从运动式治理到常态治理：5A景区治理的政策网络分析

孟威　保继刚

[摘 要]5A级景区在市场上具有较大知名度和号召力，是各地争相创建的热点。部分景区在拿到5A等级后，质量迅速下降，多家景区甚至被“摘牌”、严重警告或警告。针对“重创建，轻管理”现状，研究以政策网络为工具，将旅游地治理分为“创5A'和“日常管理”两个阶段，探讨景区管理出现巨大落差的政策原因，结论包括：（1）运动式治理下，景区有更多的参与者、中心性增强、开放度增大、弱关系的重要性提高;（2）运动式治理网络解体，具有“先外部，后内部;先周边，后核心;先富集，后短缺”的规律;（3）创5A过程中的3个核心网络，在常态治理模式下解体;（4）创建网络解体后，其优势难以被科层直接习得。最后，整合“运动式治理”和“常态治理”的优缺点，提出“基于5A品牌共识的治理网络”模型。

[关键词]创5A;运动式治理;日常管理;政策网络

[中图分类号]F59

[文獻标识码]A

[文章编号]1002-5006（2019）04-0066-11

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.04.011

引 言

1999年，国家旅游局出台《旅游景区质量等级的划分与评定》。2003年，国家旅游局在新标准中增加了AAAAA级旅游景区评定（以下简称“5A”），标志着我国A级景区创建工作全面开启。近年来，A级景区创建对引导、规范景区发展起到了很大作用，是原国家旅游局最成功的景区治理举措[1]。A级景区评定对提升旅游行业发展水平起到了重要作用，在旅游市场上的认可度越来越高，形成了较大的知名度和号召力。5A景区是A级景区的最高等级，代表着一个地方最优质的旅游资源和服务，是A级景区创建标准最高、竞争最激烈的领域，也是评价地方政府政绩的重要指标之一。但是，部分景区获得SA等级后，管理、服务水平相较于验收时出现巨大下滑，有些甚至无法再达到5A景区标准。2011年以后，国家旅游局引入暗访等方式，加大对4A、5A旅游景区的整治监管力度，截至2017年2月已经对3家5A景区进行摘牌，对19家5A级景区予以警告或严重警告，另外对68家4A景区进行摘牌，对341家4A级景区进行警告等处理。

在创建国家5A景区的过程中，政府的动员能力被最大程度激发，工作效率和执行力被发挥到极致。创建完成后，特殊的机制、体制被日常管理取代，新问题不断涌现，刚刚达到的5A标准迅速降低，“重申报，轻管理”几乎成为常态。针对这一现象，研究以政策网络为分析工具，将典型案例分为“创5A”和“日常管理”两个阶段，从网络结构、关系模式等人手，比较创建前后的治理模式变化，以期整合不同治理模式优缺点，提升景区治理水平。

1 A级景区、政策网络相关研究

1.1 A级景区与“创A”研究

国内外文献中，地理学、市场营销、企业管理等是研究A级景区的主要阵地，空间结构、时空演变等地

理学视角的发文量、引用率居于相关研究前列[2-3]，品牌[4]、传播[5]等话题是市场营销、企业管理关注的焦点。本文从公共管理视角研究A级景区治理问题，该话题在旅游学术期刊关注度不高，文献量相对较少。创A尤其是创5A是采用“政治动员”的方式解决旅游发展中的问题，用运动治理逻辑来叫停和整顿常规性治理模式[6]，是部门推动的运动式治理的一种。运动式治理不仅仅是一种总体性社会下国家通过强大专制权力组织社会资源，进行秩序建构的一种方式，更是一种行政治理的手段，一种基于国家治理资源匮乏的理性选择，运动式治理具有相当的合理性。按照冯仕政的框架，创5A可以归类为一种生产性、以改变社会为目标、动员了官僚和群众的国家运动类型（图1）。虽然很少有研究关注旅游“运动式治理”，但很多文献关注常规治理、合法性承载、非常规化、政治动员到运动式治理、运动式治理中的条块关系等问题，在研究对象上与创5A有一定相似之处，对本文有一定借鉴。

