旅游突发事件公共治理网络结构特征研帮

何月美　邹永广

[摘要】近年来，境内外各类旅游突发事件频发，旅游突发事件的应急治理是亟待深入探索的难题。研究采用社会网络分析方法，择取8个省市旅游突发事件应急预案中应急组织成员单位的资料数据，测算并分析了我国旅游突发事件公共治理组织的合作网络特征，研究结果表明：（1）由64個成员组成的旅游突发事件公共治理合作网络凝聚力较高。（2）不同单位（部门）之间网络中心性相差较大。其中，旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局5个成员的网络中心性最强，且在旅游突发事件应急处置中最为常见。（3）旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局与台湾事务办公室这6个单位（部门）拥有的结构洞最多，在旅游突发事件公共治理网络中具有掌握信息和控制信息流通的优势。（4）依据节点属性与应急处置能力的差异，旅游突发事件的各个应急成员可以划分为核心部门和边缘部门。结合各个成员的应急能力与旅游突发事件演化阶段的特点，文章提出旅游突发事件的公共治理路径。为更好地改善和提升旅游突发事件公共治理效率，需要优化部门间的合作组织体制、形成有序的部门合作机制、健全信息共享和联动机制，以及建立合作约束与激励机制，形成旅游突发事件合作公共治理模式。

[关键词]旅游突发事件;公共治理;合作网络;网络结构

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2019）04-0051-15

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.04.010

引 言

近年来，境内外各类突发事件频发，如2003年“非典”（SARS）疾病、2008年南方冰雪灾害、2008年“5·12”汶川地震、2012年“8·26”包茂高速特大交通事故、2013年H7N9型禽流感、2014年“3·1”昆明火车站严重暴恐事件、2015年“2·4”台湾复兴航空客机坠河事件、2016年“11·12”京昆高速重大交通事故、2017年“6·24”四川茂县山体滑坡等，对经济社会环境造成了重大的负面影响。突发事件具有突发性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等特点[1]，处置突发事件也成为摆在众人面前亟待持续深入探索的难题。理论研究和实践应用表明，我国处置突发事件逐渐倾向采取公共治理方略。公共治理是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[2]，是在一定范围内的多元主体基于多元目标，运用多样化的手段对公共事务进行协同管理的过程和活动[3]。公共治理是多个相互冲突或不同利益主体上下互动、共同协商，使之调和并采取联合行动的过程，它强调治理主体的多元性，需要包括政府组织和非政府组织等多个治理主体，主体间的合作是建立在平等、自愿的基础上[4]。突发事件公共治理是指多个组织分工合作，在各个阶段参与突发事件合作治理的过程。突发事件公共治理具有多组织参与、政府主导、营利组织和群众自愿参与、合作内容和形式多样化和阶段性合作的特征[5]。突发事件公共治理通过整合多个组织的资源进行优化配置，发挥各个组织的优势，相互合作，可以提高突发事件应急处置的效率，减少资源的浪费。

由于旅游活动具有流动性、异地性、广泛性和复杂性特征，旅游突发事件除了具有突发事件的一

般特点外，还具有复杂性、广泛性、破坏性和关联性等特点[6]，使得旅游突发事件的处置较其他突发事件更为复杂和困难。例如，2014年12月31日上海外滩发生踩踏事件，造成36人死亡，47人受伤。踩踏事件事发的整个过程中，现场的民警、市民游客、上海市卫生计生委、上海市公安局及黄浦公安局等部门先后纷纷参与抢救，开展伤员的救治与运送。该事件调查报告显示：当地政府和相关部门对重点公共场所大量人员聚集的风险预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当是外滩拥挤踩踏事件发生的主要原因①。又如，2015年6月1日“东方之星”客轮遭遇突发的强风暴雨袭击发生翻沉事件，造成船上442人遇难。事发时，船长及当班大副对风险认知不足，在紧急状态下应对不力②。翻沉事件发生后，虽然交通运输部门、人民解放军、武警部队和公安干警、消防部门、沿江地区居民等众多力量参与了搜救工作③，但救援过程中信息传递不及时，各部门缺乏明确的分工合作，救援效率较低。可见，旅游突发事件公共治理成为应急处置的重要举措和战略选择。但旅游突发事件的应急处置是一项复杂的工作，仅仅依靠单个旅游行政管理部门难以实现，需要发挥区域内多部门联合作用进行综合治理。同时，还需重视的是如何有效配置多部门资源进行协同处置，以规避众多部门无序参与而出现无为结果。由于各国国情和制度环境的差异，区域内公共部门的权利、地位和作用不同，如何调动和整合区域公共资源和力量进行协同治理，也是需要加以考虑的问题。为此，本研究以我国省级旅游突发事件应急预案为研究资料数据，通过分析旅游突发事件应急处置成员单位的合作网络结构特征，结合旅游突发事件的演化特点，试图探寻旅游突发事件的公共治理路径，为旅游应急成员单位按旅游突发事件的类型有序地参与公共治理，最大限度地减少经济损失和人员伤亡，提高救援效率提供理论解释。

