城市轨道交通建设PPP项目物有所值研究

黄 先 友

(中铁二十三局集团轨道交通工程有限公司，上海 201300)

0 引言

政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership，以下简称PPP)项目，最早在20世纪90年代由英国政府提出后逐渐得到广泛传播。PPP模式是政府与私人部门即社会资本进行合作，对基础性建设、公众服务型建设进行投资建设的合作模式。随着社会的发展与进步，PPP模式在国内越来越多的应用到各个领域，例如城市轨道交通建设、污水处理等公共性质的行业[1]。

物有所值(Value for Money，以下简称VfM)评价是一种判断采用PPP模式能否代替传统的政府投资运营模式提供公共服务项目的评价方法。随着我国城市化建设的加速，PPP项目也得到了相关政府单位的大力支持，出台了各种相关政策进行PPP模式的推广。

1 城市轨道交通建设PPP项目VfM评价研究

在国家相关政策的支持下，我国PPP项目逐渐在各个行业得到广泛的应用。根据财政部PPP综合信息平台项目管理库数据显示[2]，截至2018年4月底，入库项目达到7 264个，入库项目金额118 727.84万元。截至2018年3月底，综合信息平台项目管理库的清退项目已经累计达到160项，涉及投资额1.2万亿元，市政工程、交通运输以及城镇综合开发这三个行业的清退总数目位于前三，占比51.9%。

PPP模式的优势在于可以有效的缓解政府部分的资金压力，利用社会资本以及私人企业的行业优势与资金优势对项目的建设与运营起到良好的作用。与此同时，PPP模式的运行也存在一定的不足与缺陷，例如PPP模式由于涉及建设运营单位较多，造成的沟通与交流的不顺畅以及利益划分不均衡等情况的发生。因此，在PPP模式引入相关项目进行实施之前，要对项目可行性进行科学的评估，其中主要对项目能否降低施工成本、提高运营效率等关键问题进行评估[3]。

1.1 VfM评价研究意义

对于PPP模式的可行性分析，目前主要采用物有所值(VfM)评价方法进行传统建设模式是否可以有效地采用PPP模式来代替进行评估。PPP项目的合理融资合作形式是整个项目建设与运营的关键组成部分。

城市轨道交通建设这类公益性公众服务项目如何选择合理的投资方式进行经营和建设是关系到项目的建成后几十年的特许经营期内的收益与项目运作，也影响了项目的预期效果和社会经济效益。PPP项目每个阶段都有不同的决策，这些决策也对项目的运营与收益造成相应的影响，尤其对于初期决策阶段，该阶段对项目效益的影响十分重要[4]。项目决策阶段对投资与收益之间的关系如图1所示。

物有所值的评价结果是作为判断项目能否采用PPP模式进行建设和运用的主要工具。 在理论意义上，对PPP项目物有所值评价进行定量计算，并根据相关结果对项目风险进行分担，进一步的明确了风险分担与VfM评价之间的联系，对于VfM评价管理研究更加科学。

实际项目运行中，采用VfM评价对城市轨道交通建设项目能否采用PPP模式建设与运营进行判断，并应当通过物有所值评价进行风险分担评价，但目前还未有相关的模型或者成熟的体系进行评价。

1.2 PPP模式VfM评价方法

PPP模式的物有所值(Value for Money，VfM)评价是对一个项目能否应用PPP模式进行施工和运营的主要依据之一。VfM一般对项目全生命周期中的建设进度、建设成本与运营成本、风险分担以及利润的分配等进行统筹，对政府部门实施PPP项目提供了主要的参考。

1)公共部门比较值(PSC)。

公共部门比较值(Public Sector Comparator，PSC)为PPP项目中VfM评价的基础指标。PSC从项目全生命周期的角度出发，政府部门采取传统的采购模式进行公共产品和服务的全部成本现值，包括了建设运营的净成本、可转移风险承担的成本、自留风险承担的成本以及竞争性中立调整的成本等内容。PSC是PPP项目在评估与调研立项阶段的关键影响，是PPP协议确立的标准。对于PSC的计算与确定主要有以下影响因素：

a.能否准确的对项目风险进行识别；b.对PPP项目的现金流进行准确的预测；c.项目的所有权及运营权始终属于政府部门；d.政府部门的管理及运营效率高于社会平均水平；e.财政性资金的使用成本以折现率表示。

对于PSC指标的主要作用有以下方面：通过PSC计算可以在PPP项目的早期对项目的成本进行预算；项目负责部门以及建设方可以根据成本预算制定相应的物资采购预案；可以给VfM提供科学的依据；对PPP项目的评价以及流程更加标准化、条理化等。

2)全生命周期成本(LCC)。

全生命周期成本(Life Cycle Cost，LCC)指政府部门在PPP项目中所要投入的成本，LCC主要是由政府部门的自留风险承担成本以及实际建设运营成本所组成。其中，实际建设运营按照不同的类别进行分类主要是指运营过程中的维护成本与建设过程中的建设成本。政府部门的自留风险是指公共部门在PPP项目中应当承担的风险，正常情况LCC大小与PSC所计算的结果相同。

2 城市轨道交通建设PPP项目VfM定量评价

城市轨道交通建设PPP项目的物有所值评价主要以定量评价为主，研究重点是对城市轨道交通建设PPP项目在传统的运作与投资模式下，政府公共部门所承担的成本现值为政府部门基础的比较值(Public Sector Comparator，以下简称PSC值)。对PPP模式中相同条件下政府公共部门承担的成本现值为项目的全生命周期成本(Life Cycle Cost，以下简称LCC值)，最终将两者进行比较得出最终的VfM的评价结果。

