福利政策自由裁量的生成逻辑与治理路径——基于农村低保政策执行过程的分析

近年来，中央和地方不断加大对农村居民特别是贫困居民的福利供给和收入扶持力度，大量公共资源被投入到贫困地区和贫困农户的生活和发展援助当中。随着精准扶贫战略深入推进，为体现政策兜底作用，农村低保标准和给付水平也得到了显著提升。在这种背景下，无论是实务部门还是学界，都把更多精力和研究焦点放到了政策执行的有效性上面，即如何在再分配执行中实现公共资源的精准分配。

福利政策执行在特定的社会、政治和经济文化情境下发生，这种复杂情境是政策制定和执行绕不开的考量因素。政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程，期间存在的层级距离容易导致政策目标在传递过程中出现偏差和信息扭曲。在精准扶贫和乡村振兴战略要求下，农村低保政策作为重要政策配套之一，相比过去有着更加多元的治理目标，这需要不同职能部门的协同配合。这种层级性和跨部门合作为福利政策自由裁量研究提供了生动视角。

对自由裁量的关注是政策执行绕不开的话题。对福利政策执行中自由裁量的讨论，常见观点是自由裁量导致政策执行失真。一些研究将自由裁量简单视作规则的对立面来看待，在自由裁量和违背规则之间直接画上等号。如对当前农村低保政策执行中存在的错保、漏保现象以及寻租腐败问题，片面地认为是自由裁量行为所造成，而未深入讨论自由裁量与规则张力之间的互动关系。关于复杂环境场域对自由裁量行为的影响分析也较少。因自由裁量复杂的发生机制、表现形式和作用机理，学术界至今对其正当性和正反两方面作用仍未形成一致意见。既有研究受制于研究范式的差异，不同研究视角未能形成有效对话。

在公共福利政策公平正义导向强化和社会治理日益精细化的背景下，迫切需要进一步探究自由裁量的生成逻辑与实践效应，这不仅是迫切的学术命题，也是福利政策发展和治理实践有效的重要条件。本文将整合两种研究视角，从福利政策执行的层级性和跨部门合作两个维度，以农村低保政策执行为案例，分析中国情境下福利政策执行过程自由裁量的生成逻辑、表现形态，以及不同执行主体所采取的行动策略。从自上而下的科层角度、自下而上的顾客关系角度以及横向跨部门合作角度，揭示自由裁量对于福利政策执行的介入和影响机制。

一、已有文献及本文出发点

关于自由裁量行为，跨领域的经典研究者是社会学家布劳。他在1955年的著作中，讨论了官僚组织体系层级之间控制和自主权间的关系。其主要观点是若想在层级之间的控制与自主性之间取得平衡，往往需要向自主性倾斜，即允许相对多的自由裁量行为存在。之后，又有研究者宣称自由裁量权或许是不可避免的。[注]Jeffrey Jowell, “The Legal Control of Administrative Discretion,” Public Law, Vol.178, 1973, pp.178-220.利普斯基的“街头官僚”理论将一线行政人员与自由裁量行为联系在一起，认为组织支持资源不匹配、公众需求多样性以及自身工作期望的冲突与不确定性往往迫使他们实行自由裁量。[注]Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy： Dilemmas of the Individual in Public Services, New York: Russell Sage Foundation, 1983.一线行政人员不仅执行政策，而且通过执行过程中的自由裁量使自身也成为政策的制定者之一。于是，民众福祉很大程度上取决于街头官僚的自由裁量结果。后续大量研究实证分析了影响街头官僚自由裁量的各种变量及其作用机制，包括组织要素、[注]Marcia K. Meyers and Susan Elizabeth Vorsanger, “Street-Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy,” in Handbook of Public Administration, edited by J. Pierre and B. G. Peters, London: Sage, 2003, pp.245-255.街头官僚的个人特征[注]Jessica R. Sandfort, “Moving beyond Discretion and Outcomes: Examining Public Management from the Front Lines of the Welfare System,” Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.10, No.4, 2000, pp.729-756.以及行政受众的个人特征等，[注]David L. Franklin, “Differential Clinical Assessments: The Influence of Class and Race,” Social Service Review, Vol.59, No.1, 1985, pp.44-61.这些研究在很大程度上丰富了对一线执行行政人员自由裁量行为的认识。

