中国农村宅基地改革三思

刘卫东

摘要：近年来，我国农村宅基地改革在各地通过试点正在如火如荼的进行，是撬动乡村振兴的重要支点。随着农村宅基地改革的深入，宅基地的价值、土地利用标准、宅基地有效供给和有偿退出及其科学管理等问题也日益突出，需要进一步深化对于农村宅基地性质、市场化和利用规律的科学认识。

关键词：宅基地;农村地权;农村集体经营性建设用地

中图分类号：F301

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019） 06-0018-23

收稿日期：2019-04-10

农村宅基地“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，赋予农村宅基地抵押、担保、转让过程中的相关权利及实现的相关路径，提升了农村居民宅基地的资产价值和投资能力;通过宅基地确权登记，摸清了农村宅基地利用的家底和农村“一户一宅”政策的落实情况，限制了农村土地利益的不公平分配;通过土地利用总体规划和实施村庄集聚，优化了村庄布局，逐步改变了城市化水平提高的同时农村居民点建设用地没有相应缩小，存在大量空心村、农村宅基地低效利用和闲置的现象。农村宅基地的整理和复垦，不仅使农村建设面貌焕然一新，方便了农业生产和农民生活，促进了土地利用水平和效益的提高，扩大了补充耕地的来源，增强了自然环境的生态平衡和自我修复更新功能，避免了一些自然环境灾害的威胁和破坏;并且通过城市建设用地的扩大和农村居民点用地的减少挂钩，在规划指标控制上统筹城乡土地资源利用，使得城市化的红利可以为相关农民群众所分享。

1农村宅基地的性质

农村宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地占有、使用本集體所有的土地。农村宅基地是农村集体建设用地的主要组成部分，和村庄建设用地（或者农村居民点用地）是不同的概念。农村集体建设用地包括农村宅基地、集体公共设施用地和经营性集体建设用地。村庄建设用地主要为农村宅基地;集体公共设施用地和经营性集体建设用地在空间上可以独立于村庄建设用地而存在，也可以是村庄建设用地的一部分。经营性集体建设用地规模和农村工业化、第三产业发展水平密切相关。一般说来，经济发达的地区，农村工业化、非农化水平高，经营性集体建设用地面积就比较大。相反，传统农业地区，主要以农业为主，村庄建设用地基本上很少含有经营性集体建设用地。

第三次全国农业普查结果表明：2016年末，全国99.5%的农户拥有自己的住房。其中，拥有1处住房的20030万户，占87.0%;拥有2处住房的2677万户，占11.6%;拥有3处及以上住房的196万户，占0.9%;拥有商品房的1997万户，占8.7%。

根据《农村宅基地管理办法》的规定，宅基地用地标准会根据家庭人口数量而定。一般3人及3人以下家庭可获得75平方米左右的宅基地;4人可获得100平方米左右的宅基地;5人可获1 10平方米左右;6人及6人以上则为125平方米左右。由于我国南北差异较大，宅基地面积标准不能一概而论，不同省份在大体原则之下制定的面积标准有所差异，多为人均20-30平方米。

根据《经济日报》2019年2月26日载文的数据，全国农村集体经营性建设用地4200万亩，占集体建设用地面积的13.3%。按照住房和城乡建设部《2016年城乡建设统计公报》对于全国261.7万个自然村（其中村民委员会所在地52.6万个）统计汇总，全国村庄居住人口7.63亿，占村镇总人口的79.67%。村庄现状用地1392.2万公顷，人均用地面积182.5平方米。农村宅基地一般占集体建设用地面积80%，村庄建设用地面积的90%以上，全国农村宅基地面积估计为2亿亩左右。

从上述数据可以看出，全国各地农村宅基地超过标准用地和“一户多宅”情况非常突出。农村宅基地改革，很多地方基于农村宅基地使用实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度的落实。根据有关文件规定：农村宅基地登记发证必须贯彻“一户一宅”的法律规定，“户”的确定以公安部门户籍登记为准。宅基地面积不得超过省、市政府规定的面积标准。农村居民一户只能拥有一处宅基地，除继承外，对于一户多宅的，只对一处住宅进行确权，其余的住宅只进行调查统计，不予确权登记。目前农村宅基地确权和登记工作中，依法可以予以确权登记面积和实际合法占有使用面积的差距比较大，很多超占面积需要在登记簿和权属证书附记栏中注明。这样，一方面使得不动产权利复杂化，造成了不动产登记工作任务繁重;另一方面也不方便于宅基地管理，许多不予登记的超过标准宅基地可以合法存在，对于宅基地抵押、担保、转让等市场化配置更增加了不必要的人为障碍。究其原因，主要是对于农村宅基地性质的认识不完全正确。

