：绩效评价中的问题总结的是否切中要害？反复被提及的政策建议与普遍认可的国际经验为什么没有解决我国绩效评价长期存在的问题？

为此，本文从绩效评价工作所面临的制约条件出发，总结了我国绩效评价所面临的突出问题；通过分析相关主体的行为特征，探究了问题产生的根源；并提出了完善财政支出绩效评价工作的基本思路与具体建议，期冀为我国进一步深化绩效预算改革提供参考。

二、财政支出绩效评价的突出问题：未能充分发挥绩效预算的实效

目前，我国财政支出绩效评价工作所面临的最突出的问题是：绩效评价普遍流于形式，原有的不合理的资源配置格局未被彻底打破，绩效评价未能充分发挥绩效预算的实效。主要表现为，财政支出绩效评价工作面临诸多制约。

（一）“选案”的制约

所谓“选案”的制约是指，在多数情况下，负责实施绩效评价的机构无权确定评价对象。目前，财政支出绩效评价工作主要由各级财政部门 （预算单位）②负责组织、实施。在无法对全部财政支出进行绩效评价的情况下，绩效评价的对象主要由各级财政部门确定。负责绩效评价的中介机构在“选案”上面临制约。未被纳入绩效评价的财政支出的绩效无从确定。当然，已有部分地区对全部财政支出进行绩效评价。但在规定时间内，对大规模财政支出进行绩效评价，绩效评价工作的质量势必受到影响。

（二）绩效目标不明确或不可量化的制约

绩效目标是绩效评价过程中的一个核心指标。尽管绩效评价工作已开展多年，但仍有不少部门（单位）混淆了绩效目标与产出指标，所设绩效目标普遍难以量化。在绩效评价中，如果缺少可量化的绩效目标，则既无法判断项目产出（或投入）是否能够达到预期绩效，也无法确认所选方案是否是实现预期绩效的最优选择。即便绩效评价报告通常会如实反映这些问题，但长期得不到改善，这一共性问题将逐削弱绩效评价的严肃性，最终导致绩效评价流于形式。

（三）不同级次政府间事权与支出责任边界不清的制约

不同级次政府间事权与支出责任边界不清对绩效评价的制约是指，某一级地方财政部门所评价的项目可能同时受到来自上、下两级政府的影响。首先，某一级财政可能要为上级政府立项的项目承担全部或部分出资、管理、运维等方面的责任。本级政府在进行绩效评价时，很难对此类项目的必要性作出全面、客观的评价。即便评审专家在绩效评价报告中提出异议，也很难改变原有的资源配置方案。其次，我国地域广阔，同一辖区内，下级地方政府在自有财力、基础设施、人口密度等方面均可能存在重大差异。对于个别无力足额负担当地基本公共服务成本的地区，本级财政可能要为其部分项目“兜底”。同理，绩效评价难以对项目成本的合理性提出有效的改进意见。

（四）立项依据的制约

部分项目（特别是重大项目、新立项项目）在进行绩效评价之前，往往已得到当地政府默许。讨论相关问题的会议纪要、项目申报单位请示中的领导批示等材料，都将成为评价项目立项依据的重要材料。即便项目的必要性存在可商榷之处，绩效评价实际上很难否定此类项目的必要性。如果项目预算已获得相关领导批示，则绩效评价也很难大幅度调整此类项目预算。将此类项目纳入绩效评价，绩效评价报告反而成为此类项目的“背书”。

（五）示范样板的制约

许多财政出资的项目会首先选择在一些条件成熟的地区试点。试点后，项目单位一般会向本级甚至上级政府及时汇报试点经验。如果经验总结获得领导认可，并同意扩大覆盖范围，那么，绩效评价很难阻止此类项目的推广。如前所述，我国地域广阔，不同地区的显著差异可能严重影响项目推广效果。但在绩效评价中，这一理由远不及成功样板那样有说服力。绩效评价受示范样板的制约较为显著。此外，基础条件（管理水平、基础设施水平、居住人口素质等）较好的地区，往往将成为各种项目首选的试点地区。这会进一步加大地区间公共服务的不均等程度，有违公共财政“保底线、补短板”的要求。

