实现基层有效治理的路径探析

王宇

[摘要]社会安全是总体国家安全观的重要构成，基层社会是与民众接触最频繁、联系最紧密、关系最密切的空间载体，基层社会安全事关国家总体安全，实现基层有效治理对维护国家稳定、获取公众信任、提升政府信度、提高生活质量意义重大。基于实现基层有效治理问题的背景，以治理主体合法性和能效性为维度探讨实现基层有效治理的路径，认为治理主体合法性包含权力（或权利）赋予的制度化、权力（或权利）行使的规范化、文化层面的认同度，能效性包含社会安全状况、经济利益分配、民主政治建设和公共服务水平，进而提出理念开明化、主体多元化、权力（或权利）法定化、方式多样化、过程透明化、结果效益化、监督全面化是实现基层有效治理的可行路径。

[关键词]基层治理;有效治理;合法性;能效性

[中图分类号]D63-3   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2019）07-0041-06

基层社会是与民众接触最频繁、联系最紧密、关系最密切的空间载体，以人民为中心的价值追求决定了基层治理终归是为人民而服务，民众对其所处社会环境的了解程度、参与程度和满意程度是衡量基层社会治理是否有效的重要参照因素之一，而民众的这些直观感受或实际行动主要又取决于基层治理主体是否能做到有效治理。治理主体要想实现基层有效治理，从其自身角度来说主要涉及两方面内容，一是合法性问题，包括权力（或权利）来源的合法性、权力（或权利）行使的正当性、文化层面的认可度;二是能效性问题，包括公共安全状况、利益分配格局、民主政治建设和公共服务水平。基层治理主体的合法性和能效性直接影响着基层治理的成效，因此探讨如何提升治理主体合法性和能效性对提高基层治理效果有着重要意义。

一、问题的提出

“镇街作为最低一级行政层级，直接面对基层群众，是社会治理的支撑点和落脚点”[1]。在经济得到快速发展的四十多年间，各种社会问题也交织出现且集中于基层社会，与民众联系最密切的基层社会成为矛盾的主要聚集爆发地。基层治理中存在的困境、党的十九大报告中指出的社会主要矛盾的转变和提出的打造共建共治共享的社会治理格局为研究基层治理问题提供了必要性。

（一）社会主要矛盾的转变

党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[2]以《中国统计年鉴-2018》中“卫生和社会服务”一项为例，社区卫生服务中心（站）医师日均担负诊疗人数超14人，而每千人口卫生技术人员中城市与农村差距较大且近五年状况没有得到明显改善，深刻地显示了当前我国医疗服务供给与需求之间的不平衡、城市与农村之间的不平衡，反映了与人民生活紧密相关的卫生与社会服务的不充分发展（图1和图2）。生活水平的提高、平均寿命的延长、健康状况的重视皆是人民对卫生和社会服务需求增长的原因，而供给的不平衡和不充分限制了人民需求的满意度和满足度，直接为人民提供卫生和社会服务的基层社区和农村卫生服务中心承担着大量事务与责任，如何使其得到充分且平衡的发展对基层治理而言意义重大。

在改革开放四十多年的时间里，中国已跃居成为世界第二大经济体，同时也伴随着一系列亟待解决的问题，城乡鸿沟拉大、贫富差距加大、环境污染严重、官民矛盾突显等成为影响基层社会安全与稳定的突出问题，基层治理中要在注重经济发展速度和经济总量的同时，更需重视经济的创新、协调、绿色、开放、共享发展，重点解决人民群众普遍关心、与人民群众利益密切关联的事务，让人民群众充分享受改革成果。