1.2作为分析工具的政策网络（policy network）

创5A是一种公共政策，分析的难点在于如何描述参与者及其互动关系。传统政策分析的主流理论是“功能一过程”范式，把政策过程分解成若干个阶段，倾向于将政府看作是偏好一致的行动者，是政策的执行者，政府支配着整个政策过程，社会公众和非政府组织只是政策的被动接受者。这种范式用于分析复杂治理时，呈现出不可克服的缺点，如忽视多主体参与主动性、缺少对跨层次、跨部门的视角以及缺少对利益博弈的关注等。针对这一难题，政策网络在20世纪六七十年代出现后逐渐成为政治学和政策分析领域的主流话语和研究范式。政策网络分析基于这样一个假设：在一个日益复杂和动态的环境中，政府单独治理的科层协调已经非常困难;由于市场失灵，经济管制也变得非常有限;治理只有在政策网络中才显得比较可行。作为一种分析工具，政策网络在工具或价值属性上有很大的优势，国内基于政策网络的实证研究，分析了税费改革、房价调控、高考、政府执行力等，为这些现实问题的解决提供了网络视角。国内使用社会网络观点研究旅游的文献比较多，但从政策网络视角人手的研究还比较有限。国外使用政策网络分析旅游现象的研究主要集中在：（1）政策主体参与旅游政策网络的动机;（2）网络结构和网络互动对旅游决策的影响;（3）旅游政策网络作为一种治理方式的优缺点。

政策网络分析应用于创5A上，有以下优势：（1）创A过程中，政府、社会和市场主体都参加到政策过程中来，形成更接近于网络关系而不是传统科层或市场二元结构。对于这种新型关系，政策网络擅长将关系概念化，将网络作为基本分析单元，而关系模式则是政策网络主要分析内容，适合分析创5A中错综复杂的网络关系;（2）弥补了功能主义阶段研究方法的不足，强调了网络关系的延续性，方便对比创5A的不同阶段;（3）政策网络强调共识、信任与持续互动，实现互利共赢，这些特点与本文的诉求是一致的。

2 分析框架与典型案例

2.1分析框架与资料来源

有关“运动式治理”与“常态治理”的文献通常指向一个结果：任何运动式治理机制，都无法逃脱日常化的命运，即被现有的行政治理部门所取代或改变，程序与规则依然是国家治理的最高准则。本文基于该论断，将研究对象划分为“创建”和“日常”两个阶段，分析案例地政策网络演化;借鉴Rhodes政策网络分类，将行动者分为5种常见类别，分别从“强一弱”“核心一边缘”“开放一封闭”3对关系人手，分析关系模式结构;最后，根据比较结果，分析不同网络对政策议程、政策制定和政策执行等的影响，以解释政策网络对政策后果的影响。

论文选择5A级景区HL作为典型案例。创建阶段，以《HL创A简报》为线索，对其中涉及到的主要事件，通过关键人物访谈、政府文件和公开报道等方式，还原创5A过程。论文共访谈关键人物10人次，访谈对象包括创5A领导小组成员1人，执法局、旅游局等创A责任单位3人，旅游从业者6人，收集政府通知、公告、《创5A申报材料》等重要文件

数10份。日常阶段，选择旅游日常管理中两种典型状态（日常管理和地方涉旅事件）作为对照，涉及到关键人物访谈5人，相关佐证材料8份。对收集到的数据，使用Excel Node XL软件进行网络分析，并绘制相关图表。

2.2案例地与“创5A”概况

HL位于广东省西南端，四面环海，冷暖适宜，海滩总面积约20多平方千米，旅游资源优越，是广东省著名的海岛旅游地。经过近30年的努力，HL已经发展成为以旅游为主导产业的开发区，形成了DJW和HS等著名景区。经过数年的酝酿，2014年，HL管委会正式启动创5A工作，并在2015年荣膺国家5A级旅游景区。HL以政府为创建主体，是国内多数5A景区创建的典型模式，加之创建工作刚刚完成，正处在“创建一日常”的过渡期，具有案例典型性。回顾整个创建过程，其创5A过程可以划分为以下几个步骤：

