多元主体参与下邻避问题研究

蔡雪竹

[提要] 城市化进程的不断加快使市民生活面临更多新问题，妥善解决邻避问题对政府治理能力提出更高的要求，是政府治理能力不断现代化的表现之一。解决邻避问题的主体不仅囊括居民与政府，社会组织、营运企业的作用同样不可忽视。解决邻避设施给居民生存环境带来的问题和潜在风险，政府应当完善决策机制与补偿机制;营运企业要在技术上实现进步，提供完善保障，使风险最小化;社会组织应当发挥中间人的作用，理性分析效益与风险，维护居民合法利益的同时兼顾社会总福利水平的提高。多方主体协商对话、积极参与，才能有效避免冲突上升为社会群体事件。

关键词：邻避问题;多元主体;协商共治

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2019年4月25日

一、引言

经济水平的提高和城市化进程的推进为人们带来了便捷的交通、完善的基础设施和全新的社会关系等多方面的进步，同时也催生了城市建设与管理的新问题。近些年邻避问题不断在公众视野中出现，厦门和昆明的PX事件、天津蓟县垃圾焚烧发电厂项目等受到涉及区域居民的热切关注。邻避冲突在世界范围内不是一个全新的问题，20世纪70年代前后学者欧海尔提出了“邻避”的概念，此后学界关于“邻避问题”的研究逐渐深化。但邻避问题在我国频繁出现仍是近几年的状况，是城市空间利用与公民意识觉醒之间矛盾的体现。

二、研究背景

邻避冲突是指由于建设具有负外部性的设施而引起的所在区域居民与政府、营运企业之间的地方性冲突。邻避设施也被翻译成“Not in my backyard”（不要在我家后院），显示出了公众对于邻避设施的极端排斥心理，由此引发的邻避问题如果得不到妥善解决就有可能发展为群体性事件。邻避冲突本质上是一种利益矛盾，多方主体的潜在风险分配不公。首先，人们环保意识的不断增强，对于生存环境的重视程度不断提高，环境污染类邻避设施、污名类邻避设施和风险聚集类邻避设施势必会引起居民的强烈反响;其次，由于居民对邻避设施的潜在风险缺少科学的信息引导，政府在相关信息公开和心理疏导方面做得不够，导致谣言四起，负面影响不断扩大;最后，政府的危机预防与解决机制不完善，前期采用经济补偿的方式安抚居民情绪，但邻避设施给居民带来的心理上的接受障碍难以解决。后期政府往往采用停工或迁址的方式平息冲突，既没有从根本上解决邻避设施的建设问题，又导致烂尾工程，造成资源浪费。

目前，国内学者的研究主要集中于邻避冲突的原因分析，认为滑入“塔西佗陷阱”的政府引导无力，不实报道加剧居民恐慌心理的蔓延。同时，政府回应机制应用失当，对于事件性回应策略与制度性回应策略二者的选择应当根据邻避议题的性质、地方治理网络与治理能力的不同而改变，由此产生的邻避冲突的解决措施应该集中于多方主体的协商治理之道，解决邻避冲突的主体不应是单一的、以政府为中心的，而应是政府、公众和营运企业三方之间的对话，由利益相关者以平等协商的方式就化解各利益主体间的矛盾，增进整体公共利益的方式开展一系列活动过程。本文将在此基础之上分析解决邻避冲突的困境，明确多元主体之间的地位与关系，建立多元主体参与下的邻避冲突解决机制。

三、邻避问题之困

（一）价值冲突之困。在城市面积急剧扩张之前，邻避设施往往建设在远离居住地的郊区，城市居民在享受公共服务的同时不必承担风险，随着城市外围空间不断扩张，邻避设施与居民区之间距离不断缩短，邻避设施的规划建设变得难以协调。邻避设施由于具有负面的溢出效应而天被公众所排斥，自利意识和环保意识的不断增强加剧了公众面对潜在风险时的趋避反应，做出的价值选择具有一致对外性。而政府基于政绩考虑和促进地方经济发展，会极力推动邻避设施的规划建设。营运企业从经济收益的角度出发，对邻避设施可能产生的舆论风险与对抗局面较少关注，对邻避设施的建设持赞成态度。政府、营运企业和公众三方的立场不同，态度不同，这种困境包含着政治、经济与社会等多方面的因素而难以调节。