（二）打造共建共治共享社会治理格局的需要

党的十九大提出要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。国家治理体系在构建和完善顶层设计之时，终究需落实于基层治理，基层治理作为制度制定和政策执行的最终落脚点，也是检验制度完善与否的试金石。基层稳定与否关乎到国家和社会的整体稳定与否，因此维护基层社会的安全与稳定至关重要。市场化改革带动了社会多元主体的发展，加之政府已无法凭一己之力处理日渐繁多和复杂的社会事务，充分整合和协调各个社会主体之力进行社会治理成为必然。共建共治共享三者紧密相连，共建共治是共享的前提和基础，也是以共享为目标;而共享是检验共建共治的标准，更为进一步的共建共治提供平台。共建共治，需要政府、社会和市场共同投入相关资本于基层治理中，如公共服务的多方式供给、公共安全的多手段维护、公共利益的多途径表达等;共享，是以人民为中心思想的集中体现，完善基层治理制度、创新基层治理模式最终是为了让各社会主体感受、享受到便利和实惠。

（三）现阶段基层治理中存在的困境

1.治理主体之间权责边界模糊。治理理论主张多元主体共治，而在管理理念和方式向治理理念和方式转换的衔接期不可避免地会存在一些问题，各治理主体之间权责界限不明即是其中之一。一方面，乡镇政府与村委会、居委会之间的权责难以理清。村委会和居委会作为基层群众自治组织，本当主要处理与村民和居民密切相关的事项，但事实上“相当多的乡镇政府将村委会视为下设的行政组织——‘村政府，将其当作推行政令的工具，慣用行政命令、领导控制等自上而下的俯视方式看待和处理与村委会的关系”[3]。另一方面，乡镇政府与其他社会治理主体之间权责界限不清。由于社会多元主体参与基层治理的相关法律和政策尚不完善，在其参与过程中也出现了诸如参与合法性来源、参与有序性保证、参与独立性确保等困难，而导致市场主体、社会组织和公民个人无法充分发挥其能力，经常出现其演变成乡镇政府办事机构的情况。

2.现实需求与实际供给相脱节。物质生活得到不断提高，其他方面的需求也需引起重视。目前人民群众对医疗健康的需求、生态环境的需求、充分就业的需求、便民服务的需求等尚未得到充分满足，基层社会基本公共服务总体质量不高、城乡与区域之间差距较大，社会多主体供给公共服务手段有待创新、能力有待提高，个性化服务、多种类供给方式尚需进一步探究。

3.治理人才与治理能力待改善。引不进、留不住人才是当前多数乡镇面临的尴尬处境，基层人才急需与短缺之间的不平衡限制了基层治理能力的提升，基层治理需要引进人才去创新、去实践，进而带动基层治理能力的提高，而人才招不到或者呆不久却是基层社会普遍面对的现实情况。党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，其中指出要造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，如何让人才愿意进基层、留基层值得进一步研究。治理能力也涉及诸多方面，如乡镇政府的治理效能、多元治理主体间的协同度、治理手段和方式的创新性等。

二、衡量基层治理效度的二个维度

多元社会主体共同参与基层治理主要涉及合法性和能效性两方面内容，因此将之作为衡量基层治理效度的二个维度。

（一）治理主体的合法性

1.权力（或权利）赋予的制度化。权力（或权利）行使的前提是权力（或权利）来源的赋予，权力（或权利）来源合法性是治理主体合法性的基础。通过制度、体制、法律和法规赋予各治理主体明确的权力（或权利）来源和权力（或权利）权限，从而制度化、法治化的权力（或权利）赋予为各治理主体履行其职能提供可寻、可靠的依据。现阶段，涵盖于我国行政体系中的基层乡镇政府的权力来源在法律法规中有明确的规定，其权力行使也具有强制性、法定性、权威性，但市场主体、社会组织和公民个人等其他多元社会主体参与基层治理的权利来源尚需完善相关制度和法律来加以明确，进而减少或避免社会多元主体难参与、低信度的尴尬处境。

2.权力（或权利）行使的规范化。进入新媒体时代，通讯更快捷、传播更广泛、冲击更震撼，政府或官员不合法、不规范行使权力的事件被频频爆出，引发大量群众的关注和讨论，对政府舆论应对能力提出更大挑战和更高要求。基层政府行使权力过程中，只有做到来源合法性、程序合法性、操作规范性，才能获得公众信任，2016年引发全国关注的“雷洋事件”即是对政府权力行使过程中权力来源、程序和操作合法性的质疑。其他社会主体在行使权利参与基层治理过程中遇到的困境，不仅在于对其权利的确保，还在于其权利的如何行使。例如《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定了村民（居民）委员会是村民（居民）自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，却缺乏规范化、具体化的操作流程和指导建议，基层各地在不断自主创新基层治理方式的过程中，容易出现权利行使不规范的问题。而在管理向治理转换过程中，类如市场主体、社会组织等社会多元主体参与的流程化、参与的有序性、参与的权利义务对等性、参与的相对独立性也是难以得到保障。