很多人认为，农村宅基地是属于集体建设划拨用地，具有保障农民居住权（基本人权），无偿供应的福利性质，按照“一户一宅”和法定用地标准登记比较合理。实际上，农村宅基地的形成，具有相当长的历史，宅基地是农户家庭世代繁衍的过程中不断继承和发展的结果，大多数并不是近年来通过集体经济组织以划拨供地方式取得的。农村宅基地不仅具有福利性，更加具有资产性。对于农户而言，农村宅基地越多越好。此外，农村宅基地还具有文化价值，它被视为一个家庭的“根”。宅基地的“风水”意义和家庭文化的象征性意义，也可能成为其存在和传承的客观需要。

按照“一户一宅”和法定用地标准分配宅基地比较理想。从土地利用上讲，“一户一宅”实际上相当于宅基地供应的底线（居住保障），而不是农村住房建设用地的天花板（面积上限）。宅基地的合理使用面积标准，应该依据住房建设要求和消费需要确定，它是村庄建设规划的用地依据。宅基地是农村住房建设的基础，居住条件是通过住房面积和质量来保障的，宅基地并不是最终消费目标。从产权保护的角度分析，合法取得的财产，特别是通过遗产继承和居住条件改善依法取得而形成的“一户多宅”不能够随意剥夺。宅基地产权登记应该尊重历史和客观现实，按照合法取得的宅基地实际面积登记。土地确权登记主要是明晰产权，保护农民合法的不动产权益，对于土地节约集约利用虽然应该起到促进作用，却不是它们的主要功能和任务。

2农村宅基地的市场配置

长期以来，我国农村宅基地和农房主要用于农民自住，由于过于强调宅基地的福利性质，只可以在集体内部调剂流转，限于集体经济组织成员内部间进行，严禁城镇居民在农村购置宅基地。前述第三次全国农业普查数据表明，全国2016年末仅有0.5%的农户没有住房或者说没有宅基地。即使一些无房或者住房困难的农户，按照规定可以申请无偿使用的宅基地，他们大多没有必要也不愿意使用别人已经取得的宅基地。按照目前规定，农村宅基地限于农户使用，显然缺乏市场需求。

我国农村宅基地改革也已经提出了宅基地有偿退出和促进宅基地流转的问题，一些试点地区也提出了宅基地资源配置的市场化。从各地宅基地市场化的情况分析，目前我国农村宅基地流转具有很好的经济效益。其经济价值主要通过以下途径实现：（1）外来人口租赁住房。在城市郊区和工业化比较发达，外来务工人员较多的地方，农村宅基地建房出租可以给拥有宅基地的农户带来良好的财产性收益;（2）城乡建设用地增加和农村居民点用地减少相挂钩，通过宅基地复垦，取得城市建设用地指标和空间，通过土地开发权转移（建设用地指标或地票交易），获得城市建设用地增值效益（城市化红利）。（3）用途转变。利用低效利用和闲置的宅基地发展乡村旅游或文创产业，使宅基地由消费性用地变成为经营性用地，可以增加农民新的经济收入来源。对于这几种途径具体分析，第1种主要受到经济条件的制约，没有外来人口就不可能有房屋租赁可能。第2种主要受到城市建设和发展的投资制约，一般说来，城市土地需求有限，土地利用相对集约，城市建设新增加建设用地面积往往比农村可以复垦的宅基地面积要小很多。一旦建设用地指标（地票）供大于求，价格降低，宅基地复垦成本高，可能出现入不敷出。第3种主要受制于自然景观和村庄历史文化等风景名胜资源条件的制约，也不是适用于一般农村地区。

目前，各地宅基地改革试点实现宅基地抵押贷款。由于宅基地只限制于集体经济组织内部成员之间流转，一方面是受让范围非常有限;另一方面碍于邻里间的感情，很少有村民愿意购买被拍卖的房屋。农民住房财产权抵押违约后的处置和清偿成本较高，也会在很大程度上影响金融机构的供给意愿。

