财政分权对地方高校财政支出的影响分析——基于省级面板数据模型的实证分析

董 恺 岳书铭

一、引 言

经过40 多年的改革开放，我国经济社会各项事业取得了举世瞩目的成就，由一个贫穷、落后的农业大国转变为制造业大国，跻身中等收入国家行列。但是随着经济体量的扩大，中国经济“粗放式”增长模式面临系列瓶颈：伴随社会人口老龄化人口红利逐渐削弱，高投入高消耗增长模式面临环境承载能力刚性约束。要想成功跨越中等收入陷阱步入发达收入国家行列，就必须摒弃传统发展模式固有的弊端，调结构转方式，建设创新型国家。科学技术的大力发展是未来中国经济增长的主要源泉。高等教育的发展是我国实现这一转变的重要依托。长期以来我国的高校主要以“公办”为主，高校的发展主要依靠财政投入，因此研究财政上给予高校的支持如何影响高校的发展有着重要的现实意义。

从管理体制看，我国高校划分为中央直属高校和地方高校，财政分权制度采取“两级”模式，中央直属高校主要由中央财政直接提供支持，地方高校主要由地方财政提供支持。但是由于各地经济发展水平以及财力上的巨大差距，地处不同行政区划的地方高校得到的支持存在着很大差距。在高等教育进入大众化的背景下，加强数量众多的地方高校建设和发展无疑是满足新时期经济社会发展对人才的大量需求的重要途径。为此，财政的关切点要从吸引社会投入到关注教育公平，包括机会公平、资源分配公平和结果公平，将“公平优先，兼顾效率”作为财政政策价值的理性选择（王杰茹，2017）。

1998 年国务院首次提出建立公共财政框架的思路和基本原则，十六届三中全会提出进一步健全和完善公共财政体制的战略目标，随着我国公共财政制度建设的深入，我国调整财政支出结构，不断加大公共服务投入，公共预算管理体制逐步确立（马海涛，2018）。2002 年之后，我国财政部对各部门经费预算进行了分项改革，分为基本支出预算和项目支出预算，在高等教育方面财政制度也根据要求进行了改革。《国家教育事业发展十三五规划》指出：“确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，到2020 年，各省要制定和落实区域内各级教育生均财政拨款基本标准。健全教育经费统计体系，推动地方建立教育经费统计监测公告制度。”随着相关改革措施出台和贯彻实施，2012 年以来我国财政教育经费占GDP 的比重达到了4%，有效促进了高等教育的发展，地方高校规模也上升到了一个新的台阶。2018年我国的高等教育毛入学率达到48.1%。

但是中央长期以来重收入权划分轻支出权划分也造成了地方政府面临财力与事权不匹配的情况，现有的中央政府对地方政府的高等教育“转移支付”主要集中在重点高校专项建设经费、学生资助等方面，仍难以满足教育支出的需要（马海涛，2018）。地方高校教育经费长期主要依赖于地方财政。为准确把握和认识这种制度安排对地方高校发展的影响，本文以2003 年中国公共财政体制确立到2017 年为时间节点，利用31 个省市省级面板数据，根据国家统计局最近划分“东”“中”“西”地区方式进行分组，充分考虑到财政分权指标不同划分方式，对财政分权指标进行创新，同时考虑到地区政府竞争、科技实力等因素，运用面板数据模型进行回归分析，实证分析现行公共财政分权以及相关因素对于各省市地方高校财政支出的影响，并运用虚拟变量对三大区域进行对比分析、找出差距，最终得出结果，探索以后地方高校教育财政制度的走向，提出相关结论建议。

二、文献回顾与假说

（一）文献回顾

1、国外文献回顾

对于财政分权与教育问题，国外文献主要论述和研究的问题在于财政分权和教育支出使用、规模和结构方面的联系。Letelier（2001）研究了财政分权对若干国家公共服务效率的影响，即公共卫生和教育支出的效率，并认为财政分权有利于教育支出效率的提升，对公共卫生支出则影响不大。Jorgenson（2003）把美国作为研究对象搜集了高等教育发展相关数据，通过分析发现高等教育的发展不仅能够推动经济的发展还能促进信息科技进步。Iwan 和Ben（2006）面板回归分析了瑞士各州的数据，发现权力下放的程度与获得的教育机会有关，对于瑞士而言，除性别教育差距外，对教育没有不利影响。Paula Salinas（2014）使用跨国数据研究经合组织国家权力下放的不同方面对教育政策效率的影响，结果表明，虽然权力下放要求地方政府根据当地情况征税，但地方政府决策自治对教育至关重要，监管管理对教育成果的影响具有重要而积极的影响。Martin（2009）以俄罗斯、巴西、印度为研究对象，用教育经费和高校规模代表高等教育的发展程度，研究发现每个国家的经济增长和高等教育的发展程度同向变动。可以看出，国外学者就财政与教育达成了共识：教育上财政加大投入，有利于不同阶层教育投入的平衡，保证教育上的机会公平；高等教育财政投入与国家经济发展水平有着正相关关系。