（1）构建领导机构。成立创5A领导小组，区委书记任组长，管委会主任为执行组长，成为创建的领导核心。（2）全面舆论动员。区主要领导提出“营造一个全岛搞创建的浓厚氛围，举全区之力、集全区之智、聚全区之心搞创建”，市领导将高度提升为“举全市之力创5A”。在这一定位下，旅游企业、学校、社会团体、退休职工等都成为动员和宣传对象，所有公开活动（如央视纪录片、棋文化节、开渔节、旅游博览会、旅游文化节、沙滩帐篷音乐狂欢节等）都成为宣传5A工作的平台。（3）领导小组与专家团队一起落实整改措施。以专业规划公司的整改意见为依据，创A领导小组制定详细创建方案和任务分解表，落实整改工作，组织近10余次专家论证、创建动员会，落实创建方案。一年后，广东省旅游局验收合格，HL正式向全国旅游景区等级评定委员会提出申请。（4）解决5A关切、久拖不决的问题。在此期间，领导小组先后5次开展旅游区调研、召开创5A工作迎检大会，强力整治了旅游厕所、非法三轮车等“老大难”问题。最终，历经两年努力，HL终获国家5A景区。

3 网络构成、网络关系

中国旅游行政管理遵循双重领导与指导原则，既接受国家旅游局及各级旅游行政部门的业务领导与指导（即“条条”），又要参与地方治理、完成本级政府的各项旅游相关工作（即“块块”）。研究将常态网络分成以“条条”为主的日常管理网络和以“块块”为主的地方涉旅事件网络，将创SA看作是“条块互动”的创建网络。在关系分析上，本文借鉴王询等的定义，将正式关系看作通过正式的制度安排和规则约束人们的行为，使之更为可靠;将非正式关系看作是一种可以依靠的、由感情纽带联结的关系网[34]。”

3.1创建网络

5A是我国旅游景区的最高等级，创建标准高、申报流程规范、竞争激烈。HL政府将创5A上升到

政治任务的高度，以期调动各方资源，形成一种自上而下的动员（图2），实现创建目标。

3.1.1政策网络构成

创建状态下，为了达成5A标准，政府将更多的参与者纳入到政策网络当中来，主动参与者的范围大大增加，具体表现在：数量增加，形成了一个稳定、持续的专业网络。创5A期间，总共观察到35个群体或组织参与到政策网络中来，参与者专业性和网络联系明显高于日常治理，尤其是外部参与者介入地方治理的频度和强度都增强了。基于对《工作简报》的文本分析，历时两年的创建中，国家旅游局出现11次;省旅游局出现59次;市委出现52次;市政府出现44次;区委出现88次，区管委会出现79次;专家、专家组等出现42次。

3.1.2网络关系

（1）“中心一边缘”关系上，正式权威是维系网络关系的基础，政府网络中心性增强、其他参与者与中心的距离被拉近。一方面，与其他研究类似，政府依然占据了网络的核心位置，正式权力是政策网络的基础。创5A领导小组是创建的中心，政策共同体的级别和权力得到增加，政府的网络中心性也得到了增强。另一方面，与其他参与者的距离并未推远，而是随着政府能力的增强，被通过正式或非正式的关系拉近。这种“中心一边缘”结构带来的结果就是：命令、控制关系依然是政策共同体和府际网络的核心，专业网络、生产网络和议题网络具备了双向沟通的能力。某度假公寓老板的访谈中，体现了这种双向性。

“我们平时和他们（政府，笔者注）联系不多……这次创5A，区里也给了一些任务，只要不是太难弄，我们都会认真做好……趁这个机会，我们也要求政府把门口的大排档整理一下……这么多年一直没有解决，这下终于搞好了！”（资料来源：笔者访谈）

（2）“封闭一开放”程度上，网络开放程度增加，主动性增加。与常态网络不同，创建状态下网络开放程度增加，成员资格不但没有严格限制，政府还会主动邀请新的参与者加入，尤其是规划机构、专家学者等智力资源阶段性进入政策共同体，成为政府创建行为的“智庫”。

（3）“强一弱”关系上，强关系依然是核心，但弱关系重要性提高。创建机制下，传统科层制框架下的强关系依然是创建的核心。与日常状态相比，弱关系的作用增强了，与政府之间的互动呈现出稳定（以创5A办公室作为平台）、长期（历时两年）、高频的特点，是日常网络所不具备的。弱关系在解决一些重要问题上发挥了决定性作用，如通过境外旅游协会扩大知名度、通过规划设计机构确定创建细则、通过各级领导视察扩大HL在省内和国家的知名度等。这些弱关系居于创建网络的“结构洞”位置，解决了创建过程中的宣传、技术和“人脉”等关键问题，对创5A是不可或缺的。参与HL创建的某局副局长的话，具有代表性：