1 相关研究综述

各类突发事件的频繁出现，突发事件治理成为学界研究热点。突发事件的公共治理主要围绕以下几个方面进行探讨：一是突发事件应急主体的协调能力与作用研究，主要包括政府和非政府组织[7，9]。二是不同类型突发事件的应急处置分析，如突发公共卫生事件[10-11]、社会安全事件[12-13]、自然灾害[14-15]、事故灾难[16-17]等。三是突发事件公共治理的相关机制研究。如信息协同机制[18]、财政保障机制[19]和协调应对机制[20-21]。总而言之，突发事件应急处置中最主要的治理主体是政府，但是企业、非政府组织、公众等应急主体发挥的作用也应该引起重视，政府需要协调社会各界的资源共同参与突发事件的治理[22-24]。

随着旅游活动涉及面增多和旅游环境的不确定性因素增加，各类旅游突发事件频发，旅游突发事件的应急处置引起了政府部门与学者的关注。旅游突发事件的相关研究主要围绕以下4个方面展开：一是旅游突发事件的时空分布研究。谢朝武等研究了我国旅游突发事件的伤亡规模空间特征[25];Bentley等研究了新西蘭海外受伤游客的时空分布特点[26]。二是旅游突发事件的应急机制研究。孟维娜从预警、信息、紧急处置和善后协调4个方面探讨了旅游突发事件应对机制的建设[27];郑向敏等从预防、预警、响应、控制和恢复5个部分提出了我国旅游突发事件的应对机制[28]。三是旅游突发事件应急合作研究。邹巧柔提出区域旅游应急合作是指不同区域间的旅游行政管理部门、旅游企业、第三部门为了应对旅游突发事件在各个阶段开展的合作行为[29]。学者们基于不同的合作主体和合作层面提出了旅游突发事件应急合作的机制，Beirman研究了应急服务机构和供应商、政府部门和私营部门在旅游行业的合作[30];郑向敏等从政府和企业两个层面构建了旅游突发事件的应急合作机制[31]。四是旅游突发事件应急管理。Becken等从减缓、预备、响应和恢复4个方面提出了旅游应急管理的方法[32];王伟从预防与监测、应急处置与救援、恢复与评估3个方面提出涵盖旅游突发事件事前、事中、事后的旅游应急管理模型。若旅游突发事件应急处置不当，可能会衍生网络舆情事件，为此，学者黄坚峰等构建了旅游突发事件网络舆情管理的预警机制。

综上而言，突发事件公共治理的研究已形成了

一定的理论体系，对旅游突发事件应急处置提供了思路和启示。旅游突发事件的相关研究主要从整体上探讨旅游突发事件的应急处置方法，对于各个部门具体如何开展旅游突发事件合作治理的研究较少。针对旅游突发事件公共治理的研究比较零散，需要系统、全面、深入地探索与研究。在实践中，各省级、地方层面均在不同时期制订和修订了旅游突发事件应急预案，但是无论是理论研究还是实践层面对于旅游突发事件的公共治理还存在以下尚需深入探索的地方：一是旅游突发事件应急处置需要哪些部门参加？二是各部门在应急处置网络中处于什么位置，发挥什么作用？三是旅游突发事件公共治理的路径如何？四是不同类型的旅游突发事件应该如何处置？上述问题亟待寻找科学的理论回应，同时在目前我国旅游突发事件频发的背景下，研究旅游突发事件公共治理合作显得尤为重要和紧迫。

2 数据来源与研究方法

2.1数据来源与处理

本研究通过各省市区的人民政府官网、旅游委（局）官网等官方网站，查找中国大陆31个省市区的旅游突发事件应急预案的数据，利用百度搜索引擎补充搜集缺失的预案材料，同时依据两个甄选方法：一是资料的完整性，需要包括预警、应急响应、信息发布、善后工作等内容;二是旅游突发事件的应急主体单位明确。经过筛选，最后确定以福建省、北京市、广东省、海南省、湖南省、山西省、重庆市、上海市8个省级的旅游突发事件应急预案为资料数据，以各应急预案中制定的应急组织成员单位作为研究对象。本研究需要分析的是旅游突发事件应急成员的合作网络，而其他省市区的数据不符合研究的要求，因此给予剔除。本研究的数据来源于各省市的旅游突发事件应急预案，保证了数据具有较强的可靠性和权威性。此外，从检索的结果来看，这8个省市相较其他省市区的预案而言，应急单位具体明确，在实际操作中更利于指导旅游突发事件的处置。因而，本研究择取这8个省市的数据具有一定的科学性与代表性。