2、国内文献回顾

梳理有关财政分权对教育影响相关文献发现，由于有别于其他国家的财政制度安排，国内学术界对于财政分权与教育关系的主流观点是：财政分权并不利于教育的发展。但是伴随着我国政府职能正在发生重大转变，政府对公共服务的重视程度不断提高，对人才的需求不断扩大，对财政分权与高等教育的之间的关系也有一些新的发现。李祥云，陈建伟（2010）认为在我国现行的财政制度中，受制于资源的限制，政府一定会倾向于基本经济建设的投资，而选择忽略有关教育方面的支出。杨东亮、杨可（2018）提出研究财政分权对教育公共服务均等化影响的基准模型，应用新的财政分权测度指标，利用县级数据进行实证研究，发现财政分权不利于教育公共服务均等化。

在财政与高等教育之间关系的研究方面，刘克利（2006）在探讨政府在高等教育发展中的责任时认为宏观上政府应主要承担财政责任和培育高等教育竞争市场的责任。付剑茹、部雅玲（2011）认为地方高等教育财政存在投入不足、投入失衡以及投入效益不高的原因为：财政分权和政府行政集权的矛盾；财政分权体制缺乏法律保障；区域经济发展不平衡，地方财政投入差异大；政府拨款制度本身存在问题；财政投入结构不合理；经费预算编制欠科学细致。

总体看，国内外学术界对于缩小教育地区差距方面达成的共识是需要加大政府公共财政投入。由于我国有着不同于他国的政治制度，国内学者将目光集中于中央与地方上的财力与权力的划分，主流观点是财政过度分权并不利于教育的发展。但是以往研究还存在着以下两个问题，一是国内学者对高等教育的研究大部分集中在高等教育上的财政教育支出与高等教育发展的关系，并没有根据高校实际情况区分地区的中央直属高校与地方高校，单独针对财政分权与地方高校之间的关系进行研究分析；二是以往文献并没有将“东”“中”“西”三个区域高等教育的具体差距情况指出，仅仅得出了不利于缩小差距的结论，至于当前差距到底多大、哪些具体因素影响差距变化并没有一个具体的结论。因此本文排除中央直属高校，基于省级财政分权视角选择地方高校财政支出为研究对象，选择2002 公共财政体制确立之后的2003-2017 年为时间节点，利用全国31个省市的省级面板数据，针对地方高校财政支出进行了分析和研究。

（二）研究假说

假设1：省级政府财政分权与地方高校财政支出存在负相关关系。

本文认为省级政府的财政分权与地方高校财政支出存在负相关关系。当省级政府拥有较大的财政上的支配权力时，省级政府会更倾向于基本经济建设的投入，而减少对地方高校上的财政支持。

假设2：财政分权对我国东部、中部、西部三个地区地方高校财政支出影响存在着差异，中部地区财政分权的负效应要大于其它两个地区，西部地区次之，东部地区最低。

对于我国东部、中部、西部地区来说，由于自身社会基础设施、经济实力上的差距以及国家政策上的区别待遇，会使得财政分权对不同收入地区的地方高校财政支出影响存在着差异。中部地区由于地区经济实力与东部地区存在差距、国家政策上的关注力度不够，财政分权的负效应要大于其它两个地区。

三、数据来源与模型设定

（一）数据来源

本研究采用2002-2017 年的省级数据来自于《中国教育经费年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国统计年鉴》，在搜集数据的过程中，31 个省份根据国家统计局的最新“东、中、西”划分标准进行划分，分别为：

东部地区：北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南。

中部地区：山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南。

西部地区：重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆。

（二）模型设定

本文以2003-2017 年间的中国省级面板数据为基础，对公共财政体制下的财政分权对于地方高校财政支出水平进行实证分析。参考国内外有关财政分权与教育相关文献，本文所使用的回归模型为：