3.文化层面的认同度。合法性虽需经由外在的制度设计、体制安排、法律规定来确保，但外在的权威终究需要内化于心才能深入巩固，文化心理层面的认可有时比外在的强制力来得更为有效、更有权威、更具信度。乡镇政府的合法性不仅来自于制度和法律的规定，更在于在基层治理中合法高效地行使其权力、充分良好地发挥其职能，让人民群众在内心感到满意和信任，进而才能树立其权威与公信力。社会多元主体参与基层治理亦是如此，只有让公众对其信任，才能更好地展开工作，而其最终展现的成效又能进一步提高公众的信任度，呈现螺旋式上升状态。文化心理层面的认同度较为隐蔽、难以把握，而一旦外在强力无形中转变为内化于心之物，其合法性才算真正获得。

（二）治理主体的能效性

合法性与能效性两者密切关联，治理主体的合法性是施展能效性的前提，而良好的能效性又为提高合法性助力。根据基层治理涉及的主要内容，治理主体的能效性表现在社会安全状况、经济利益分配、民主政治建设和公共服务水平四个方面。

1.社会安全状况。“现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是大量的相互关联、相互制约并且愈来愈具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题”[4]。新旧社会矛盾交织叠加、新技术与新媒体融合产生的未知性增强了社会安全的不确定性，对各社会治理主体提出了挑战与考验。2014年4月15日，习近平同志在中央国家安全委员会第一次会议提出要坚持总体国家安全观，而社会安全是总体国家安全观的重要构成之一。基层社会安全事关国家总体安全，基层社会稳定亦是公众开展正常工作生活的基础，因此基层社会总体的安全与稳定是衡量治理主体治理能效的首要指标。

2.经济利益分配。马克思曾说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[5]利益是多数社会矛盾和纠纷的根本导火索，而经济利益问题往往又在其中占据主导地位。在推进城镇化、市场化进程中，经济利益分配不公引发的上访上诉事件、群体性事件频频出现，系列类似事件对政府、社会、个人皆造成了不良影响。如何保障在征地拆迁、新上项目、集体资产等事项中经济利益的合法、合理、公平补偿与分配，是基层治理主体尤其是政府需要重点关注和研究的事情。经济利益分配状况与社会安全稳定状况息息相关，很多扰乱和破坏社会治安的个人泄愤事件、群体性事件、非法上访上诉事件与对经济利益分配的不满有关，因此基层治理主体对经济利益分配的把握是衡量其治理能效的指标之一。

3.民主政治建设。基层民主将人民群众直接行使当家做主的权利付诸实现，在实践中也出现了类如温岭民主恳谈会这样的典型案例，协商式民主在充分表达公众意见、反映公众意志、维护公众利益方面有着重要作用，基层各地在民主治理中也愈益重视、逐步采纳、不断创新這一方式，协商式民主也成为基层治理研究的热点之一。民主政治建设是基层治理的重要构成内容之一，通过发扬民主氛围、完善民主内容、创新民主方式来推进基层民主政治建设，是探索更好实现人民当家做主权利、提高人民群众责任意识、展现人民群众集体智慧的有益途径。公众是否参与民主政治、参与的程度如何、参与的效果如何（是否有产生实际影响）反映了当地民主政治建设的程度和水平，是衡量治理主体能效的指标之一。