（六）信息不对称与基础数据的制约

高质量的绩效评价离不开基础信息与数据的支撑。在绩效评价过程中，绩效评价的受托方与委托方、项目申报单位之间具有明显的信息不对称。绩效评价的受托方很难从委托方、项目申报单位那里获得不利于绩效评价的关键信息。此其一。近年来，发达国家在绩效评价中已开始运用定量评价方法（如实验模拟、计量统计分析等方法）。而我国绝大多数地区都不同程度地存在数据缺失、统计不全，散布在各部门而无法有效整合等问题，因而满足科学定量评价的要求。绩效评价结论的科学性与准确性受到一定制约。此其二。

（七）来自绩效评价委托方的制约

目前，财政支出绩效评价多是由地方财政部门委托中介机构进行。原则上，受托方在进行绩效评价时应保持中立态度。但在实际操作中，绩效评价仍可能存在来自委托方的制约。委托方会将其对待评价项目的一些预设观点 （如消减预算、维持原预算等）通过各种方式传达给受托方，受多方实际上难免受其影响。如受托方坚持保留与委托方相悖的意见，则可能引致较大的成本（如沟通成本）。

（八）监督力度不足的制约

监督力度不足对绩效评价的制约表现在三个方面：一是，各级人大对绩效评价的参与度有待强化，部分人大代表审议项目预算、参与绩效评价的能力有待提高；二是，财政支出项目的直接受益群体缺少解项目基本信息的便捷渠道；三是，公众对社会资源配置的关注度不高。

（九）简要的小结

绩效评价是落实绩效预算的重要手段。原则上说，如果原有资源配置格局存在提高效率的空间，则可通过绩效评价优化资源配置。优化资源配置，意味着改变原有资源配置格局。目前，绩效评价在这一方面所发挥的实际作用相当有限。财政“越位”与“缺位”现象长期存在；针对单个项目进行的绩效评价无法实现财政支出整体绩效的最大化目标；对财政切块资金（如教育支出、农业支出等）的绩效评价难以体现绩效评价的本质。总之，原有的不合理的资源配置格局尚未被彻底打破，绩效评价未能有效推动绩效预算的全面落实。

三、问题产生的根源：财政支出绩效评价的各相关主体的行为特征分析

财政支出绩效评价现阶段所表现出的突出问题，在一定程度上可以看作参与绩效评价各相关主体互动的结果。本文将通过分析各相关主体的行为特征，探究上述问题产生的根源。财政支出绩效评价所涉及的相关主体大体涉及如下几类：绩效评价的委托方（各财政部门、预算单位）、绩效评价的受托方（会计事务所、资产评估事务所、高校、科研院所等机构）、项目的申报与实施主体、绩效评价的监督主体（各级人大、审计部门）、项目的直接受益对象以及项目的实际出资方（纳税人）。相关主体的行为特征主要由相应部门人员履行职能时所表现出的行为特征所决定。因此，在分析相关主体行为特征时，本文更多关注的是人的行为。

（一）绩效评价委托方的行为特征

绩效评价的委托方主要为各级财政部门。从人员角度看，影响绩效评价的主要有：财政部门绩效评价业务单位（处室、科室、中心等）的主要领导与业务人员、财政部门分管绩效评价工作的副职领导、财政部门的正职领导、财政部门分管相关业务（待评价项目）的副职领导。由于科层体制，各级地方财政部门所对应的地方政府的相关领导也会对绩效评价产生影响。如，地方政府正职领导、地方政府分管财政的副职领导、地方政府分管相关业务的副职领导等。