其中，i 和t 分别代表了省i 和年份t，ɑ 代表截距，分别代表各个解释变量的回归系数，εit为随机误差项。被解释变量为地方高校财政教育支出（edu），核心解释变量为财政分权度（fd），净移民率（emrate）、科技发展程度（tech）、地区人均gdp（pgdp）、农村人口比重（rulpop）、外商投资（forin）五个变量作为控制变量来进行实证检验。

（三）变量选取

本文主要研究公共财政体制下财政分权对地方高校财政支出的影响，因而被解释变量为地方高校财政支出，并对数据进行对数化处理。同时，根据对已有文献的梳理，结合研究对象特点选择相应的控制变量进行综合分析。

1、地方高校财政教育支出

考虑到地方高校的资金来源主要是由地方省市政府财政投入，所以本文以各省市地方财政教育支出作为衡量指标，同时进行对数化处理。

2、财政分权

财政分权的衡量方式在现有的国内外文献中有很多，尚没有一个统一的衡量标准。当前常用的衡量方式有四种，分别是财政收入指标（地方财政收入占上级财政收入的比重）、财政支出指标（地方财政支出占上级财政支出的比重）、独立性指标（地方政府自有收入的边际或平均增量）、自给率指标（地方政府自有收入占政府总支出的比重）。由于财政自给率有较好的一致性，本文参考杨东亮和杨可提出的方式，并基于国家“营改增”政策实施的背景下，选择财政自给率指标并进行拓展，选择省级增值税和营业税收入占省级财政收入的比例/国家增值税和营业税收入占国家财政收入的比例作为财政分权的度量指标。该指标相较于其他指标的优势在于对于地方政府受到财政分权的激励效果到底如何有一个较为直观的度量。当某省市的财政收入中增值税有着较大的比重时，则说明相较于其他省市的政府而言该省市政府更加偏向于经济建设上的财政支出，反之亦然。

同时，我们选择传统的财政支出指标和财政收入指标，对财政分权指标进行稳健性检验，保证结果的可信性。传统财政支出（收入）指标的优势在于直接从财政支出（收入）的角度衡量了地方政府在财政上自主权的大小。如果某省市的财政支出（收入）在国家财政支出（收入）有着较大的比重时，则说明相较于其他省市的政府而言该省市政府在地方财政支出（收入）上有着更大的权力，反之亦然。本文对财政支出（收入）分权的衡量方式是：fd=人均省级财政支出（收入）/人均中国财政支出（收入）。

3、净移民率

地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域的地方政府，为提供公共物品、吸引资本（资金、人力）等生产要素而在地区信用、政府政策导向、法律法规、政府效率等方面开展的跨区域竞争。本文借鉴刘芳（2008）引入净移民率指标来衡量Tiebout“用脚投票”机制，以此以人口的流动反映地方政府竞争。净移民率=年底人口増长率一人口自然増长率。

4、科技发展程度

地区科技发展程度的不同，可能会导致地区对高科技人才产生不同的需求，进而导致地方政府对于地方高校有着不同的关注程度和不同的财政支持力度。本文选取地方技术市场成交量作为衡量地区科技发展程度的指标，并进行自然对数化处理。地区有着技术市场成交量越高，那么该地区的科技发展程度就越高。

5、人均GDP

各地区的经济发展水平也是影响地方高校教育的重要因素之一，经济发展对教育有挤出效应。地区经济水平较低，地方政府为了增加本地GDP，必然会增加基本经济建设等投资同时减少教育等公共物品的供给，同时较低的经济水平导致地方政府的收入也是有限的，政府自身可支配的资源也会较少；反之，亦然。本文选取人均GDP 作为反映地区经济发展水平的指标，同时做了自然对数处理。

6、农村人口比重

如果地区农村的比重越大，由于农村公共设施的落后，导致地方政府公共设施的建设投入需求就越大，同时根据World Bank（2006）的研究，由于农村的地域分散，也导致了公共物品供给的成本会提升。本文采用农村人口占省市总人口的比重反映省级地区农村的规模。

7、外商投资

外商投资是反映地区对外开放程度和地区经济实力的一个重要参考指标。地区吸引外资的能力越强，说明地区有着更多的对外交流活动；同时地区也会有更多经济上的收入。本文根据当年汇率换算出当年外商投资额，并进行自然对数处理。