4.公共服务水平。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出：享有基本公共服务是公民的基本权利，保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责。基本公共服务包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，在提供各类基本公共服务中，“服务主体主要以基层政府机构为主，主体较为单一，既增加了政府的财政负担又不利于社会服务组织的成长”[6]，多主体共同提供基本公共服务的模式依旧在实践中不断摸索。在推进基本公共服务均等化的同时，也要关注其他公共服务的质量。生活水平不断提高，公众日益关心与其切身利益相关的基础设施建设、文化娱乐活动、生态环境质量的问题，完善基础设施、丰富精神生活、开展环境整治也已成为基层治理的重任，提供公共服务的水平也是反映治理主体能效的指标之一。

三、实现基层有效治理的路径探讨

（一）理念开明化

“从‘行政有效到追求‘行政和治理都有效的过程，本质上要求政府转变对良性社会秩序的认知和理念，更加注重形成一套现代社会多元利益协调和表达的长效机制，最终实现社会运行既有秩序又充满活力”[7]。传统行政理念奉行政府一家独大、包揽一切事务，将政府视为单一治理主体的理念显然已不能适应日益复杂、瞬息万变的信息化时代，现代政府寻求与其他社会主体合作共治的方式途径也正处于边探索边实践的道路中。理念开明化要求政府转变传统的行政理念，变管理为治理，对其他社会治理主体体现尊重、不乱干预、提供便利、寻求合作、达成共赢，要以开放的姿态和胸怀积极吸纳其他社会治理主体的参与、以谦虚的心态学习借鉴市场主体和社会组织等社会多元主体已取得的有益经验。

（二）主体多元化

治理主體的多元化是治理理念的重要内涵之一，基层治理中吸纳多主体的参与有助于调动多方的积极性、表达多方利益诉求。“在基层社会治理中，更强调民主参与、公平公正、协商包容等内涵，其中心任务就是要通过优化社区治理主体之间的责任关系，培育社区居民的自主性、责任性和参与性，自觉投入到对公共生活的合作管理中来，将政府的公助、各治理主体的互助与居民的自助有机统一起来，以实现社区公共利益最大化的‘善治目标，促进社区和谐与发展”[8]。政府、市场、社会组织和公民个人合作共治基层社会，能够充分施展各自所长：政府划拨一定的财政支出为社会提供基本公共服务;市场主体充分发挥其在资源配置中的决定性作用;社会组织的草根性、志愿性有利于帮助群众表达利益诉求，搭建起公民与政府沟通的桥梁;公民个人的责任意识与奉献精神也为基层治理助力，例如很多社区的夕阳红服务队就是由社区老年人自发组织起来的。

（三）权力（或权利）法定化

权力（或权利）的行使来源、行使程序、行使方式、行使效力都必须严格符合法律法规规定。基层治理中不同主体面临的问题也有所不一，乡镇政府在行使权力的过程主要容易出现越权、程序不规范、手段方式单一的问题，而市场主体、社会组织等其他社会多元主体的困境是权利来源模糊、参与程序不明、行使结果缺乏效力。权力（或权利）的法定化包括制度的法定化和文化的法定化，制度的法定化要通过相关制度的设计与安排来规范权力主体的行为和赋予权利主体以权利，文化的法定化需要借助一定的外在活动与形式将权力（或权利）概念内化于心。制度的法定化可以制定和完善相关法律法规、出台有关政策意见，文化的法定化在凭借外在活动和形式加强权力（或权利）法定化理念与行为的同时，更重要的在于实现基层治理的有效，让人民群众切身感受到治理成果方能真正在心理层面对各治理主体产生认可。

（四）方式多样化

基层治理中各治理主体间合作的一个重要方面就是公共服务的供给，“乡镇政府通过统筹公共服务资源，促成政府公共服务与村民自我服务供给的结合，由此，乡镇政府在农村的社会公共服务供给能力得以增强”[9]。仅靠乡镇政府提供公共服务难以满足大需求、多样化、高质量、精细化的要求，由此乡镇政府需要与市场主体、社会组织和公民个人进行合作。在多主体合作过程中，不断创新提供公共服务的方式是提高公共服务质量的重要因素。目前提供公共服务的方式有特许专营、合同外包、租赁制、凭单制等，提供的手段也从单一的行政、法律手段向经济、技术等多手段结合转变，提供方式的多样化调动了各主体的积极性，推动了公共服务的更高质量供给，为实现基层有效治理增添动力。

