铜仁市扶贫再贷款支持产业扶贫情况调查

袁伟倩

产业是农村经济发展的发动机，也是脱贫攻坚的铁抓手，一直以来人民银行铜仁中支坚持发挥扶贫再贷款激励引导作用，加大信贷政策与产业政策的协调配合，通过优化扶贫小额信贷服务模式、创新专项产业扶贫信贷产品，把贷款集中投向农、林、牧、渔业，支持贫困地区产业发展，不断提高金融扶贫的效率和精准度。

一、基本情况

（一）铜仁市产业发展总体情况

2017年以来，铜仁市以产业扶贫为根本，紧紧围绕“一县一业、一乡一特、一村一品”发展思路，产业发展辐射带动建档立卡贫困人口21.6万人。一是特色产业发展初具规模，农业结构不断优化，形成了生态茶、生猪、食用菌、中药材、禽蛋、油茶六大重点特色产业，2018年上半年完成农业产业结构调整面积199.6万亩，新增茶园、中药材、水果、油茶、蔬菜187.5万亩，新增食用菌2.2亿棒、畜禽代养544户，调减玉米种植经济作物79.6万亩。二是农业园区带动效应明显，农业发展转型趋势显现。全市认定省级农业园区57个，2018年上半年完成总投资78.2亿元，占去年全年的67.4%，实现总产值102.5亿元，占2017年全年的56.7%，实现销售收入94.3亿元，如玉屏县食用菌产业园、万山区“九丰农业+”、江口县贵茶集团抹茶加工等一批全产业链项目投产见效。三是农业产业化不断提升，新型农业经营主体逐渐丰富，截至2018年二季度末，全市发展市级以上农业龙头企业405家、农民专业合作社10922家、家庭农场1667家，分别比2018年初增加51、2710、1027家。

（二）扶贫再贷款支持产业发展情况

截至2018年9月月末，铜仁市扶贫再贷款限额共计44.42亿元，比2018年年初增加12.54万元，其中6亿元为产业扶贫专项限额，余额40.18亿元。辖内地方法人金融机构当年累计通过扶贫再贷款发放贫困地区贷款8.28亿元，余额33.61亿元。其中，通过“特惠贷”向214家合作社、中小微企业投放贷款10.42亿元，以入股分红形式带动服务20870户贫困人口;通过“产业贷”“特扶贷”等专项产业扶贫信贷产品向210户县域特色产业或龙头企业经营主体发放贷款2.76亿元，通过吸纳就业、土地流转和固定分红等途径带动服务2545户建档立卡贫困户。

二、工作措施

（一）优化政策资金管理使用，降低产业经营主体融资成本

人民银行铜仁中支重视政策的叠加联动，坚持将扶贫再贷款使用与当地产业政策相结合，优化政策资金的管理使用。一是优化再贷款限额分配机制，突出倾斜管理与成效激励。人民银行铜仁中支坚持“县支行自留限额+中支统管限额的‘循环资金池”管理模式，合理调配再贷款限额。一方面，根据各区县产业发展情况及再贷款使用情况，统筹分配再贷款限额，对产业扶贫成效明显的县域予以倾斜，强化扶贫再贷款限额管理的约束激励机制;另一方面，按照上级行发挥再贷款引导作用支持深度贫困地区产业发展的工作要求，合理调剂辖内再贷款限额，对深度贫困县予以倾斜，鼓励深度贫困县加大“一县一业”深扶贷投放力度。二是合理安排再贷款专项限额，强化货币政策工具传导作用。人民银行铜仁中支以单列上级行调增6亿元扶贫再贷款限额为抓手，采取“新老划断、单立台账、重点核查”的管理方法，先后召开两次政策培训动员会、赴8县1区深入开展产业扶贫实地调研，确定专项支持产业发展再贷款限额分配方案（见表1），鼓励和引导地方法人金融机构将新增限额用于定向支持有扶贫带动效应的产业经营主体。