“……我们搞创建，不能只是自己闷头干，那么多家在竞争，只有让领导、专家知道我们创建的热情，我们做的工作，才有希望。”（资料来源：笔者访谈）

3.2常态网络

图3和图4描绘了HL旅游常态治理的两个典型网络。图3描绘了HL按照上级旅游行政管理部门的部署，推动上位政策落实。图4描绘了旅游部门按照地方政府部署，参与解决地方政府关切的涉旅事件，事件简要过程如下：

DJW景区沙滩是优质旅游资源，也是居民休闲娱乐场所。1994年，政府通过行政命令取消景区门票收费，但景区经营压力加大、亏损严重，遂于次年恢复门票收费。2005年，政府结合各方意见，决定采取折衷的方案，仅仅开放部分景区，为企业经营留出空间（资源来源：笔者访谈）。

3.2.1 网络构成

5A级景区日常管理（图3）沿着“国家一省一市一县（区）”的科层展开，不但有报告制度、“A级景区管理系统”等沟通渠道，上级部门也会采用“暗访”等形式直接深入到景区。这种网络下，5A级景区最直接管理者是县（区）旅游部门，其他政府部门、企业和社区参与程度不高，多数问题可以在系统内解决。图4是典型的涉旅事件，在市、区两级政府治理下，关于是否开放A级景区，政策网络在利益导向下产生分化，形成了鲜明的支持和反对联盟，参与者数量更多、态度更坚决、网络持续时间更久。这种网络下，市、区政府主导公共政策，只有在充分满足、分解和平衡各方利益诉求后，才最终得以实现。

3.2.2网络关系

图3、图4的共性包括：第一，从“中心一边缘”性看，正式权力是政策网络的基础，由此形成的关系结构是分配、获取资源的桥梁。政府在整个网络中处于中心地位，可以通过控制权力资源的流向来获取对其他行动者的影响力[13]。政府在日常治理网络

中是核心和确定型利益相关者，占据了网络的核心位置，很难出现与之竞争的行动者。第二，从“封闭一开放”关系看，常态网络下，网络行动者之间关系紧密、成员资格有严格限制的封闭性结构[13]。图3、图4中，核心之外的群体是被监管、服从、配合的，在未被邀请的情况下，不具备进入核心网络的条件，很难参与政策过程。这种封闭性网络，在落实行业治理政策时，有利于指令的传播与执行，明确行动和之间的义务和规范，保证了治理目标的实现。第三，从“强一弱”程度看，强关系主要表现为两种：政府间关系（如不同层级旅游局之间的关系）和政府与国有企业关系（如区政府与HL旅游公司的关系），是维系旅游政管理运行的基础。网络行动者建立了基于权力秩序的强关系，具有自上而下、高互动频率和高目标导向的特点。弱关系（如政府与非国有企业、游客等）等也普遍存在的，与核心行动

者之间关系是低互动、单方向和短期的。在这两种治理模式下，弱关系能够推动政策目标的实现，但政策目标并不依赖弱关系。

4 从“运动式治理”回归“常态治理”：政策网络比较

创5A目标实现后，HL创建网络也逐渐停止工作，维系网络的资源和共识也相应逐渐退去，创建网络回到常态网络，比较图2-4可以看出，网络结构也发生了很大变化。

4.1整体变化规律：“先外部，后内部;先周边，后核心;先富集，后短缺”

“先外部，后内部”，外部参与者早于内部参与者退出政策网络。规划设计公司、外部媒体、文化社团等外部机构，退出政策网络的速度要快于政府、景区等核心部门。位于中心位置的政策共同体（图2），在创建之后会存在相当长一段时间，但最终仍然会被撤销或替换。

“先周边，后中心”，位于景区周边的学校、博物馆、中小企业、社区早于核心景区退出政策网络。在达成创建目标后，这些主体很快退出政策网络，恢复到日常的生产和生活中。核心景区则继续承担与5A相关的管理、维护工作。