由于各旅游应急预案成员单位的名称有些存在差异，但是职能相似，因此在数据处理时，先将职能相同的单位（部门）及具有隶属关系的单位和部门进行整合。如将福建省卫生计生委、北京市卫生局、广东省卫生计生委、海南省卫生厅、湖南省卫生厅、山西省卫生厅、重庆市卫生局、上海市卫生计生委等统一用“卫生计生委（厅/局）”表示，广铁长沙办事处、山西太原铁路局、成铁重庆办事处等用“铁路局”表示。将不具有普遍性的地方成员进行剔除，如湖南省中的南航湖南分公司，山西省中的新华社山西分社和山西日报报业集团。经过整合，得出旅游突发事件公共治理的参与组织有：民族与宗教事务厅（局）、住房和城乡建设厅、质量技术监督局、政府新闻办、政府外事办、园林绿化局、应急办、信访局（办）、消防总队（局）、物价局、武警总队、文物局、文化执法总队（厅）、卫生计生委（厅/局）、宣传部、外宣办、统计局、通信管理局、铁路局、体育局、水利厅、事发地市/区（县）政府、食品药品监管局、港澳事务办公室、气象局、农业厅、民政厅（局）、民航机场管理局、旅游局、林业厅（局）、军区、经信委、交通委（厅）、环保厅（局）、海洋与渔业厅（局）、海事局、国土资源厅、广播电影电视局、公安厅（局）、工商局、电力监管办公室、地震局、财政厅（局）、保监局、安全生产监督管理局、台湾事务办公室、发展改革委、政府救灾办、维稳办、商委、森林防火指挥部、抗震救灾指挥部、公安局交通管理局、建委、互联网信息办公室、红十字会、海关、国家海洋局南海分局、港航局、防治动物重大疫病指挥部、防汛抗旱指挥部、地质灾害抢险救援指挥部、出入境检验检疫局、出入境边防检查总站等成员单位共计64个。

经统计，预案中出现最高频次8次的成员单位有旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局5个单位（部门），占全体成员的7.8%;出现7次的成员单位有政府外事办、气象局、台湾事务办公室3个单位（部门），占全体成员的4.7%;出现6次的成员单位有质量技术监督局、民政厅（局）、财政厅（局）3个单位（部门），占全体成员的4.7%;出现5次的成员单位有民族与宗教事务厅（局）、消防总队（局）、事发地市/区（县）政府、林业厅（局）4个单位（部门），占全体成员的6.3%;出现4次的成员单位有政府新闻办、水利厅、海事局3个单位（部门），占全体成员的4.7%;出现3次的成员单位有住房和城乡建设厅、信访局（办）、宣传部、铁路局、食品药品监管局、民航机场管理局、经信委、环保厅（局）、国土资源厅、工商局、地震局、保监局12个单位（部门），占全体成员的18.8%;出现2次的成员单位有园林绿化局、应急办、武警总队、文物局、文化执法总队（厅）、外宣办、通信管理局、港澳

事务办公室、海洋与渔业厅（局）、广播电影电视局、电力监管办公室、发展改革委12个单位（部门），占全体成员的18.8%;出现1次的成员单位数量最多，有政府救灾办、物价局、维稳办、统计局、体育局、商委、森林防火指挥部、农业厅、抗震救灾指挥部、军区、公安局交通管理局、建委、互联网信息办公室、红十字会、海关、国家海洋局南海分局、港航局、防治动物重大疫病指挥部、防汛抗旱指挥部、地质灾害抢险救援指挥部、出入境检验检疫局、出入境边防检查总站22个单位（部门），占全体成员的34.4%。

2.2研究方法

为了分析8省旅游突发事件公共治理的参与单位（部门）的合作治理结构特征，本研究采用社会网络分析方法。社会网络分析研究的是行动者之间的关系，而关系是行动者系统的属性，它把多对行动者联系成一个更大的系统。旅游突发事件公共治理合作网络是指由多个应急成员在参与旅游突发事件治理过程中形成的合作网络。

本研究对各个成员进行编码，将每个省参与的成员整合成合作关系矩阵，两个成员同时出现的时候就记为1次，依次叠加，最后构建出各个成员组成的合作关系矩阵。借助社会网络分析Ucinet软件，将合作关系矩阵由多值关系数据转换成二值关系数据，再对合作治理网络粘性、中心性、和结构洞等指标进行测度，分析旅游突发事件公共治理组织的合作网络结构特征。

网络粘性表示网络成员间彼此行为的影响力以及团队的凝聚力等，可用网络密度和网络距离的值说明。网络密度表示成员间联络的紧密程度。网络密度的值介于0和1之间，值越接近于1，表示成员间互动程度越高，说明网络成员间的关系就越紧密，合作也越频繁。网络距离表示网络中两个节点间最短距离的长度，建立在其基础上的凝聚力指数越大，说明网络凝聚力越好。

使用网络节点中心性来分析合作网络结构特征，具体包含：点度中心度、中间中心度和接近中心度3个指标测度。点度中心度表示与该点有直接关系的点的数目，度数越高，说明网络成员越居于中心地位，与其他点的关联越紧密。点的中间中心度表示网络中所有其他节点对联系时，必须通过该节点的最短路径数量。中间中心度测量的是网络成员对资源控制的程度，当一个节点处于许多其他点对的最短路径上，表明该点具有较高的中间中心度，起到沟通其他节点的桥梁作用。接近中心度表示节点与网络中所有其他节点的接近性程度。为了便于进行比较，本研究选用3个指标的相对值进行計算（表1）。