变量描述性统计如表1 所示。

表1 变量的描述性统计

四、地方高校财政支出整体分析

（一）实证分析

本文利用Stata15 计量经济学软件输入模型相关数据之后进行回归分析，Hausman 检验结果显示本次回归应该使用固定效应模型，结果如表2 所示。

表2 模型回归结果

注：（1）括号内为对应的t 统计量。（2）上标***、**和*分别表示估算值在1%、5%和10%的水平显著。

从回归结果来看，财政分权对于地区高校财政支出有着显著的负效应，通过1%水平下的显著性检验。说明随着财政分权度提高后，省级政府在财政支出上的自主性有了提升，省级政府会更加倾向于将资源投入到基本经济建设之中，忽视了社会基本公共品的投入。可能的解释是，以GDP 为主的官员考核机制使得各省（市、区）会在自身能力范围之内加大基本经济建设，使得社会公共品供给不足；同时，地方高校教育的外部性也是一个重要因素，政府投资教育的收益，除了当地居民得到改善以外，还会外溢到其他地区，投入周期长产生回报时间长。

从科技发展程度来看，科技发展程度在5%水平下通过显著性检验，且系数均为负值。在一定程度说明，对于各省（市、区）而言，地区科技实力上的落后，会刺激省级政府在财政上投入更多在地方高校的发展上。可能的解释是，虽然科技发达的地区对于人才会有较大的需求，但是由于这些地区吸引外来人才的能力更强以及中央直属高校的规模更大，导致地方政府并不会在地方高校上有较大的财政支出；但是对于落后地区而言，人才吸引力的不足和中央直属高校的缺失，使得地方政府必须在地方高校财政上投入更多，才能够一定程度上的保证地区人才不会出现缺口。

人均GDP 通过了1%水平下的显著性检验，且系数均为正值，说明越高的地区经济发展水平，的确会对地区的地方高校财政支出产生积极的影响。

农村人口比重通过了1%水平下的显著性检验，且系数均为正值，说明农村的规模越大，地方高校财政支出反而是越大的。可能的解释是由于我国农村比重较大的地区一般位于中部和西部地区，而中央直属高校大部分位于东部地区，中西部地区所占比例较低，因此中西部地区政府对于地方高校的发展更为关注，财政上的支持也更多。同时国家对于西部地区政策上的倾斜，使得该地区地方高校财政上有着更多的转移支付。

净移民率通过了10%显著性检验，但是系数接近于0，可以在一定程度说明我国省级政府间的竞争对于地方高校财政支出而言，并不会产生显著影响；可能的解释是由于我国自身特殊的政府体制和官员晋升制度，政府间的竞争只会提高对地区经济建设的重视，对于地方高校教育等“准”公共品而言，其影响并不明显。外商投资没有通过显著性检验，说明地区外商投资的大小与地方高校的发展是没有联系关系的。

（二）稳健性检验

考虑到财政分权指标衡量方式的不一致可能会导致模型回归结果的不同，本文利用替换变量的方式对实证结果进行稳健性检验。分别是财政支出分权和财政收入分权，财政支出分权=人均省级财政支出/人均中国财政支出，财政收入分权=人均省级财政收入/人均中国财政收入。通过稳健性检验发现，财政分权对地方高校财政支出依然产生显著的负效应，通过了1%水平下的显著性检验，检验结果与实证结果基本一致。具体结果如表3 所示。

表3 稳健性检验结果

五、地方高校财政支出地区差距分析

由于不同收入的地区对地方高校教育上的财政支出是不同的，会导致地区之间产生财政支出上的差距，因此本文在分析地方高校财政支出差异时，对样本进行了分组，根据国家统计局的分类标准分为了3 个区域样本组，同时根据分组设置2 个财政收入虚拟变量来考察财政分权对地方高校财政支出的影响在不同收入地区是否存在着差异。

（一）东部地区对比分析

首先本文以东部地区为基准进行回归分析，具体的回归结果和稳健性检验如表4 所示。

表4 对比东部地区稳健性检验结果

从回归结果中可以看出，以东部地区为基准进行回归分析时，东部地区与中部地区的差异通过了1%水平下的显著性检验，且系数为0.454。可以得出的结论是当东部地区地方高校财政支出上升1 个百分点时，中部地区地方高校财政支出会下降0.454个百分点。这说明东部地区地方高校财政支出的提高，中部地区地方高校财政支出也是会因此下降的。但是东部地区与西部地区的差距没有显著影响的。

（二）西部地区对比分析

然后本文以西部地区组为基准进行回归分析，具体的回归结果和稳健性检验如表5 所示。

表5 对比西部地区稳健性检验结果

注：（1）括号内为对应的t 统计量。（2）上标***、**和*分别表示估算值在1%、5%和10%的水平显著。

从回归结果中可以看出，以西部地区为基准进行回归分析时，西部地区与中部地区的差异通过了1%水平下的显著性检验，且系数为0.465。可以得出的结论是当西部地区地方高校财政支出上升1 个百分点时，中部地区的地方高校财政支出会下降0.465个百分点。这说明西部地区地方高校财政支出的提高，中部地区地方高校财政支出是会因此下降的。西部地区与中部地区的差距没有显著性的影响。

