环境影响评价公众参与中“公众”界定研究

陈正新 潘依依

摘要：国家已经颁布了《环境影响评价公众参与办法》和《中华人民共和国环境影响评价法》，为环境影响评价公众参与活动提供了有效的借鑒与指导。然而，纵观整体，国内环境影响评价公众参与度并不高，简而言之，在环境影响评价公众参与过程中，普遍存在“公众”界定模糊、参与主体不明和参与方法落后等问题，进而严重影响总体参与度。本文将在简单论述这三种问题的同时分层浅谈解决对策，并提出个人见解。

关键词：环境影响评价;公众参与;“公众”界定

中图分类号：X820.3 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）05-000-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.05.003

Abstract：The State has promulgated the “Public Participation Measures for Environmental Impact Assessment” and the “Environmental Impact Assessment Law of the Peoples Republic of China”， which provides effective reference and guidance for public participation activities in environmental impact assessment. However， overall， the public participation in domestic environmental impact assessment is not high. In short， in the process of public participation in environmental impact assessment， there are widespread problems such as the vague definition of “public”， unclear participation， and backward participation methods. Seriously affect the overall participation. This article will discuss the solutions in a simple way while discussing these three issues， and present personal insights.

Keywords：Environmental impact assessment;Public participation;“Public” definition

1 国内环境影响评价公众参与活动问题

1.1 “公众”界定模糊

从国家当前所执行的《环境影响评价公众参与办法》和《中华人民共和国环境影响评价法》来看，国内环境影响评价公众参与界定范围非常模糊，法律条文虽然起到了指导作用，却并未针对具体的使用方法、技术以及标准范围进行界定，进而致使环境影响评价公众参与中“公众”界定缺乏清晰性，难以做好量化分析工作。

1.2 参与主体不明

国内环境影响评价公众参与主体不明是“公众”界定模糊的衍生问题，从宏观层次来分析，所参与的公众应包括调查区域内的公民、环境保护对象和所有利益相关者。可是，当前的“公众”界定模糊，也就导致参与主体不明，大多是以环境保护对象和所有利益相关者，公民参与度偏低。

1.3 参与方法落后

在信息时代，依然有不少城市以发放纸质版问卷调查或报纸公示的方式来开展环境影响评价公众参与活动，显然，这种方法过于落后和单一，调查结果也缺乏客观性与全面性，难以准确反映公民对环境保护工作的见解。

2 产生问题的原因

2.1 相关法律法规须待健全

和发达国家相比，国内针对环境影响评价工作的相关法律法规尚待健全，具体工作过程中难免存在执法不严、无法可依现象;其次，部分地方政府和区域企业受传统思想的影响，过于关注经济发展效益，忽视了环境保护工作，而国家尚未针对这一问题制定法律规范措施，不利于提升环保质量。因此，必须制定完善的法律法规，对环保工作进行细化，坚持走集约型经济发展道路。

2.2 环境影响评价公众参与度偏低

在21世纪，中国人口众多、环境容量不足、人均资源匮乏、生产模式和消费形式落后等问题极为显著，这些问题加剧了国内环境压力和环保工作难度。从某种程度上讲，环境影响评价公众参与度偏低致使环境问题更为严重，公民的环保意识不足，在日常生活与工作中存在污染环境行为，必然会使环境恶化。对此，国家政府应联合生态环境部门做好宣传工作，不断提高全民环保意识。

2.3 环境影响评价公众参与机制急需完善

从总体视角来看，当前我国环境影响评价公众参与机制急需完善，国内尚未形成完善的环保影响评价指标与模型，相关规章制度须待健全，进而导致公众对环境影响评价工作缺乏积极性与主动性。因此，国家必须根据时代发展要求，构建完善的环境影响评价公众参与机制。

2.3.1 控制距离界定

全面优化环境影响评价公众参与中“公众”界定方法，必须重视控制距离界定。在环保工作中，控制距离界定需注意细化三个流程，即科学划分大气环境评价范围、控制好大气环境防护距离、科学界定卫生防护距离。在大气环境评价范围划分过程中，工作人员应谨遵《环境影响评价技术导则大气环境（HJ2.2—2018）》的指导，结合项目所排放的污染物最大影响范围来划分大气环境评价范围;在大气环境的防护距离控制工作中，应坚持保护公民生命健康，控制污染指数原则，在项目厂界之外设置最安全的大气环境防护距离，需要注意的是，在防护距离内不得居住人群;在卫生防护距离划分过程中，应该将有害物质排放边界与敏感环境之间的边界距离控制到最短。

2.3.2 规范噪音界定

在噪音界定过程中，应该全面参考《环境影响评价技术导则声环境（HJ2.4—2009）》，细化两大项目：第一，科学界定有固定声源的建设项目噪音影响距离，对于在一级评价之内的噪音，应该将其影响距离控制在200m之内，对于二级与三级范围内的建设项目，可以适当缩小控制距离;第二，控制好市政道路、轨道上线路、铁路、公路以及水运线路等工程项目的噪音影响距离，一般来讲，必须精确定位道路的中心线，然后，将噪音控制距离界定在距中心线200m以内的范围，如果200m之外依然受到噪音的严重影响，就要适当扩大界定距离。

2.3.3 做好安全防护界定

安全防护界定是环境影响评价工作中最为专业的环节，在该项工作流程中，必须严格遵守《石油化工企业设计防火规范》和《建筑设计防火规范》要求，精确控制防火距离与防爆距离，并对危险化学品进行全面分析与安全隔离，以此提升周边环境的安全指数。

3 基于利益相关者理论的公众参与抽样调查方法

3.1 关于假设理论

全面开展环境评价过程中开展公众参与工作，进一步了解广大公众对环境质量的意见，准确描述各种项目对环境的污染状况，则需要进行一定的假设。一般来讲，项目工程不同，对环境质量的影响也不尽相同，这样在总体研究工作中会遇到一定的困难，对此，可以将部分因素假设为一种情况，然后，采取適宜的方法来进行验证。目前，最常用的假设有以下三种：

（1）工程项目对环境质量的影响呈线性单一递减方式，污染指数会随着距离的增长而逐渐降低，如果对环境质量的影响呈非线性，就可以将其划分为不同的区域，然后，运用这种假设方法开展公众参与抽样调查工作;（2）在同一环境影响地域，各种利益相关者会被划分成不同等级，因此，在判断环境影响指数时，应该先对利益相关者进行划分，然后对核心利益者、中间利益者和边缘利益者等公众进行调查;（3）同级利益者在不同的环境影响区内很有可能会产生不同的环境质量要求，如果处于核心区域，就有更高的话语权，中间区较为折中，边缘区的意见虽然有一定的采取价值，通常不是最重要的。

4 结束语

综上所述，从环境影响评价公众参与中“公众”界定状况来看，我国环境影响评价公众参与活动中尚存在“公众”界定模糊、参与主体不明、参与方法落后等三种问题，滋生这三种问题的主要原因是相关法律法规须待健全、环境影响评价公众参与度偏低、环境影响评价公众参与机制急需完善。对此，政府部门必须协同生态环境部门，科学控制距离界定，依法规范噪音界定。此外，应全面优化基于利益相关者理论的公众参与抽样调查方法，构建完善的二维公众参与意见模型，全面了解不同层次利益相关者的心声与意见，并根据具体内容制定客观评估体系，控制环境污染系数，优化项目方案。

参考文献

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收稿日期：2019-01-28

作者简介：陈正新（1988-），男，汉族，硕士研究生，工程师，研究方向为环境影响评价。