（二）决策垄断之困。在单维管制行政模式下，行政权具有强制性和优越性，表现为行政主体对行政相对人的“命令-控制”关系。政府决策是对社会价值的权威性分配，价值的分配涉及主体众多，对于经济生活、社会生活具有很强的导向性，因此政府通常将决策过程在“黑箱子”中进行。公众很难知悉决策的运作过程，而被动接受决策结果，由此可以反映出政府决策具有一定行政垄断的特性。邻避设施带来的对环境的负面效应和潜在风险要求政府加强信息的普及工作，消除民众偏见，但现实情况却是邻避设施的建设只在政府组织的由官员、权威专家组成的小范围决策小组内论证效益与否。民众不信任感的产生使政府的管理与服务工作难以为继，不得不强化执行，邻避冲突没有解决，反而使公众与政府的矛盾不断尖锐。如果双方不进行对话协商，不经由正常的利益博弈，完全依賴政府的行政权力单方面运作，结果必然导致“两败俱伤”。

（三）公众参与之困。随着市民意识和社区共同体意识的不断增强，公众参与社会治理的欲望增强，期望以集合体的组织形态对政府工作施加更大的影响。面对未知的环境风险，居民更有权利了解和参与政府的决策。一方面是消除误解的需要;另一方面是以合理的方式表达利益诉求的必要。但民主参与的体制机制有待完善、民众政治素质有待提高的现状使公众参与管理社会事务的范围有限。在建设邻避设施的决策前期，民众缺乏渠道了解决策信息。决策完成后又缺乏渠道表达意见，转而使用偏激的方式对抗政府以维护自身合法权益。社区共同体意识的强化使参与对抗的民众呈现整体化状态，相对于个体冲突来说更难处理。但短时间内建立社区居民参与政府决策的渠道，充分倾听社区主体的意见难以实现。

（四）信息失灵之困。邻避问题中信息失灵现象主要体现在三个方面：第一，信息的不准确性。邻避设施尤其是应用新技术的设施（如核发电厂）由于具有很强的专业性和不确定性，公众缺乏权威渠道获取准确信息。即使获取了信息，知识壁垒的存在容易使信息在传递过程中异化，最后导致公众了解到真实信息寥寥无几。第二，信息的不对称性。政府、营运企业与公众之间的信息壁垒难以逾越，三方掌握的信息数量不成比例。第三，信息的不充分性。邻避设施往往具有环境的负面影响，政府通过智库和专家学者的论证分析尽量降低由于信息不充分而产生风险的可能性。但从有限理性角度分析，政府和营运企业虽然掌握优势信息和资源，但这种优势是相对于公众而言的，无法预期的风险不能完全避免。

（五）预防机制之困。舆论引导与危机公关能力是政府治理能力现代化的必然要求，一个“善治”的政府既需要具备服务人民、治理社会的能力，也需要具有树立良好的形象的能力。冲突发生时，政府预防机制的完善程度影响着其解决问题的效率与正义。邻避冲突存在向社会群体事件演变的可能性，政府的预防机制应当发挥安抚民众情绪、释放舆论压力的作用。但事实是并不是所有政府都建立了完整有效的危机预防机制，大部分政府在发生邻避冲突时为了维护社会稳定选择让步，邻避设施停建或迁址，民众的要求虽然得到满足，但没有从根本上解决问题，社会公共福利没有提升，浪费社会资源。预防机制的不健全使政府在面对舆论压力时丧失主动权和权威话语权，在冲突中陷入被动地位，消极解决问题。这种危机预防机制的困境是解决邻避问题需要破解的问题之一。

四、多元主体参与机制研究

社会治理在本质上要求主体从一元向多元转变，邻避问题作为社会治理的新难题更需要不同利益主体的参与发声。民主参与既是公民权利的实现，也是制约公民权力的手段。不同的利益主体在参与中发挥不同的作用，承担不同的责任，共同致力于邻避问题的解决。