引入虚拟变量后的模型回归结果与前文对地方高校财政支出整体实证分析时，发现财政分权度的提升对于地方高校财政支出会产生负面效应，人均GDP 和农村人口比重的提升对于地方高校财政支出会产生正面效应，结果基本一致，进一步验证了之前的结论。同时也发现东部地区和西部地区地方高校财政支出并没有存在着显著差距，东部地区与中部地区、西部地区与中部地区地方高校财政支出存在着一定的差距。说明我国的省级财政分权制度对地方高校财政支出的确在不同收入地区存在着一定的差距，其中中部地区国家政策上有着明显的忽视。

六、结 论

（一）研究结论

本文利用2003-2017 年中国省级数据，运用面板数据模型，利用新的增值税财政分权指标实证分析了从2002 年实行的公共财政体制对于我国地方高校财政支出的影响，同时运用虚拟变量分析地区之间差距。研究结果表明：

1、财政分权度的提升对于地方高校财政支出会产生负面效应，省级政府的财政自主权力过大时，为了自身政府竞争和政绩考核，会加大基本经济建设，而忽视了地方高校教育的建设。由于高等教育的外溢性使得政府投资教育的收益，除了当地居民得到收益以外，还会外溢到其他地区。在以GDP 为主的官员考核机制下，公共服务等“软指标”投资高见效慢，导致地方高校教育的投入减少。

2、我国地区的农村人口比重与地方高校财政支出呈正相关关系，考虑到我国中央直属高校上的地区差异分布和国家对西部地区财政上有着更多的转移支付，地方高校在农村比重较大的地区反而有着更好的发展。

3、对比地区之间差距时，我们发现中部地区与东、西部地区之间的地方高校财政支出的确存在着一定的差距，但是东部地区与西部地区的地方高校财政支出差距并不明显。地方高校的发展存在着“东部领先，西部发展，中部掉队”的情况，国家需要对中西部地区尤其是中部地区加大政策上的扶持力度。

（二）政策建议

综上所述，我们认为现行的公共财政体制在过去18 年来在发展东、西部地方高校等有着不可磨灭的作用，但是它也存在过分财政集权影响地方高校教育发展、对中部地区扶持力度不够等问题，公共财政体制还需要进一步的完善。

1、对于地方高校教育等“准”公共品来说，将财政权力适当的集中是未来的发展方向，由于受到省级地区自身社会经济现状的天然制约，再加上GDP为主的官员考核机制，都不利于社会基本公共服务的建设。对于我国下一步的政策方向，地方高校教育等“准”公共品的财政统筹制度应该向中央统筹发展，加大中央政府的权力，由国家根据当地实际情况分配财政投入。

2、完善中央财政“转移支付”制度，加大中央财政的投入力度，提升中央财政的影响能力，继续加大中西部地区的“转移支付”投入，尤其是中部地区的投入。国家政策的实施成功与否，与中央财政大力支持与否有着重要的联系，不同地区、不同高校财政上的区别待遇，使得政策实施有着不同的效果。中央财政需要完善自身制度，提升中央的影响力，保证政策取得预想效果。为了实现财政公平原则，考虑到中西部地区对中央“转移支付”依赖程度更高，中西部地区中央直属高校上的劣势，中部地区近年来在地方高校教育上的“掉队”，以及东部地区地方财政上的优势，中央财政需要进一步提高投入力度，提高中西部财政上的投入，保证国家高等教育政策的实施效果。

3、给予中西部地区高校更好的教师人才引进政策，扩大中西部政策定向生规模，同时减小中西部高校税收负担。仅仅依靠中央财政上的支持，并不能够足以缩小中西部高校与东部高校差距，我国政府应该在政策上给予中西部高校人才、生源以及税收等方面的支持扶持中西部高校的全面发展。政府可以在住房、工资待遇等方面上出台更好的优惠政策，帮助中西部地区高校引进优秀人才，同时加强东部地区与中西部的人才交流，促进中西部地区高校人才的发展；高校的发展也需要更好的生源，中西部地区相关部门应该扩大定向生源规模，提升高校的学生整体素质；财政部门应该减小中西部高校的税收负担，减小高校部分收入的税收比例，可以提升中西部高校在人才引进、科技创新等方面的优势。