“先富集，后短缺”，创建成功后，原本富集的治理资源（权力、资金和人力物力等）回到日常治理秩序中，5A景区治理资源回到短缺状态。

4.2三个核心子网络解体，创建网络失去重要的治理资源

4.2.1基于“5A”信任和共识的议题网络

创5A政策网络是一个有着共同价值诉求的自组织系统，议题网络中的社区、小企业、外部媒体与政府之间没有隶属关系，也不是建立在权威或市场价格的基础上，联合参与创建需要信任基础和协调机制，也需要共同的义务和预期[34]。

创建5A的过程中，“创5A促进多方共赢”是参与者的共同信念，预期十分明确。在这一信念下，创5A罕见地将社会各个阶层连接起来，在信念和行动策略上保持了很高的一致性。5A和创卫生城市、创文明城市、创示范区等一样，都是政府推动的治理工具，但它的特殊性在于SA不仅仅是政府项目，更是一个受到了市场认可的品牌，它很好地实现了“为政府带来政绩，为行业带来利润，为社区带来自豪感”的综合效益，多方都可以从中受益，行动者与政府之间的讨价还价意愿和力度大大降低了。这种背景下，行动者之间联系更加紧密，信任更容易建立，网络关系也被提升到“命运共同体”的高度。

在信任和共识建立过程中，宣传网络发挥了重要作用。宣传网络既包括党政宣传部门，也包括市场化的网络、社会团体和个人。创建期间，HL除了常规的景区宣传外，还对游客，辖区内的学生、商户、志愿者和普通群众进行宣传，所有宣传工作都纳入考核内容。通过宣传网络，受众了解到创建工作与自己生活之间的联系，理解并信任创建行为，为创建提供輿论支持。

4.2.2 由“创5A”领导小组主导的政策共同体

旅游业只是政府管理的众多领域之一，全局性、紧迫性程度并不高，多数情况下很难获得过多行政资源。创建网络下，创5A被提升到区委区政府头号工作重点，党政主要领导成为创5A领导小组负责人，旅游部门对其他公共事物的影响力大大增强，交通、治安、宣传、安全、卫生等部门与旅游部门的互动规则被重新构建，变成了被考核、被指挥甚至被监督。这种新的政策共同体带来的最大变化是在常态治理模式下无法解决的问题，在创建网络下得到顺利解决，治理非法营运三轮车集中体现了这一优势。

近10年来，非法营运三轮车是影响HL旅游健康发展的顽疾。非法三轮车随意停放、拉客，扰乱了交通秩序;私自改装车辆、超员超载，安全系数低;拉帮结派、欺客宰客，引发消费纠纷和治安案件。虽然三轮车问题由来已久，但由于涉及部门较多、情况复杂，一直没有得到根治。创5A期间，市委书记特别强调，区委书记直接带队，综合行政执法局、市公安局交警支队等组织近百名执法人员彻底根治了非法三轮车乱象。（资料来源：《创A简报》第39期）

4.2.3 由规划公司主导的外部专业网络

创建网络是政府主导的，但是并不排斥其他行动者的作用，最典型的是专业旅游规划公司ZJ的加入并进入治理核心圈（图2）。HL的旅游行政管理者虽然熟悉具体业务的日常运营，但是对5A创建的步骤、要求、重点缺乏专业认知不足。ZJ介入后，形成了以其为中心的“专家网络”，将HL创建的问题细分为9个方面，并提供全套整改方案以及进度跟踪。作为专业机构，ZJ利用自己的“圈内”资源，

为HL创A召开各种专家会、咨询会，不但获得咨询意见也在客观上也提高了HL曝光度，获得了关系资源。

4.3创建网络解体后，其优势难以被科层习得

在长达两年创建里，HL创A核心成员（包括政策共同体、专业网络、议题网络等）一直在场，相互之间的正式、非正式关系一直存在，这一点是常态管理（尤其是A级景区日常管理网络）所不具备的。

随着创5A目標的实现，景区的治理模式也相应发生了巨大变化。5A治理在科层制的基础上，实际上形成了“推、压”两种模式。“推”：创建阶段形成由自上而下议题网络、宣传网络、政策共同体和外部网络共同作用，创建工作是被多个政策网络“推”上去的。“压”：日常状态下，创建网络被打破，执行5A景区日常管理不再是系统网络，而仅仅是几个具体部门，维持5A景区质量的压力都最直接地“压”在这少数主体身上。