2.1 PSC值计算

PSC值即政府部门的比较值是对某个项目的成本估算，假设该项目完全由政府公共部门进行融资、建设所耗费的资本。PSC值的计算主要包括了四个部分：初始PSC值、竞争中立、保留风险与可转移风险。首先是与基本项目即参照项目的对比，在采取PPP模式的情况下与传统的建设运营模式进行对比；其次是要考虑城市轨道交通建设PPP项目的全生命周期的成本；第三点主要是要衡量收益，本研究中以纯利润来对项目收益进行评判；最后要对政府公共部门的竞争性中立等因素进行量化。

1)初始PSC代表了项目建设的基础成本，也是政府部门为项目提供的基本支持成本。对于初始PSC值的计算主要包括了建设成本、维修与服务成本以及所有权成本，项目的相关要求与采用PPP模式建设运行的项目保持一致。并将所有成本的组成在参考项目的全生命周期中折算为现值并进行预期现金流的预测。相应的PSC值计算过程如下：

基础PSC=项目的全生命周期成本-第三方收入=(总投资成本-收益)+维修与服务成本+(运营成本-第三方收入)。

本研究中的总投资成本包括直接投资成本与间接投资成本两个部分。其中直接投资成本主要包括了投资成本、运营及维护成本三个部分，投资成本指的是项目在设计与施工阶段所发生的设备及人工成本，以及相关的土地开发费用等；运营成本主要包括运营中的人工服务成本、设备购买与租赁成本等；维护成本包括了设备维修、人员投入以及耗材购买等成本的投入。间接投资成本主要是指对于项目的建设及服务有一定的帮助作用，但并不只为此而产生的有关费用，间接投资成本主要包括了间接运营成本以及间接服务成本，例如有关办公服务开支、办公场所租赁成本、物业管理、行政管理等辅助性的成本投资。

在参考项目中的收益主要为资本性收益即在项目的全生命周期内，项目的资本所产生的收益，包括项目的买卖、资产的处置与租赁所产生的收益。

第三方收入是指在参考项目生命周期内，若政府公共部门采取PPP模式进行项目的运作所产生的第三方收益，例如消费者购买产品或服务的收益，并且第三方收入应当在运营服务与维护成本中抵消。

2)可转移风险。传统的项目运作方式与PPP模式的最大区别就在于PPP模式的风险分担机制，政府公共部门将一些风险转移给社会资本或项目公司，减少了政府公共部门的风险承担压力，因此可转移风险就是在PPP模式中政府部门可以将风险转移给社会资本等私人部门的部分。

3)保留风险是指在选用PPP模式进行项目运作的情况下，由政府部门承担的风险，没有进行转移的都称为保留风险，相关计算过程与可转移风险相同。

4)竞争性中立调整值。对PPP模式中政府公共部门与社会资本等私人部门之间进行比较的差异进行调整，就需要考虑到竞争中立进行调整。政府公共部门的主要优势在于不需要承担相应的税费、租金等成本，将这些成本换算成现值加入政府公共部门的比较值中，其短板应当从比较值中扣减。

2.2 LCC值计算

在采用PPP模式进行运作的项目中政府公共部门所要承担的相应成本就是LCC值。政府公共部门的保留风险所承担的成本与政府公共部门实际建设运营所承担的成本构成了LCC。政府公共部门的保留风险与PSC值的计算过程相同。

2.3 VfM结果分析

通过对PSC值与LCC值的研究与分析说明，对物有所值及其指数的计算描述分别如式(1),式(2)所示：

VfM=∑PSC-∑LCC

(1)

其中，∑VfM，∑PSC，∑LCC分别为VfM量值、PSC累计值以及LCC累计值。

LVfM=∑LCC/∑PSC

(2)

其中，LVfM为VfM指数。

根据上述定义，当VfM>0或LVfM>1时，则表示该项目在选取PPP模式进行运作时比传统的运作模式更加具有优势，也就是说此时可以选用PPP模式进行项目的建设及运营服务。当VfM<0或LVfM<1时，则表示该项目在选取传统的运作模式时比PPP模式进行运作更加具有优势，也就是说此时可以选用传统模式进行项目的建设及运营服务。

3 基于风险分担的VfM评价框架

本文对城市轨道交通建设PPP项目物有所值评价研究是在项目风险量化以及风险分担的基础上进行的。本章对物有所值的PSC值与LCC值进行了相关的介绍，本节在此基础上对基于风险分担的VfM评价框架进行相关介绍。

对PSC值进行计算，其中详细组成及测算如表1所示。

表1 PSC值测算框架

对LCC值进行计算，详细的组成及测算如表2所示。

根据本文对PSC值与LCC值的有关介绍与描述，可以得知PSC值与LCC值是项目按照PPP模式进行建设的两个组成部分，对于PPP项目VfM进行定量评价如图2所示。

表2 LCC值测算框架

当VfM>0时，选用PPP模式与传统模式相比较而言更具有优势；当VfM<0时，选用PPP模式不具备优势，此时不应选用PPP模式进行项目的建设与运营。

4 结语

本文通过对城市轨道交通建设的PPP项目物有所值定量评价中PSC值与LCC值的计算组成进行分析，确定了VfM定量评价的主要构成，构建了基于风险分担的VfM评价计算模型。采用定性与定量相结合的方式对建设及运营过程中的风险进行发生概率、重要度的分析，提高了以往仅依靠主观及经验对项目进行评价的准确性和科学性。