一般而言，以上人员对绩效评价的影响取决于两个核心因素：一，行政级别高低。行政级别越高，影响越大；二，与绩效评价工作的关联性。联系越直接，影响越大。综合考虑两个因素，作为绩效评价的委托方，财政部门的正职领导、分管绩效评价工作的副职领导、绩效评价业务单位的领导对绩效工作的影响最为显著。

具体而言，财政部门相关领导对绩效评价工作的定位将直接绩效工作的效果。如果财政部门的领导认为绩效预算思路难以切实落实，绩效评价工作只是业务流程中的一个必经环节，那么，绩效评价工作很可能流于形式。当地财政状况与亟待解决的问题是影响财政部门的领导对绩效评价工作定位的又一因素。对于财力丰腴的地区，支出进度往往是财政部门领导关心的首要问题。对于此类地区，绩效评价很难大幅核减预算。大幅核减预算除影响支出进度外，在一定程度上也是对原预算编制工作的否定。因此，大幅度核减预算难以被财力丰腴地区的财政部门的领导所接受。对于财力紧张的地区，节省开支尤为关键。因此，绩效评价工作可能转变为核减预算或调整预算分配方案的有效 “抓手”。在此情况下，财政部门领导会更为积极地落实绩效评价工作。当然，绩效评价工作能否切实有效，还与当地财政管理水平有关。此外，财政部门领导的个人性格与工作思路，同样会影响绩效评价工作。例如，如果财政部门的领导不希望因绩效评价而导致与项目单位产生激烈冲突，那么，绩效评价工作很难从根本上优化原有资源配置。

（二）绩效评价受托方的行为特征

绩效评价受托方大体分为两类：一类是会计师事务所、资产评估事务所等服务机构；一类是高校与科研院所。事务所这类服务机构的核心优势在于评价预算合规性以及审核工程造价等内容。绩效方面的考评，更多要依靠外聘专家（财政专家、管理专家、行业专家等）。专家主要通过前期资料的审核，结合评审会项目答辩情况，出具评审意见。多数专家由于时间有限，在规定时间内可能难以全面掌握项目细节。最终将对绩效评价的质量产生一定影响。目前，缺少对外聘专家有效的经济激励。在政府采购价格相对稳定的条件下，事务所能支付给每位专家的费用较低。当然，事务所评价的模式也并非没有优势，例如，明显的效率优势（短时间内完成多个项目评价）。

高校、科研院所单独承接绩效评价工作项目，绩效评价的专业性一般能得到保证。专家团队单独承接项目，人均经济收益远高于担当外聘专家的收益。因而，从经济角度分析，这种模式下专家团队投入的精力要普遍高于事务所外聘专家投入的经历。从人员角度看，团队负责人对绩效评价的影响更大。负责人工作精力的分布、团队管理水平、参与绩效评价工作的初衷、个人工作态度等因素均会不同程度地影响绩效评价的质量。但高校、科研院所进行绩效评价的短板是，专家团队全程参与导致评价耗时较多。在委托方规定评价周期内，高质量完成大量项目的评价工作，难度极大。同时承担多个项目评价，又势必要增加团队人员规模。增加团队编制，则可能引入经验不足的成员（如学生等），从降低绩效评价质量，失去与事务所的比较优势。当然，两种形式的结合（如专家团队负责个别重点项目，事务所承担多数常规项目），可部分缓解数量与质量之间的矛盾。

（三）项目申报主体与实施主体的行为特征

第一种情况，项目申报主体（预算单位）与实施主体为同一主体。从人员角度看，申报主体负责待评价项目的主管领导对绩效评价的影响更直接。主管领导对待绩效评价工作的态度分布在重视与完全不重视两个端点之内。所谓重视，更多表现为对于绩效评价结果的重视。重视结果有两种情况：一是，因为重视结果，在评价过程中积极配合，配合的目的之一是，争取获得较为肯定的绩效评价结论；二是，因为重视结果，在评价过程中表现出强硬态度（在待评价项目为领导主要政绩时更易发生），难以（甚至拒绝）接受不利于项目的绩效评价结论。不重视也有两种表现：一种是，因为不重视，将绩效评价看作“走过场”；另一种表现为对财政部门与绩效评价机构的不重视，一些强势部门的领导 （或个人工作风格较为强势）往往会将对绩效评价结论的不同意见直接反馈给政府的主要分管领导，导致绩效评价在一定程度上丧失了约束力。