Burt认为结构洞把非冗余的联系人连接，一个结构洞就是两个网络成员间的非冗余联系。在网络中，处在结构洞位置上的桥通常是资源、信息交换的节点，具有掌握信息和控制信息流通的优势。测量结构洞常用的指标有有效规模、效率、限制度以及等级度。一个点的有效规模等于它的个体网规模减去网络中的冗余度;一个点的效率等于该点的有效规模与实际规模之比;一个点受到的限制度指的是它在自己的个体网中拥有的运用结构洞的能力;等级度指的是限制性在多大程度上集中在一个节点上。

3 旅游突发事件公共治理网络结构特征

本研究将公共治理组织的成员单位视为节点，并以节点间的两两连边表示其在旅游突发事件中的合作关系。视公共治理组织间的合作关系是相

互的，所建立的网络为无向网络。基于点度中心度的值，使用网络可视化工具NetDraw生成旅游突发事件公共治理组织的合作网络结构图（图1）。

由图1可以看出：公安厅（局）、安全生产监督管理局、气象局、交通委（厅）、台湾事务办公室、卫生计生委（厅）等节点相对较大，且网络连接边数较多，这些节点处于旅游突发事件公共治理网络的中心位置，在网络中扮演着重要的角色，与其他节点的联系较为密切。而维稳办、国家海洋局南海分局、互联网信息办公室等节点相对较小，且网络连接边数较少，表明这些节点处于网络的边缘位置，与其他节点的联系较为稀疏。

3.1公共治理网络粘性分析

本研究借助Ucinet软件，测量旅游突发事件公共治理组织的合作网络粘性，结果如表2所示。

表2测量结果显示，整体网络密度为0.630，表明成员间互动程度较高。在由64个节点组成的网络中，网络节点之间非重复合作达到2016对时，为饱和状态，目前共有1270对节点之间存在联系，说明成员之间的相互联系较多。在UCINET中沿着Network——Cohesion——Distance计算出公共治理网络的平均距离为1.370，其中距离为1的情况出现了2540次，占总数的63%，距离为2的情况出现了1492次，占总数的37%。网络平均距离越短，说明成员之间的关系就越密切，测量结果表明，多数的成员之间沟通比较顺畅，两个成员之间最多只需要通过1个中间成员即可建立联系。在这个“距离”上的凝聚力指数为0.815，说明整体网络的凝聚力较高。网络密度和平均距离的测算结果表明，旅游突发事件公共治理组织形成的整体网络粘性较高，网络凝聚力较好。从网络密度、网络节点、关系、平均距离和凝聚力指数等指标的分析结果可知，64个单位（部门）在旅游突发事件公共治理中的合作较为密切，具有较强的工作凝聚力。

3.2公共治理网络中心性分析

经过测算，在旅游突发事件的公共治理网络中，治理组织成员的中心性指标排序前20的测量值如表3所示。

由表3中测算结果可以发现：

（1）相对点度中心度前20的节点依次为：旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、台湾事务办公室、气象局、质量技术监督局、林业厅（局）、民航机场管理局、环保厅（局）、政府外事办、铁路局、经信委、民政厅（局）、海事局、政府新闻办、财政厅（局）、民族与宗教事务厅（局）、事发地市/区（县）政府。相对点度中心较高，

表明这些点与其他节点的联系较为密切，在旅游突发事件的公共治理网络处于中心位置。

（2）相对中间中心度前20的节点依次为：旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、台湾事务办公室、气象局、质量技术监督局、林业厅（局『）、海事局、民航机场管理局、环保厅（局）、经信委、铁路局、政府外事办、民政厅（局）、财政厅（局）、政府新闻办、事发地市/区（县）政府、应急办。相对中间中心度较高，表明这些节点相对而言具有较高的资源控制能力。相对中间中心度的值整体上偏低，表明网络中的大多数成员不需要通过中间桥梁，也可以与其他成员直接进行联系。

（3）相对接近中心度前20的节点依次为：旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、台湾事务办公室、气象局、质量技术监督局、林业厅（局）、民航机场管理局、环保厅（局）、政府外事办、铁路局、经信委、民政厅（局）、海事局、政府新闻办、财政厅（局）、民族与宗教事务厅（局）、事发地市/区（县）政府。相对接近中心度较高，表明这些节点对网络其他节点的依赖性较低，在信息资源、权利、声望以及影响方面较强。

经上述测算分析，中心性排名较前的单位（部门）在我国旅游突发事件的处置中起着主导作用，在全国也较为常见。结合相对点度中心度、相对中间中心度和相对接近中心度进行分析可知，旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、台湾事务办公室这6个应急成员位于网络的核心位置。它们的相对点度中心度和相对接近中心度的值为1，说明6个成员与网络中的各个节点均有直接的联系，网络中心性最强，其中旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）和安全生产监督管理局5个节点之间的相互合作频次最高，达到8次。8个省市的旅游突发事件应