（二）创新专项扶贫信贷产品，拓宽产业经营主体融资渠道

人民银行铜仁中支持续加强窗口指导，引导和支持金融机构创新专项信贷产品、优化金融服务模式，深度参与产业扶贫。一是创新“扶贫再贷款+”系列产业扶贫信贷产品，打造金融扶贫领域“产品化”格局。辖内地方法人机构以人民银行单列再贷款专项限额为契机，围绕辖区“一县一业”发展规划，以特色产业生产经营主体为服务对象，打造了一批“需求明、产品精、效果实”的金融扶贫信贷产品（见表2），支持产业经营主体精准带动贫困人口稳定脱贫增收。截至2018年9月月末，辖内地方法人金融机构累计通过专项产业扶贫信贷产品向210户县域特色产业或龙头企业经营主体发放贷款27595万元，通过吸纳就业、土地流转和固定分红等途径带动服务2545户建档立卡贫困户。有效发挥了货币政策工具的传导作用，提高了金融支持农业产业和特色产业发展的水平。二是优化扶贫小额信贷使用模式，化解“户贷企用”风险。如思南将扶贫再贷款以“精扶贷”形式投放到茶叶、农产品加工、石材等扶贫支柱产业，共向30户企业发放34025万元贷款，有效降低企业融资成本，带动当地425名贫困人口相对稳定就业。

（三）强化配套机制建设，提高产业扶贫效率

辖内各级人民银行通过加强与地方政府沟通协调，立足地方资源禀赋，建立健全产业扶贫配套政策措施，多方推进扶贫再贷款支持产业扶贫。一是推动地方政府出台金融支持产业发展助推脱贫攻坚的措施方案，为扶贫再贷款支持产业扶贫奠定政策基础。目前，沿河、江口、德江已相继出台了《关于印发沿河土家族自治县运用扶贫再贷款实施“深扶贷”“惠农贷”支持“一县一业”发展实施方案的通知》《江口县人民政府办公室关于运用扶贫再贷款实施“产业贷”支持“一县一业”发展实施方案》《德江县人民政府办公室关于印发德江县农村信用合作联社助推脱贫攻坚产业合作贷款实施方案的通知》，围绕农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略，结合县域实际，充分发挥央行货币政策工具引导作用，建立起脱贫攻坚产业发展的金融支撑体系。二是注重风险缓释及补偿机制建设。为提高金融扶贫效率，铜仁中支推动地方政府整合信贷、扶贫、财政等部门资金，给予扶贫配套财政贴息、扶贫信贷风险补偿基金等政策支持。一方面，全市10区县均设立了扶贫小额信贷风险补偿基金暨扶贫再贷款风险补偿基金，规模800万～7000万，目前已到位风险补偿基金35447万元，以不低于8：2的比例进行分担。另一方面，按比例对扶贫小额贷款给予贴息，截至2018年9月月末，全市个人贷款实际贴息26373万元，產业贷款实际贴息144万元。三是引入担保机制，确保扶贫再贷款资金安全。目前已有松桃、石阡、玉屏、沿河、印江5县与政策性担保公司开展了合作，对无抵押物的专业合作社（村集体经济）使用扶贫再贷款由当地担保公司进行担保，截至2018年9月月末，全市扶贫再贷款资金在保余额80037万元，已实现代偿355万元。四是以财政奖补促进就业带动。《思南县统筹使用扶贫信贷资金助推精准脱贫攻坚工作方案》《玉屏侗族自治县农村信用合作联社“产扶贷”贷款办理办法》均规定用款主体每带动1名贫困户稳定就业或脱贫增收，就由财政给予相应奖补。

（四）完善利益联结机制，形成多种产业扶贫带动模式

铜仁中支鼓励各区县立足自身资源禀赋，按照“一县一策”原则，探索区县特色的产业扶贫带动模式，不断完善紧密有效的利益联结机制。一是“金融机构+龙头产业+农户”助推扶贫模式，如江口农信社立足特色产业优势，运用扶贫再贷款为11家茶叶种植加工专业合作社发放5400万元“产业贷”，用款主体通过与贫困户签订用工（采茶）协议，为633户贫困户提供劳务收入，平均每户每年约增收5000元。二是“金融机构+订单农业+农户”带动扶贫模式，如铜仁农商行立足地域优势，运用扶贫再贷款为华联玛客超市有限公司发放4000万元“特扶贷”，支持企业与20余家农业合作社、蔬菜基地签订收购订单，通过“订单”农业持续稳定带动贫困户脱贫增收。三是“金融机构+工业企业+农户”劳务扶贫模式，如玉屏农信社立足工业园区优势，运用扶贫再贷款为2家小微工业企业发放1500万元“工扶贷”，企业为60户贫困户提供就业岗位，保证贫困户每月固定收入2000元。四是“金融机构+合作社+基地+农户”传统扶贫模式，如沿河农信社立足政策优势，运用扶贫再贷款为深度贫困地区100户特色产业生产经营主体发放4818万元“深扶贷”，用款主体通过向贫困户提供就业、与贫困户签订收购合同和土地流转合同，带动760户贫困户获取收益，平均每户每月约增收1000元。