创建结束后，创建网络的部分优点会被科层制所习得，但由于3个核心网络消失，创建网络的惯性终将被科层制的惰性所取代，科层制最终会将创建网络引入日常化、虚化、停滞和抵制[9]。同时，创建网络耗费了巨大的行政和经济成本，重新结成创建网络必须解决诸如网络参与者无法参加或缺乏参与积极性、行动者无法顺畅的沟通、资源分布过于悬殊、缺乏正确的规则、冲突过于激烈等问题[33]。在没有外界强大压力的背景下，长期维持一个创建网络是不现实的。

5 治理创新：基于5A品牌共识的治理网络

“重申报，轻管理”提法本身就是一个悖论。景区拿到5A等级后，创建网络会失去发展的内在动力和基础，单纯依赖日常网络来维系创5A成果，景区质量下降也在情理之中。根据前文分析，问题的关键在于：不过度增加政府治理成本的前提下，如何构建新治理网络，最大限度保留、发挥创建网络的优势？本文认为，要达到这一目标，至少需要解决以下几个问题：（l）新治理网络的信任基础;（2）构建新的网络关系，避免网络解体;（3）网络构成上，要弥补3个核心子网络的空缺。

5.1信任基础：5A品牌共识与家乡荣誉

5A在中国旅游市场有着很强的号召力，其品牌使用权或特许经营权对品牌稀缺的旅游地具有很强的吸引力，是重要的治理工具。在5A品牌增值的前提下，旅游地会非常珍惜该品牌，形成维护、使用、保护SA品牌的共识，进而上升为家乡荣誉感。围绕5A品牌，通过设置准入（准出）门槛、品牌使用规则，将符合治理目标的主体纳入治理网络中，为维持高效治理网络提供了可能性。从这个角度看，新治理网络虽然同样依赖政府授权、接受政府监管，但正式权威不是网络存在的根本，5A共识和家乡荣誉，更容易成为维系网络存在的信任基础。

5.2网络构成：依托社会资源的“治理联盟”

政府和社会是地方治理能力的两个重要来源，创建网络解体后，在政府日常治理之外，需要为5A景区提供一个依托于社会资源的治理网络。这个网络获得一部分政府授权，如景区监督、服务购买、行业协调等公共事务参与权（决策权仍为政府所有），搭建一个在政府领导下，以服务、协调和建立共识为主要功能的联盟。

从近年被撤销和警告5A、4A景区的主要问题看，旅游厕所、内部交通、门票、公共服务、旅游购物等问题比较集中，这些问题涉及面非常广而且琐碎，高度依赖工作在一线的从业者，政府管理往往出现滞后，难以应付上级部门暗访（如山海关老龙头景区擅自更改门票价格）。借鉴村民理事会的经验[34]，由地方乡贤、行业精英、老干部和老模范等牵头成立“景区治理联盟”作为治理主体之一，联盟接受政府授权，配合、协助旅游主管部门工作，政府指导、支持联盟工作。 治理结构设计上，重点解决3个核心子网络缺失的问题：（1）围绕5A品牌，可以实现从创5A到“SA品牌共识”议题的转变，形成新的议题网络。（2）“创SA领导小组主导的政策共同体”过于依赖“自上而下”的权力体系，而缺少“自下而上”的社会治理，“管委会+景区治理委员会”的双中心政策共同体，是对政府日常治理的完善。（3）创5A的阶段性工作完成后，景区工作重点从建设走向管理，需要外部智库持续参与和本土人才培养，质量管控委员会（图5）为这种合作提供平台，可以解决外部专业网络退出后的专业知识缺失。

5.3网络关系：“加盟”与新型网络关系

前文提到，创建网络存在“先外部，后内部;先边缘，后核心;先富集，后短缺”的解体规律，那些位

于外部、边缘和缺少治理资源的参与者，最早退出网络，带动网络整体解体。本文借鉴法国国家公园“加盟区”概念，将核心区周边的社区、景区和旅游企业纳入治理网络中。加盟区不因资源的差异而区别对待，而是为了尽可能地以协商的方式扩大5A影响范围，实现整体发展和地方原真性[35]。在这种架构下，治理范围跳出景区的范畴，放大到旅游地，聚焦在地方体验、区域发展等议题上。网络成员之间是平等协商的关系，呈现去中心化、开放性高和弱联系为主的内部关系，是社会资源融入景区治理网络的一种尝试。