急成员中均包含这5个部门，因为在旅游突发事件发生时，经常到涉及旅游部门的协调救援、公安部门的治安维护、卫生部门的医疗救助、安全生产监督管理部门的监督调查、交通部门的交通秩序维持，这些部门在应对各类旅游突发事件中起到核心救援作用。另外，自2011年到目前为止，共有47个城市开放台湾自由行，其中研究的8个省市中共有15个城市拥有开放台湾自由行的资格，占开放城市总数的31.91%。从目前开放的城市来看，8个省市的应急预案中共有7个省市（除北京市外）将台湾事务办公室纳入应急成员中，表明台湾事务办公室在应对涉台事件中发挥着重要的指挥协调作用。

因此，在旅游突发事件的公共治理网络的构建和优化中，应特别考虑将上述5个单位纳入旅游突发事件的公共治理行政体制中。以旅游突发事件总体应急预案中的单位职责为例，本研究阐述了上述5个单位（部门）的职责（表4）。

从表5显示的排名后20的单位（部门）中可以看出：

（1）相对點度中心度后20的节点依次为：统计局、海洋与渔业厅（局）、园林绿化局、政府救灾办、建委、防汛抗旱指挥部、商委、港航局、红十字会、地质灾害抢险救援指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部、防治动物重大疫病指挥部、公安局交通管理局、出入境检验检疫局、海关、出入境边防检查总站、互联网信息办公室、国家海洋局南海分局、维稳办。这些节点的相对点度中心度较低，说明这些单位（部门）在旅游突发事件治理网络中与其他单位（部门）的互动合作较少，信息资源掌握和交流能力不强。

（2）相对中间中心度后20的节点为：统计局、物价局、出入境边防检查总站、政府救灾办、建委、防汛抗旱指挥部、商委、港航局、红十字会、地质灾害抢险救援指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部、防治动物重大疫病指挥部、公安局交通管理局、出入境检验检疫局、海关、出入境边防检查总站、互联网信息办公室、国家海洋局南海分局、维稳办等20个节点的相对中间中心度都为0，表明这些成员不具备中介的功能，不能控制其他成员，处于网络的边缘位置。

（3）相对中间中心度后20的节点依次为：统计局、海洋与渔业厅（局）、园林绿化局、政府救灾办、建委、防汛抗旱指挥部、商委、港航局、红十字会、地质灾害抢险救援指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部、防治动物重大疫病指挥部、公安局交通管理局、出入境检验检疫局、海关、出入境边防检查总站、互联网信息办公室、国家海洋局南海分局、维稳办。各个节点相对接近中心度的值均大于0.5，表明旅游突发事件应急成员的自身的独立性较强，被其他成员控制的程度较低。

依上述分析，排名后20位的节点网络中心性较低，一方面是由于部分省份未设置相关的部门，造成这部分节点形成个体网络规模较小;另一方面是部分部门的救援力量较弱，未引起重视，因而未被纳入旅游突发事件应急成员中。虽然这些节点网络中心性比较弱，但在实际的应急突发事件处置中具有非常重要的作用，因此，政府在制定预案时也应将其纳入旅游应急委员中，并明确相关单位的具体职责。

3.3公共治理网络结构洞分析

本研究使用网络结构洞指标进行了测量，其中有效规模、效率、等级前10位和限制度后10位的部门（单位），如表6所示。

由结构洞的测量结果显示，有效规模、效率、等级前10位和限制度后10位的部门基本一致，主要包括旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、台湾事务办公室、气象局、质量技术监督局、林业厅（局）、民航机场管理局、海事局。交通事故和自然灾害是我国旅游突发事件的主要类型，上述部门中大部分是这两类事件的核心处置部门。

结合结构洞的4个指标进行分析发现，有效规模、效率、等级度值最大且限制值均为最小的节点

均为旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、台湾事务办公室等6个单位（部门）。有效性规模的值最大，说明这6个单位（部门）居于网络中的核心地位;效率的值最高，说明这6个单位对其他成员的影响相对较大;限制值最小，说明这6个单位（部门）依赖性最小，受到网络中其他成员的约束力最弱。而等级度的值最高也仅为0.019，说明网络中的应急成员整体上在各自的个体网络中受到的限制较小。从旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、台湾事务办公室的结构洞测量结果来看，一方面表明6个单位（部门）网络中拥有的结构洞数目最多，处于信息、资源交换的节点，具有从多个途径了解信息和控制信息流通的优势;另一方面，6个单位网络中心性的测量结果与结构洞测量结果成正相关，表明这些单位处于网络的中心位置。所以，当旅游突发事件发生时，大部分的资源都在这6个单位（部门）之间进行传递和流动。他们要扮演好领导者的角色，应该整合旅游突发事件发生时的各方资源和信息，及时地发送给其他较弱的单位（部门），避免信息滞后。减少不必要的人力、财力和物力等资源损耗，实现信息资源的最大共享。

3.4旅游突发事件公共治理路径

基于上文的分析结果，根据旅游突发事件应急成员的节点属性与应急处置能力差异，将旅游突发事件的应急部门划分为核心部门和边缘部门。核心部门在旅游突发事件中负责指挥和协调边缘部门，边缘部门在核心部门的指挥下积极协助配合救援。同时，依据旅游突发事件的发生、发展、演变和消亡4个阶段的生命周期，结合旅游突发事件的演化阶段的特点与应急部门的角色，本研究提出了旅游突发事件的公共治理路径（图2）。