第二种情况，项目申报主体与实施主体为不同主体。常见于以下两种情况：一种是，在“条块”关系中，申报主体为职能部门，具有一定的统筹资源的职责，项目立项后，由街道、社区、村委会等负责具体实施；一种是，申报主体委托第三方实施，如通过招投标方式购买公共服务。对于第一种情况而言，申报主体的主管领导更多关注资源配置的权利，为规范管理和规避管理风险，相关领导常通过集体决议或制定固定分配方案的方式分配资源。但所制定的分配方案在多数情况下都无法体现绩效预算的思路，平均化分配倾向明显。在第二种情况中，通过公开招投标选择实施主体，项目在合规性上一般不会出现较大问题。但仔细研究中标企业，可能会发现一些隐性垄断特征的存在。这一问题可能是大范围推开政府购买服务后必须重视的问题。

（四）监督主体的行为特征分析

各级人民代表大会及其常务委员会 （以下简称 “人大”）对绩效评价工作具有一定监督作用。目前，部分地区的人大已不同程度地参与到绩效评价工作当中。从人员角度看，人大的主要相关领导 （如人大常委会预算工作委员会的领导）对绩效评价的影响更为直接。主要领导认为绩效评价工作是人大监督政府预算的“抓手”，往往会提高有关部门（如政府部门、评价机构等）对绩效评价工作的重视。如果主要领导熟悉财政工作相关业务，还会在待评价项目的选择上、在人大代表的选择上发挥积极作用，提高人大对绩效评价工作的监督力度③。

（五）项目直接受益对象与实际出资方的行为特征

绩效评价通常会借助绩效评价指标体系获得相关结论。满意度是绩效评价体系中的较为重要的主观指标。目的是反映项目直接受益对象对项目的主观评价。项目直接受益对象对项目的主观评价通常较高。但这并不能完全反映财政资金的整体使用绩效。因为，在没有对比的情况下（如与需要支付的成本的对比，与相同成本可以完成的其他项目的对比），由于聊胜于无，项目直接受益对象对单个项目的绩效评价自然不会太差。

在税收国家中，纳税人是财政支出的实际出资方。出资主体与项目直接受益对象在多数情况下并非一一对应。因而，纳税人很难对绩效评价工作产生直接影响。此外，纳税人现阶段对财税问题的认知水平也是制约其对绩效评价工作产生影响的一个重要因素。

总之，从人员角度看，相关主体的主要领导对绩效评价工作实际运行效果的影响最为直接。主要领导的行为动机、对绩效预算与绩效评价工作的定位与认知、个人工作风格等因素，是理解绩效评价尚未有效推动绩效预算全面落实的关键。

四、完善财政支出绩效评价工作的基本原则与具体建议

（一）完善绩效评价工作的基本原则

如何才能突破绩效评价所面临的种种制约，使绩效预算落实到实处？笔者认为，在完善绩效评价工作的过程中，至少应把握三条原则：一是，坚持理论与实践创新。“预算改革不应照搬他国经验。预算过程的政治本质决定了照搬既不必要也不可行。脱离本国特定国情的预算改革从来就不会取得成功”。完善绩效评价工作也必须在理论与实践上都有所创新，体现中国特色；二是，“要因势而谋，应势而动，顺势而为”。实践表明，完全不考虑或违背相关主体行为特征的改革方案即便落地，也很难取得实效。因而，完善绩效评价工作也必须善于把握 “大势”；三是，循序渐进，重点突破。渐进式改革是我国多年改革的宝贵经验。短期内一次性彻底扫除绩效评价工作所面临的制约，难度极大。因而，完善绩效评价工作必须找准“牛鼻子”，从关键点处取得突破。