三、面临的问题

（一）产业规划科学性较差，区域特色不足

产业扶贫不仅要考虑哪些产业适合扶贫，更要考虑扶贫产业的长期发展以及区域产业布局的合理性、科学性，保证产业扶贫工作的持久性和有效性。铜仁产业扶贫缺乏科学布局，体现优势产业较少、产业发展较为滞后、特色产业不足。尤其是医药和白酒类等特色产业多集中为粗加工企业，技术含量低，可抵押物较少，获贷率低。

（二）有效抵押担保不足，影响信贷资金介入

现代农业规模化程度高、投资周期长，农业经营主体普遍固定资产较少，缺乏合格有效的抵押物，难以获得银行信贷支持。如，思南县常青种养专业合作社2009年成立以来，由于基本没有产出收益，难以获得当地金融机构融资担保政策认可。

（三）借款主体个人居多，影响扶贫带动效应

扶贫贷款主要用于支持县域各大主导产业、特色产业，但投放过程中，借款主体个人较多。主要原因，一是产业发展个体多、企业少。县域产业经营主体多为散户，资金需求较多的也多为个体。二是企业财务制度不健全。县域大多民营企业内部管理及财务制度不健全，若以企业作为贷款主体，无法按照相关规定提供资料，因此大多产业经营企业均以法人代表、股东等申请个人贷款。

（四）涉农担保机构体系不健全，扶贫产业增信措施不足

截至目前，铜仁市成立市级农业担保公司1家，在各区、县级成立办事处承担辖内涉农贷款主体担保，注册资本金1亿元。受净资产约束，只能对单笔申贷金额1000万以下的项目提供担保。此外，很多农业企业也无法满足农业担保公司的反担保要求，不能获得担保，制约了银行信贷资金投入。

（五）农业保险有效供给不足，信贷风险突出

农业保险供给市场主体偏少，保险品种单一，农业规模化经营风险保障机制不健全。目前，辖内开办农业保险业务的公司只有人保财险、国寿财险、平安财险和太平洋财险4家，并且仅开办了水稻、玉米、能繁母猪等少数几个品种的政策性农业保险，大量农业风险尚未纳入保险范畴。

（六）产业带动不充分，扶贫“造血”功能不足

前期铜仁产业扶贫多集中为吸纳贫困户以信贷资金入股分红，产业带动的贫困户较少，且该模式因不具备可持续性易导致迅速返贫。一方面部分企业、合作社等产业经营主体社会责任感不强，在获得低成本贷款资金后，看重个人利益，忽视对贫困户的带动，甚至将贷款资金挪用至非农领域，金融机构对此类现象也缺乏有效的约束。另一方面贫困户自身基础条件较差，技能、文化欠缺，在优惠政策還不完善的情况下，吸纳贫困户就业会增加隐性成本，所以企业等经营主体不愿吸纳贫困户发展。

四、政策建议

一是严格筛选扶贫产业，加强激励约束。引导金融机构严格合理设置对扶贫产业的选择标准和条件，优先支持有市场前景、有发展潜力、有基础规模、有竞争实力、对当地贫困户有带动服务能力的特色产业经营主体。金融机构要加强对贷款主体的激励约束和有效监督，提高贷款主体带动贫困户脱贫致富的社会责任感。

二是加大涉农信贷产品创新。指导金融机构积极有效地开展大型农业生产设备抵押、土地收益权抵押、应收账款和仓单抵押贷款。同时继续推广商标、专利、股权、存单、票据等方面的质押担保方式，多渠道解决贷款担保难的问题。

三是完善涉农担保体系。推动加大财政资金投入力度，壮大农业担保公司实力，并加强培育引进专业性水平高、实力强的民营融资担保公司，适当降低反担保条件，丰富担保主体，拓宽担保渠道。

四是完善农业保险体系。推动扩大农业保险覆盖范围，积极开展现代农业经营主体互助合作保险和现代农业经营主体综合性保险试点，引导现代农业经营主体规模化生产纳入期货品种的农产品，进行质押融资、套期保值，防范因农产品价格剧烈波动带来的价格风险。

（作者单位：中国人民银行铜仁市中心支行）