旅游突发事件发生期：旅游突发事件短时间内迅速爆发，这个阶段要求应急部门迅速有效地采取应急处置措施，需要核心部门指挥边缘部门有序地参与救援。

旅游突发事件发展期：旅游突发事件的影响范围基本上可以预知，但仍然处于不断发展扩大的阶段，在这个阶段要求核心指挥部门与边缘部门继续加强合作，及时控制突发事件的扩散范围。

旅游突发事件演变期：旅游突发事件在发展期未得到有效的控制，会继续扩大影响范围和加大应急处置难度。此时，区域内的核心部门和边缘部门的力量已经难于控制突发事件的扩张趋势，需向外部请求紧急支援，共同处置突发事件，直至突发事件进入消亡期。

旅游突发事件消亡期：旅游突发事件在发展期得到了有效控制，不再呈现扩张的趋势，造成的人员伤亡情况也基本确定。这个阶段需要边缘部门负责相关事件的善后处置与舆情监控。

不同类型、不同阶段的旅游突發事件应急处置的部门不同，各部门在网络中所处的位置与发挥的作用也有所差异。因此，为了在应对旅游突发事件时，各应急部门能够按照旅游突发事件的不同类型快速响应，各应急部门需要相应的配置在4类旅游突发事件中，如图3所示。

3.4.1 4类旅游突发事件的核心部门

（1）自然灾害核心部门：包括气象局、抗震救灾指挥部、地震局、地质灾害抢险救援指挥部、国土资源厅政府、防汛抗旱指挥部、住房和城乡建设厅、森林防火指挥部、消防总队（局）、救灾办、林业厅（局）、海洋与渔业厅（局）、国家海洋局南海分局、旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、武警总队、事发地市/区（县）政府、应急办。这些部门相应在气象灾害、地震灾害、地质灾害、水旱灾害、森林草原火灾、海洋灾害、生物灾害等各类自然灾害中作为核心救援部门，发挥着主要的应急处置作用。

（2）事故灾难核心部门：包括质量技术监督局、消防总队（局）、公安局交通管理局、海事局、民航机场管理局、铁路局、港航局、军区、环保厅（局）、水利厅、园林绿化局、经信委、旅游局、公安厅（局）、卫生

计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、武警总队、事发地市/区（县）政府、应急办。这些部门相应在公共设施和设备事故、企业的各类安全事故、交通运输事故、环境污染和生态破坏事件等各类事故灾害事件中充当核心救援部门，负责协调其他边缘部门共同参与事故灾害的治理。

（3）公共卫生事件核心部门：包括食品药品监管局、出入境检验检疫局、农业厅、防治动物重大疫病指挥部、旅游局、交通委（厅）、安全生产监督管理局、卫生计生委（厅/局）、公安厅（局）、事发地市/区（县）政府、武警总队、应急办。这些部门相应在重大食物中毒、突发性传染性疾病疫情、群体不明原因疾病、其他影响公共健康事件等各类公共卫生事件中处于公共治理网络中的核心位置，承担着主要的救援任务。

（4）社会安全事件核心部门：包括台湾事务办公室、港澳事务办公室、民族与宗教事务厅（局）、信访局（办）、政府外事办、维稳办、文化执法总队（厅）、体育局、旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局、武警总队、事发地市/区（县）政府、应急办。这些部门在涉外突发事件、恐怖袭击事件和大型节庆活动事故等各类社会安全事件中扮演着核心救援的角色，处于网络的主导地位。

3.4.2 4类旅游突发事件的边缘部门

宣传部、外宣办、广播电影电视局、政府新闻办、民政厅（局）、财政厅（局）、文物局、互联网信息办公室、发展改革委、工商局、物价局、通信管理局、保监局、军区、电力监管办公室、统计局、红十字会、出入境边防检查总站、商委、海关、建委。这些部门在旅游突发事件的发生期、发展期和演化期主要负责协助核心部门共同应对各类旅游突发事件、及时发布新闻、提供应急处置的物资和资金保障，在旅游突发事件的消亡期主要负责善后处置和网络舆情的监控。

4 研究结论与建议

4.1研究结论

本研究通过分析我国8省市旅游突发事件应急预案的数据，应用社会网络分析方法，对我国旅游突发事件公共合作治理组织的网络结构特征进行

了测量分析。主要得到以下结论：

（1）合作网络粘性分析结果表明：旅游突发事件公共治理组织形成的网络具有较高的凝聚力。由64个应急成员组成的旅游突发事件公共治理网络密度较高，网络平均距离较小，网络中的成员间的互动程度较高。单位（部门）间密切的工作往来，有助于加深各成员之间的情感，为后续建立部门合作提供坚实的基础。