（五）过程透明化

公众的权利意识逐渐加强，公众不仅关心基层治理各事项所呈现的结果，同时也关注结果出台之前的整个流程，因此重视治理过程的透明化、公开化、明朗化对获取公众信任、推动政策执行、取得实际效果有着重要意义。要做到治理过程的透明化，需要让公众充分参与、问题协商解决、讯息及时公布，如在准备出台某项政策前将相关背景、内容、意义先告知公众，寻求公众意见和建议，再讨论决定之后其他事宜。治理过程的透明化对预防和遏制不作为、乱作为有重要作用。

（六）结果效益化

基层治理效度由多方面指标构成，将指标量化有助于获得清晰明了、直观简明的结果，绩效的衡量也相对方便。基层治理结果的效益化是基层治理追求的重要目标，结果效益化涵盖总体治理水平的增强、政府威信力的提升、其他治理主体活力的竞相迸发、公共服务水平的提高和群众满意度的增加，在评价治理效果时，可以尽可能通过量化这些具体内容来了解和掌握现有治理状况。基层治理结果的效益化可以借助拓展治理手段、创新治理方式、汇聚群众智慧等多途径来推进和实现。

（七）监督全面化

基层治理监督的全面化，包括监督对象的全覆盖、监督行为的全方位、监督流程的全时段、监督结果的合法与合理性。监督的全面化使权力在阳光下运行、让权利得到充分保障，有利于预防、避免、减少矛盾冲突、以权谋私、官商勾结的情况。现阶段，监督全面化可以通过新兴媒体监督、公众参与监督、政府公开公示、第三方评估等多种方式来实现，对基层治理全面化的监督是规范各治理主体行为、保障公众合法权益的重要手段。

四、结语

基层安全与稳定是国家安全与稳定的根基，基层治理成效事关国家安全、检验执政能力、关系群众生活，基层治理的成效主要又取决于各治理主体的治理能力和协同程度，其中本文选择合法性和能效性二个维度对其进行展开论述，认为治理主体合法性包括权力（或权利）赋予的制度化、权力（或权利）行使的规范化、文化层面的认同度，能效性包括社会安全状况、经济利益分配、民主政治建设和公共服务水平，进而提出理念开明化、主体多元化、权力（或权利）法定化、方式多样化、过程透明化、结果效益化、监督全面化是实现基层有效治理的可行路径。

新媒体的兴起活跃与新技术的不断涌现使基层社会事务的处理数量、复杂程度、不确定性比之以往更高，社会风险系数呈现上升態势，因而对基层各治理主体的治理能力和协同程度提出了更高要求。如何预防和化解新媒体谣言散布引发的治理危机、提高应对新媒体舆情舆论的水平、预警和处置新技术可能产生的不利影响成为基层各治理主体在现阶段面临的新挑战、新困难，因此在特定的新时代背景下关于实现基层有效治理路径的探讨值得进一步研究。

参考文献：

[1] 陈道平.“以小见大”：创新基层社会治理的实践与启示——以重庆市合川区盐井街道为例[J].重庆行政（公共论坛），2018，19（2）：36-38.

[2]习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告. http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[3] 李晚莲，胡扬名.农村基层治理创新须理顺三大关系[J].福建论坛（人文社会科学版），2016，（7）：101-105.

[4] [美]托马斯·戴伊.理解公共政策[M].北京：北京大学出版社，2008：2.

[5] 马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，2002：189.

[6] 袁方成，罗家为.十八大以来城乡基层治理的新方向、新格局与新路径[J].社会主义研究，2016，（1）：8-17.

[7] 林闽钢.超越“行政有效，治理无效”的困境——兼论创新社会治理体系的突破点[J].中共浙江省委党校学报，2014，30（5）：23-28.

[8] 周昌祥.创新基层社会治理的有效方式：以服务为本的社区社会工作[J].社会工作，2014，（2）：26-32+99+152.

[9] 张艳国，尤琳.农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径[J].当代世界社会主义问题，2014，（2）：54-66.

责任编辑：王玉倩