农村宅基地改革过程中，尽管目前有的试点地区不再把宅基地流转限制在农村经济组织和村集体内部的农户之间，已经把交易范围扩大到了乡镇范围内，甚至整个县域。但是，市场化是应该使市场在宅基地资源配置中起决定性作用仍然没有取得基本的共识。其中，最主要的担忧是宅基地市场化后，农民自愿退出的、交通便利的宅基地很有可能不是复垦为耕地而是成为城市有钱人下乡度假的别墅用地。由于农业劳动报酬率的相对低下，农民收入往往不如其他行业，真正的农民在宅基地市场化的空间竞争中处于相对劣势的弱者地位。宅基地的市场化，有人担心农民会成为无家可归的流民。宅基地市场化相对于现行宅基地基于农民作为农村集体经济组织成员的福利性安排，可能侵害保护农民的根本利益。对于这些担心，看起来似乎很有道理，仔细分析实际上是值得商榷的。

从现代经济学理论来看，经济学的核心问题是处理好稀缺资源的配置问题。市场机制是配置资源的主要手段，它通过供求、价格、竞争之间的相互作用与影响，推动资源合理流动与分配，提高资源的使用效率，从而促进社会经济的发展。我国经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。宅基地资源的合理配置也不例外。我国农村宅基地的合理利用，按照市场规律，不应该限制其土地利用合理需求（市场规模和市场竞争），抑制其土地财产权益在经济上实现。城市居民和外地移民购买农村宅基地是否属于土地合理利用，应该依据土地用途管制和土地集约节约利用原则处理，而不能用基于户籍来进行判断。例如，为了防止城市富人购买农村宅基地，防止有人凭借经济实力侵占有限的土地资源和剥夺其他人的合理生存空间，可以通过不动产登记，限制居民的最高住房消费标准，用征收房地产税的方法来进行调节。我国城市化过程中，大量农民工进城，不能享受到城市居民的同等待遇，农村保留其宅基地可以为他们留有退路，起到一定的生存保障和保险作用，这在我国目前经济社会发展条件下是合理的和必要的。但是，限制城市居民和外来人口购买农民存量宅基地，并不符合土地合理利用规律，也不利于宅基地节约集约利用。

第一，宅基地没有市场需求和市场竞争，其土地资产的合理价格不能形成，宅基地资产价值无法在经济上实现，农户宁可闲置宅基地也不会退出宅基地，农村宅基地退出缺乏经济动力;如果城市居民和外地人口可以购买农村存量宅基地，显然，农村宅基地市场可以立刻激活。

第二，城市化质量的提高在于进城农民工完全市场化。对于能够完全市民化的进城农民工，如果农村宅基地能够有偿退出，农村宅基地资产可以变现，实际上是降低了其城市化成本。对于未能完全市民化的进城农民工，只要规定宅基地退出的条件（城市有住房，农村保留住房能够满足最低居住需要等），宅基地市场化并不意味着他们必定失去宅基地，城市居民和外地人口可以购买农村存量宅基地也不可能侵害农民的合法宅基地福利保障权益。

第三，我国目前城市住房市场对于农村居民开放，允许农民进城购房。相反，限制城市居民和外来人口购买农村存量宅基地，实际上是对于城市居民和外来人口的歧视，剥夺了居民迁徙自由。城市居民到农村购买宅基地的，并不一定都是富人，例如退休人员到农村购买宅基地建房，由于农村消费水平低，生态环境污染少，可以降低其生活成本，提高其生活质量。

第四，一般说来建设用地价值比农用地价值高。农村宅基地属于建设用地，宅基地复垦成为耕地，在土地资产价值上是一个贬损的过程，为了保护农民的合法财产权益，按照价值规律应该尽量维持其建设用地使用，促进其土地資产保值增值。当然，由于区位条件限制，我国很多地方农村人口城市化以后，农村宅基地只能够复垦成为耕地、林地或者草地，土地复垦需要投资，这些需要政府通过建立耕地保护区域经济补偿机制和生态保护区域经济补偿机制来加以调节。我国实行的城市建设用地扩大和农村居民点建设用地建设挂钩制度，一些地方实行的易地耕地代保和建设用地指标有偿转让制度（地票制度）等均是属于此类制度创新。实践证明，它们符合市场经济规律，具有很强的经济活力。