（2）中心性测量结果显示：应对旅游突发事件的公共治理组织中，不同单位（部门）之间网络中心性相差较大。其中，旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局这5个成员网络中心性最高，且在旅游突发事件应急处置中最为常见，应将其纳入常态旅游突发事件的公共治理行政体制中。而统计局、物价局、出入境边防总站、政府救灾办、建委、防汛抗旱指挥部等节点的测量结果显示，这些成员在旅游突发事件治理中与其他单位（部门）的合作相对较少，信息资源掌握和交流能力不强。虽然这些节点的网络中心性比较弱，但在相关的旅游突发事件应急处置中具有非常重要的作用，因此，各省市在制定旅游应急预案时也应将其纳入旅游应急成员中。

（3）在结构洞的指标测量中：旅游局、公安厅（局）、卫生计委（厅/局）、交通委（厅）、安全生产监督管理局与台湾事务办公室这6个单位（部门）有效性规模、效率、等级度的值均为最大，且限制值均为最小。这些应急成员在旅游突发事件公共治理网络中拥有的结构洞最多，具有掌握信息和控制信息流通的优势。因此，在旅游突发事件发生时，他们要扮演好中介的角色。通过整合的各方资源和信息，及时地发送给其他信息接收较弱的单位（部门）。避免信息滞后，减少不必要的人力、财力和物力等资源损耗，实现信息资源的最大共享。

（4）根据旅游突发事件各个应急成员节点属性与应急处置能力的不同，将其划分为核心部门和边缘部门。结合各个成员单位的应急能力与旅游突发事件各阶段的演化特点，提出旅游突发事件的公共治理途径。即在旅游突发事件发生期和发展期由核心部门指挥边缘部门有序参与救援，演变期由核心部门协调边缘部门以及外部力量参与治理，消亡期主要由边缘部门负责善后处置与舆情监控。为提高各部门在4类旅游突发事件中的应急处置效率，本研究结合各单位（部门）的职能将64个部门划分为自然灾害核心部门、事故灾难核心部门、公共卫生事件核心部门、社会安全事件核心部门以及4类旅游突发事件的边缘部门。

4.2研究建议

为更好地推动和实现旅游突发事件公共治理，本研究提出旅游突发事件公共治理的合作模式为：优化部门间的合作组织体制、形成有序的部门合作机制、健全信息共享和联動机制、建立合作约束与激励机制。

（1）优化部门间的合作组织体制。整体上，政府层面必须建立一个常设的、具有指挥和调动资源的旅游突发事件应急主管机构，同时还需建立和优化横向与纵向部门间的合作组织体制。具体而言，一是建立同一级别不同单位（部门）的横向合作组织体制，加强同一类型旅游突发事件的核心部门和边缘部门合作。以旅游突发事件类型为部门导向，成立自然灾害应急组、事故灾害应急组、公共卫生事件应急组和社会安全事件应急组，各个小组间建立旅游突发事件应急联络群。各个小组通过召开会议，由各部门代表针对合作治理的相关事项进行讨论，提出部门合作政策的建议，达成共识后，制定各类旅游突发事件的核心部门与边缘部门的合作政策。最后，由政府办公厅对各部门政策的执行情况进行监督，调动各个部门参与旅游突发事件合作治理的积极性;二是优化不同级别同一单位（部门）的纵向合作组织体制，如加强国家旅游局与省级旅游局、省级旅游局与市县级旅游局之间的合作，提高同一单位（部门）旅游突发事件的应急处置能力。通过建立横向和纵向部门间合作组织，整体上优化旅游突发事件的公共治理体制。

（2）形成有序的部门合作机制。旅游突发事件分为发生期、发展期、演变期和消亡期，各个部门应根据旅游突发事件的不同阶段有序地参与合作，否则难以达到理想的救援效果。如“东方之星”客轮翻沉事件中虽然参与处置的部门较多，但是由于缺乏有序的合作机制，整体救援效率较低。因此，建立有序、清晰、系统的合作机制是保障治理取得成效的关键。相关部门在接到旅游突发事件报告后，迅速识别突发事件的类型和判断旅游突发事件所处的演化阶段，通过突发事件应急群向各个成员传递旅游突发事件的具体情况，再由各个成员单位视突发事件的类型和程度，逐步有序加入合作网络中，共同参与旅游突发事件的治理。各单位部门有序、有效的合作，可以在最大程度上保障旅游者的

安全，减少旅游业的经济损失和公共支出。

（3）健全信息共享和联动机制。积极完善自然灾害核心部门与边缘部门、事故灾难核心部门与边缘部门、公共卫生事件核心部门与边缘部门、社会安全事件核心部门与边缘部门的信息共享和联合行动机制。加强核心部门与边缘部门的联系和合作沟通，根据他们不同的特点与职责，建立长期的信息共享和合作机制，减少各个单位（部门）间的信息沟通障碍。建立核心部门与边缘部门合作平台，通过执法联合、应急合作、信息共享等联合行动共同营造安全稳定的旅游环境。加强核心部门与边缘部门间的联合行动，一方面可以增强部门之间的依赖性，建立部门之间的互惠网络。通过与各应急成员之间进行上下互动，不断完善部门之间的合作纽带，逐渐形成强大的合作关系网络;另一方面有利于促进核心部门与边缘部门的信息交流。各部门之间通过共享信息、发现问题、查找原因、总结经验、重新调整合作方式的过程，优化和完善旅游突发事件的应对机制。此外，各部门应该加强与社会组织、民众的综合联动，增加旅游突发事件的救援力量，扩大旅游突发事件公共治理网络。