结合陈叙图等的研究[35]，本文提出新的治理框架（图5），以作抛砖引玉之用。从图5可以看出，该网络高度依赖5A品牌价值，品牌与旅游地发展是“一荣俱荣，一损俱损”的关系。为避免“优秀旅游城市”等评选数量过多、公信力下降的前车之鉴，5A级景区应在一段时间内坚持“只出不进”的策略，将暗访制度等行之有效的制度推广到更大范围[1]，通过外部压力，推动治理网络内部自组织，最大程度上整合“常态网络”和“创建网络”的优缺点。

参考文献（ References）

[l] ZHANG Lingyun， GAO Shunli， ZHANG Jilin， et al.Exitmechanism and dynamic management of China'S A-class touristattractions[N]. China Tourism News， 2012-03-16（9）.[张凌云，高舜礼，张吉林，等.A级景区的退出机制与动态管理[N].中国旅游报，2012-03-16（9）.]

[2] MA Xiaolong， YANG Xinjun.A correlating analysis on highgrades tourism area： Taking 4A grade tourism area （spots） forexample[J]. Journal of Northwest University： Natural ScienceEdition， 2004. 34（2）： 233-237.[馬晓龙，杨新军，高级别旅游景区的关联性分析——以中国4A级旅游区（点）为例[J].西北大学学报：自然科学舨，2004， 34（2）： 233-237.]

[3] ZHU Hong， CHEN Xiaoliang. Space distribution structure ofagrade scenic spot in China[J]. Scientia Geographica Sinica，2008， 28（5）： 607-615.[朱弦，陈晓亮.中国A级景区空间分布结构研究[J].地理科学，2008， （5）： 607-615.]

[4] NIU Yongge， ZENG Wenjun. Tourism website branding levels：China's 5A-class tourist attractions[J]. Tourism Tribune， 2013，28（11）： 84-92.[牛永革，曾文君.旅游网站品牌化现状研究：以中国5A级景区为例[J].旅游学刊，2013， 28（11）： 84-92.]

[5] YAO Zhanlei， XU Xin， LI Limei，et al.An analysis of the co-

政法大学，2015.]

[26] CHEN Ying. Suggestions on policy making of rural tourism inthe view of policy network[J]. Modern Business Trade Industry，2015， （11）： 183-184.[陈颖，政策网络视阈下乡村旅游政策制定建议——以桂林漓江徒步游为例[J].现代商贸工业，2015，（11）： 183-184.]

[27] DREDGE D.Networks conflict and collaborative communities[J]. Journal of Sustainable Tourism， 2006，14（6）：572-581

[28] NANCY S， DAVID A， GRAHAM M. Tourism policy making：The policymaker's perspectives[J]. Annals of Tourism Research，2008， 35（3）： 732-750.

[29] PFORR C. The makers and the shakers of tourism policy in theNorthem Territory of Australia：A policy network analysis ofactors and their relational constellations[J]. Journal of Hospitalityand Tourism Management， 2002， 9（2）：134-151.

[30] NI Xing， YUAN Chao. How local govemment campaign- stylegovemance become routinized：A case study for special action[J]. Journal of Public Administration. 2014. （2）： 70-96.[倪星，原超.地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？——基于S市市监局“清无”专项行动的分析[J].公共行政评论，2014，（2）： 70-96.]

[31] YANG Yanhong.The Policy Network Theory and Its Application[D].Xiamen：Xiamen University，2009.[楊艳红，政策网络理论及其应用[D].厦门：厦门大学，2009.]

[32] RHODES R A W，WANG Yuying.How to manage your policynetwork？[J].Chinese Public Administration.2015，（11）：139-144.[罗茨，王宇颖.如何管理政策网络？[J].中国行政管理，2015，（11）：139—144.]