3农村宅基地的合理供给

无论一个国家社会经济如何发达，城市化水平多么高，农村居民点作为相对于城镇而客观存在的人类聚落基本形态是不会消失的，将长期存在。

农村宅基地的合理供给，首先是应该符合土地利用规划，严格控制城乡建设用地规模。做到控制总量，盘活存量，用好增量。由于城市化水平不斷提高，各地农村居民点用地面积或农村宅基地总面积应该逐步减少。也就是说，农村宅基地总体上应该退出，退出是绝对的;增加是局部的，相对的。农村宅基地的增加，主要是由于农户家庭人口变化，需要分户;以及生活水平提高，原有宅基地建房不能满足人居环境改善需要，必须扩大面积，甚至另行选址建房。任何农户新增宅基地或另行选址建房必须以原有宅基地的有效利用和合理利用为前提。农村宅基地退出应该优先作为村庄建设用地使用，努力保证其土地资产能够保值增值。如果原有宅基地不能合理流转（成为他人合法使用的宅基地），根据严格控制城乡建设用地规模和用地标准的要求，那么，只能够先拆后建，先将宅基地复垦为耕地或其他类型农用地。农户新建房屋宅基地使用面积不应该超过法定面积的标准。

农村宅基地分布是历史上按照经济规律适应自然景观特征和土地利用需求而形成的。为了利于生产，方便生活，农村聚落布局分散，规模相对较小。很多存量农村宅基地不能适应现代新农村建设和农村人居环境质量提高的需要，在各地经济社会发展过程中，通过生态移民（避灾移民）、下山脱贫、项目建设移民、小城镇建设等措施，许多原有的零散分布的、独户或少户的农村聚落将被拆迁搬离，实行村庄集聚。这样，有利于农田的集中连片，有利于农村公共服务设施的配套和完善，有利于改变农村落后面貌，振兴农村经济和农村社会科学管理。所以，在农村宅基地供给过程中，农村宅基地的空间置换是一种新常态。农村宅基地退出，主要是农村宅基地总面积或人均宅基地面积减少，大量的存量宅基地使用用途转变，并不是不再增加新的宅基地。根据我国各地农村宅基地试点的经验，在城镇建设用地扩展边界内，政府或集体通过集中建设农村公寓、农民住宅小区，将法定面积宅基地等值转换为住宅，落实“一户一宅”。在城镇建设用地扩展边界外的传统农区，继续对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，实行相对集中建房落实“一户一宅”，原则上不再进行单宗分散的宅基地分配;而已没有新增宅基地可供分配的，农民集体可利用村庄存量建设用地，在政府支持下集中建设公寓式住宅，落实农村住房建设的宅基地权益。这种对于新增农村宅基地供给的规定是合理的，也是可行的。对于存量建设用地的使用，主要是根据农村人居环境建设需要，对于宅基地的布局和利用结构进行合理调整，逐步提高农村宅基地的集约利用水平和效益。宅基地的空间置换，遵守土地空间竞争和等价交换的市场规律。

由于城市化的发展，我国城乡土地统筹使用，建立统一的城乡建设用地市场是经济社会发展的必然选择。目前我国农村居民住房消费通过“一户一宅”和宅基地使用面积有明确的规模控制，而城市居民可以购买多套住房，只要经济能力许可并没有住房使用面积的限制;城市居民对于低收入和特殊人群的居住保障主要通过廉租房、经济适用房、共有产权房等住房供给来予以落实。农村居民的居住权益保障通过划拨供应宅基地实现。农村居民可以到城市购买住房，城镇居民严禁购买农村住房，明显存在城乡市场分割的弊端。对于农村聚落的功能或者宅基地的使用，简单地将其归结为农民居住是因循守旧的表现。未来的农村可能是现代化农业的生产基地，农业现代化实行地域专门化生产;由于交通运输和信息化发展，农业生产也可以远程控制，农民可能是一种职业，并不限定居住在农村。这也就是说，农村居住人口不再只是农民，他们可能是退休老人，旅游休闲人口和其他爱好亲近自然，喜欢田园风光的人们。农村宅基地的居住保障福利性将逐步转变和消失，住房建设基地的商品性和居住人口的多样性将日益普遍。

参考文献：

1.乔金亮.以土地制度改革为引领深化农村改革.经济日报.2019.02.26

2.住房和城乡建设部.2016年城乡建设统计公报.2017