（4）建立合作约束与激励机制。在旅游突发事件公共治理网络中，为了规避各部门成员不能真正履行责任的情形，需建立以公共治理法治为基础的约束机制。例如，在合作治理的正式契约中，明确参与部门的权力和责任，以及惩罚机制，作为旅游突发事件合作治理的法律约束条件。同时，为了进一步巩固和促进合作部门间的长期友好合作关系，旅游突发事件应急主管机构理应建立适当的激励机制。据本研究分析结果显示，统计局、物价局、出入境边防总站等节点在旅游突发事件治理中与其他单位（部门）的合作较少，为提高上述部门合作参与的积极性和维持部门间的长期合作关系，需要建立多元合作激励机制。一是组织性激励。对于在合作治理网络中关系密切的部门，有条件地区在部门间达成契约的前提下，主管部门应鼓励成立新型组织机构，部门间共同应对旅游突发事件。如旅游部门与工商部门共同面对旅游价格欺诈、宰客等市场乱象，可鼓励成立旅游工商分局;旅游部门与公安、武警、司法部门为共同应对旅游犯罪、投诉、治安等问题，可推动建立旅游警察局、旅游巡回法庭等组织机构。二是资源性激励。对于在旅游突发事件应急治理中贡献较多的部门，或应急合作密切的部门，给予更多的财政应急资金支持或政策支持。三是精神性激励。合作治理的主管机构可以根据部门合作的广度、关系强度以及旅游突发事件合作治理目标的平均完成情况等指标，确定应急合作治理中贡献较大的部门和合作组织，给予做出突出贡献的部门或合作组织进行表彰，提高绩效考核等级，以提升先进部门的合作热情和旅游突发事件应急处置效率。

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（1 . College of Tourism. Huaqiao University， Quanzhou 362021 ， China;

2. Centerfor Tourism Safety & Security Research of China Tourism Academy， Quanzhou 362021， China）

Abstract： In recent years， various types of tourism emergencies have been a frequent occurrence mChina and overseas： they have had a significant negative impact on economic and social environment.Handling tourism emergencies is a complex task， and it is difficult to achieve for single tourismadministrative department. Multiple departments are necessary when coping with such emergencies.The present study' s research data derive from contingency plans for tourism emergencies formulatedby eight Chinese provinces and cities： Fujian Province， Beijing， Guangdong Province， HainanProvince， Hunan Province， Shanxi Province， Chongqing， and Shanghai. This study examines thecooperative network characteristics among public govemance organizations in China with respect tohandling tourism emergencies; it does so by adopting a social network analysis method to measurenetwork viscosity， network centricity， and structural holes. The following results were obtained.

（1） The governance network for dealing with tourism emergencies comprises 64 emergencymembers， and it has high cohesive force. The network density is high; the average distance within thenetwork is small， and member interaction within the network is relatively high. Close collaborationamong departments can help deepen solidarity among network members and provide a firm basis forsectoral cooperation.

（2） There are differences in network centricity with different departments. The following fivebodies showed the highest network centricity： Tourism Administration， Public Security Department，Health and Family Planning Commission， Ministry of Transport， and Administration of Work Safety.Those organizations commonly deal with tourism emergencies： it is necessary that they should beincorporated into the public administration administrative system before such emergencies occur.

（3） The following bodies have the most structural holes： Tourism Administration， Public SecurityDepartment， Health and Family Planning Commission， Ministry of Transport， Administration of WorkSafety， and Taiwan Affairs Office. They have the advantage of being able to acquire and controlinformation within the govemance network when dealing with tourism emergencies. Accordingly， inthe event of such an emergency， those bodies are able to assume an effective intermediary role. Theycan integrate their various resources and information; meanwhile， they convey that information to otherdepartments. To achieve maximum sharing of information resources， it is necessary to avoidinformation lags and reduce unnecessary human， financial， and material resources.

（4） Members of the public govemance network for dealing with tourism emergencies can bedivided into core and peripheral departments according to differences in node attributes and emergencydisposal ability. With respect to the emergency capacity of each member and characteristics of thedifferent stages of tourism emergencies， this paper describes the public governance course in the eventof such emergencies. During the "occurrence" and "development" periods， the core sectors direct theactions of marginal sectors. In the "evolution" period， core departments provide direction to peripheraldepartments and extemal agents in dealing with the emergencies. During the "extinction" period，marginal departments are mainly responsible for dealing with remaining problems and monitoringpublic opinion.

To improve public governance ef'ficiency in coping with tourism emergencies， the followingactions are essential toward establishing an appropriate public govemance model： optimize cooperationamong departments; create a mechanism that ensures proper collaboration among the departments;improve information sharing and linkage mechanisms; and establish cooperation constraints andincentive mechanisms.

Keywords： tourism emergencies; public govemance; cooperation network; network structure