（二）完善绩效评价工作的具体建议

1、明确基本公共服务的质量标准与建设标准。在现有公共服务清单与标准的基础上，进一步明确各类基本公共服务的质量标准与建设标准。财政支出与质量标准直接相关。面临越来越高的民生需求，应坚持好财政“守底线，补短板”的基本定位。在此基础上，制定合理的质量标准。除部分硬件设施外，针对多数公共服务的支出项目，应设置更为具体且可操作的技术性支出标准。

2、提高资源配置的统筹力度，规范统筹依据。落实绩效预算，关键在于打破原有的不合理的资源配置格局。打破原有资源配置格局，势必要提高相关部门对资源的统筹力度。在进一步深化改革的大势下，可以尝试通过加强党和政府在资源配置中的统筹能力，依靠制度建设，增强绩效评价工作的实效，推动绩效预算的全面落实。

为确保资源的合理配置，应建立较为规范的、科学的统筹依据。制定统筹依据时，至少应考虑以下三点：第一，地区总体发展规划与待统筹的各职能部门的发展规划；第二，地区自有财力与预算管理水平；第三，各领域现有基本公共服务水平与供给现状。根据规划、地区财力与管理水平，制定地区基本公共服务标准，明确社会资源在各领域的分配次序。对于未达到标准的区域、人群、领域优先予以支持。这有利于发挥财政资金“保底线、补短板”的定位，有利于推进基本公共服务均等化改革，有利于提高财政资金整体使用效益，切实落实绩效预算，有利于完善绩效评价依据。

当然，增强统筹资源的力度，势必会触动相关部门的既得利益。改革能否落实，除了有党政领导、职能部门主要领导对绩效预算与绩效评价工作的认可与重视之外，也需要一定改革“土壤”。按照循序渐进的原则，可考虑首先在预算管理水平较高，绩效预算（包括绩效评价工作）成绩较为突出的地区，选择一些重点领域（如，民生领域）先行先试，并总结经验，适时推广。

3、增强人大对绩效评价监督力度，加快信息公开进度。首先，可考虑由人大相关机构（如预算工作委员会）作为委托方，负责组织绩效评价工作。目前，绩效评价委托方主要为政府部门（财政部门、或预算单位）。改由人大负责组织绩效评价工作，可以从根本上加强人大对政府财政资金使用的监督力度。

其次，在全部公开政府财政支出的相关信息之前④，可考虑首先向项目直接受益对象公开项目绩效评价信息。利用好受益对象居住集中的社区已有信息栏等宣传设施，使项目直接受益对象能够便捷地获得相关信息。提供便捷的信息获取渠道是推进社会治理，实现参与式预算的基础。

4、其他中长期建议。第一，提高相关主体主要领导对绩效预算和绩效评价工作的认识水平与重视程度。除加强学习之外，可适当提高绩效评价指标在部门考核、领导工作业绩考核中的权重。第二，提高人大代表与纳税人的财税常识以及对政府财政资金使用情况的关注度；第三，利用建立大数据平台（中心等）的机会，尽快整合不同部门的数据，为科学评价财政支出绩效提供保障；第四，提高绩效评价机构的业务素质，加强对评价机构的管理与引导，提高绩效评价报告的质量与效果。■

注释：

①绩效评价既可以对财政支出项目的绩效进行评价，也可以对部门预算的绩效进行评价。本文主要关注财政支出项目的绩效评价，以下简称“财政支出绩效评价”。

②预算单位负责组织的绩效评价，多是针对政府购买服务的项目。绩效评价是预算单位项目管理的一种手段。在后文分析时，主要关注的是对资源配置具有决定性影响的财政部门。

③除人大外，政府审计部门也可能对绩效评价工作起到一定监督作用。

④《关于进一步推进预算公开工作的意见》（中办发〔2016〕13）中，要求各地区各部门结合工作进展情况逐步公开政府预算绩效信息。