[33] ZHANG Yi，CHEN Hongsheng.Vi11agers'council：From theperspective of social capita1 theory[J].The Journal of GansuAdministration Institute，2008，（3）67-71.[张艺，陈洪生，村民理事会：以社会资本理论为分析视角——以江西省幸福社区为例[J].甘肃行政学院学报，2008，（3）：67—71.]

[34] WANG Xun.Formal and infofInal relalionships in organiZations[J].Journal of Dongbei University of Finance and Economics.2000，（2）：3-7.[王询，组织内的正式与非正式关系[J].东北财经大学学报，2000，（2）：3-7.]

[35] CHEN Xutu，JIN Xiaoting，SU Yang.The initiative andexperiences Of tlle natiOnal park management system reform inFrance and its enlightenment to China.Environmental Protection，2017，45（19）：56—63.[陈叙图，金筱霆，苏杨.法国国家公园体制改革的动因、经验及启示[J].环境保护，2017，45（19）：56-63]

From Campaign-style Governance to Daily Governance：

A Policy Network Analysis of "5A" Tourist Attractions in China

MENG Wei1， BAO Jigang2，3

（ I.College of Forestry and Landscape Architecture ， South China Agricultural University ， Guangzhou 510642，China;

2. Centerfor Tourism Planning and Research. Sun Yat-sen University， Guangzhou 510275， China; 3. School of Tourism

Management. Sun Yat-sen University. Guangzhou 510275， China）

Abstract： The introduction of the "5A" class of tourist attractions has played a significant role inguiding and standardizing the development of tourist attractions in China. This system is one of themost successful measures promoted by the former China National Tourism Administration. SA is thehighest grade awarded to tourist attractions with the best tourism resources and services in China. Localgovernments are very keen to apply for 5A status for tourist attractions within their jurisdictions.However， it has been reported that the quality of some tourist attractions rapidly deteriorates after theyhave attained SA status. Between 2015 and 2017， several wamings were issued to the administrators ofa number of tourist attractions， many of which were subsequently delisted. This phenomenon iscommon because local govemments inevitably focus on the phase of applying for SA status， whileoverlooking the importance of the management phase.

This study examines two developmental phases of a typical SA tourist attraction： the constructionphase and the daily phase. The first phase entails a campaign-style model of governance that is favoredby the Chinese govemment， given the limited selection of available policy tools. This model prevails innearly every field， and at different levels of govemment. Policy network analysis was applied in thisstudy to investigate the development of 5A tourist attractions. During the construction phase，

govemments， society， and enterprises all participate in the policymaking process within whatapproximates to a networked structure rather than the traditional bureaucratic structure. Policy networkanalysis addresses gaps associated with functionalist research methods， emphasizing the continuity ofnetwork relations and facilitating a comparison of the different developmental stages of 5A touristattractions. Consensus， trust， and continuous interaction are emphasized within policy networks， aimedat achieving mutual benefits and a win-win situation.

The main findings of this study were as follows. First， the overall change rule entailed movementfrom the extemal to the intemal， from the periphery to the core， and from ample resources to a resourcedeficit. Second， the following three core networks disappeared within the daily govemance network： anissue- based network premised on 5A trust and consensus， a policy community led by the 5AConstruction Leading Group， and an extemal professional network led by a well- known planningcompany. Third， the governance network was transformed from a pressure-driven type to a coincidentaltype. Govemance of policy networks was found to be too costly and unsustainable. After touristattractions acquire SA status， the inherent motivation and impetus for further development within theconstruction network dissipates. If tourist attractions are overly reliant on the daily governance networkto maintain 5A standards， it is reasonable to assume that the quality of tourist attractions will decline.

The key questions to be addressed are， first， how can a new govemance network be built withoutincurring excessive govemance costs？ Second， how can the advantages entailed in the constructionnetwork be maximized？ To achieve these goals， the following issues need to be addressed： （1）establishing a foundation of trust for the new governance network; （2） constructing new networkrelationships to prevent the network' s disintegration; and （3） compensating for the absences of thethree core sub-networks within the network' s overall structure. In light of these findings， a new modelpremised on a "governance alliance" of social resources and emphasizing the role of the "franchisearea" is proposed in which SA brand consensus and honor constitute the basis of trust within networks.Keywords： SA tourist attraction; campaign-style governance; daily governance; policy network