（一）政府引导。在传统公共行政学政治-行政二分法理论中，政府承担着政策执行的职能，但由于行政权力具有集中性和扩张性的特点，政府职能已经不局限于执行，而是朝着行政决策垄断的方向发展。面对邻避问题，政府单向行使决策权引起了居民的强烈不满，甚至引发冲突导致公共设施建设难以为继。在这种情况下，建立开放型政府吸引多方公众与社会组织参与，降低政府的强势地位有助于问题的解决。政府的主导地位与国家力量绝不能被滥用，尤其是国家行政权的行使必须是有限度的。这种限度体现在邻避设施决策的全过程，包括潜在风险论证、选址、补偿机制。在科学论证阶段，涉及民众最关心也最复杂的环境问题时，必须做到信息公开、决策透明。利用发达的媒体技术，建设信息公开平台，开展“面对面”活动加强官民互动与回应。在选址方面，充分结合城市规划与建设现状，同时不能忽视居民心理，收集反对意见做好心理疏导。政府建设公共设施不可避免地带有一定经济利益，但本质上是为了服务于民，绝不能本末倒置，置人民基本权益于不顾。

（二）民众参与。居民是邻避设施负面效应最直接的影响对象，维护自身合法权益无可厚非。但由于获取信息有限、决策缺少话语权，居民缺乏渠道反映诉求，只能诉诸抗议等易引起官民矛盾的方式，从而引发邻避冲突。社区共同体的内生凝聚力为解决居民求助无门的问题提供机会，同时借助社会组织在专业性问题上的解决能力和大众媒体的舆论力量，缩小与政府之间的地位差距，在与政府的协商谈判中掌握主动权。在这个过程中造谣传谣的问题能够得到遏制，为邻避问题的解决减少阻力，在维护本地区居民合法权益的同时促进整体社会福利水平的提高。

（三）社会组织。社会组织作为第三部门，带有一定社会福利性和服务性，在解决社会问题时应当承担起社会责任。独立性和中立性使社会组织更容易受到公众的信任与支持，在矛盾中任何一方都不应成为自己的法官，社会组织有能力也有信用扮演调停者的角色。社会组织在邻避问题的解决中主要有以下几个方面的优势：首先，在搜集信息方面，专业型社会组织拥有更多资源和更强的调查能力，职业工作者以及专家学者能够提供权威解读，“能够主动查找、搜集与邻避项目相关的信息，而非道聽途说”、“能够通过专业技能将分散复杂的信息进行梳理与整合”、“能够用专业性知识与技能客观地对邻避项目的相关信息进行评价，而不误导公众”，降低信息壁垒，扫除认知障碍，解决信息不对称的问题。其次，社会组织能够搭建沟通平台，加强政府、营运企业与公众之间的平等对话交流，引导居民通过合法理性的渠道反映诉求。利用平台的信息传导功能，减少信息传递环节，避免信息失真与信息异化。再次，为政府和营运企业公开风险预防与应急机制提供平台，多方主体共同评估风险与效益。最后，社会组织能够对邻避设施运营状况建立长效监督机制，实时提供咨询服务，为居民顾虑提供权威解答，释放心理压力，疏导过激情绪，避免邻避冲突的发生与恶化。

（四）营运企业。营运企业作为邻避设施的建设方，与政府保持合作关系，为了获取经济利益或者承担社会责任而参与到邻避问题之中成为主体之一。营运企业更多承担的是技术保障工作，采用成熟的技术与完善的风险规避举措是防止邻避设施产生负面影响最根本的方法。风险发生后，营运企业是第一时间的发现者和处理者，也是对损失进行赔偿补救的第一责任人，妥善处理企业与居民的关系是企业参与邻避问题解决机制的主要任务。

五、结语

多元主体参与下邻避问题的解决机制建立在协商对话的基础之上，以有序的方式进行价值博弈与妥协。在这个过程中，政府收敛强势权力，给予民众充分的话语权，社会组织为民众提供专业的咨询与援助，并且搭建交流平台，引导民众理性表达诉求，维护合法权益，从而释放社会舆论压力，使事态向好发展，有效避免邻避冲突。

主要参考文献：

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