迄今为止，研究者们对自由裁量行为的合法性仍然存在分歧。一方认为街头官僚追求个人利益最大化，其自由裁量行为可能会扭曲政策原本目标；另一方认为自由裁量是规则结构的内生物，[注]David Bull, “The Anti-discretion Movement in Britain: Fact or Phantom?” Journal of Social Welfare Law, Vol.2, No.2, 1980, pp.65-83.对于社会政策的执行至关重要，并且可以促进民主。从经验角度而言，规则不能自我实施，所有执行机构和执行人员均不可避免地拥有不同程度的自由裁量空间。[注]Lawrence A. Young, “Reviewed Work: The Conditions of Discretion： Autonomy, Community, Bureaucracy,” Contemporary Sociology, Vol.19, No.1, 1990, pp.70-71.若官僚体制的工作人员结构特征充分反映当地社区的人口结构特征，那么其自由裁量行为也能总体反映社区群众利益。[注]Sally C. Selden, The Promise of Representative Bureaucracy： Diversity and Responsiveness in a Government Agency, Armonk, N.Y.: ME Sharpe, 1997, pp.41-67.自由裁量是否事实上背离了政策规则，除对规则执行的规范性进行考量外，还需在政策蕴含的精神上进行价值判断。

毋庸置疑，在公共政策领域，自由裁量是广泛存在的。深刻、全面地认识、运用和干预自由裁量行为，对体现公共福利政策的公平正义导向，建立公共福利政策治理体系具有重要理论和政策价值。已有研究集中在基层执行者这一视角进行分析，而事实上，在公共政策制订和执行过程中，自由裁量始终相伴。政策制定过程常常在执行环节得以延续，保留一定灵活性可以在行动中实现政策的定型化。在国家级治理场域，中央制订的具有宏观性的公共政策，因采取较多的指导性和宏观性表述，最终落实到地方中观层面、基层微观层面时，地方和基层会运用自由裁量对指导性的上级政策进行具体化处理，以使其更好地适应地方情境，在中央政策精神与地方实际之间形成充分适应。对于基层执行者的自由裁量行为，在一定意义上也可被视作层级性政策再细化和再规划之后在具体执行中的体现。因此，从自由裁量视角分析中央层面制订的福利政策的最终治理成效，需要从整个政策制订实施链条进行完整考察。

社会科学领域无法执行完全精确的试验，仅凭一个或多个案例也无法对理论假设做出准确判断。建构理论是案例研究的主要目的，其本质在于创建构念、理论和命题。政策分析中的案例分析比量化研究要更有效。[注]吕力: 《案例研究：目的、过程、呈现与评价》，《科学学与科技技术管理》2012年第6期，第29-35页。在实践中，农村低保成为村级公共事务和村民自治的重要事项，其执行质量优劣直接影响着政府的宏观目标和农村基层社会治理水平。因为农村场域的复杂性以及技术治理条件的有限性，层级性治理主导的农村低保政策执行更容易产生自由裁量。因此，以农村低保政策执行过程来透视福利政策自由裁量的发生机制和影响作用，具有典型性。本文把农村低保政策过程作为一个完备案例，利用代表性的政策文本，结合田野调查资料进行分析，对做出一般经验框架解释能够获取方法论上的支持。

二、层级性治理与自由裁量行为

(一)政策创新与政策的层级性

在中央加大保障和改善民生的政策目标下，农村低保政策在国家层面已经形成了明确的顶层设计。中央出台了《社会救助暂行办法》予以统一指导，民政部等部委也不断出台一般性的执行办法和程序规范文件，不断强化信息化工具如家庭经济状况核对平台在执行过程中的应用。不过，尽管近年来中央加大政策指导和财政投入力度，作为一项基于对象瞄准的再分配政策，地方政府和一线执行者在克服信息不对称、防范道德风险方面仍具有比较优势，实际执行仍以地方属地管理为主。《社会救助暂行办法》规定，县级以上地方人民政府的民政等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。对于最低生活保障标准和家庭收入财产状况的核查办法，由省级政府或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定。实际上，考虑到地区经济社会发展和生活费用存在差异，当前低保标准主要以地市级统筹为主，在一些地方仍实行县(区)级统筹。如，H省社会救助实施办法规定最低生活保障标准，由市级政府按照国家规定的测算方法确定；最低生活保障家庭收入财产状况的具体认定办法，由市级政府制定。因此，从纵向行政层级管理模式来看，中央政府在大力支持和强化管理的同时，也充分赋予了地方具体管理权限。地方落实农村低保政策的过程，已经转变为政策再细化的过程，可根据具体实际对中央政策进行具体化处理。这种具体化处理是为基于宏观目标的中央政策在地方情境中执行，而进行的一次再规划过程，地方政府会在完成上级任务和具体执行之间生成“地方层级”政策。尽管仍为中央和地方共有事权，但农村低保政策拥有较为浓厚的地方性色彩。

具体而言，中央政策层面提出应保尽保、应助尽助的宏观目标，在精准扶贫战略推进中又明确农村低保标准不低于国家扶贫标准的要求，这为地方制定农村低保标准划定了下限约束条件，但对于满足最低约束条件后的标准制定和程序规范则由地方确定。尽管在“高位推动”下保障和改善民生成为社会共识，但由于区域经济发展差异和社会治理能力水平不同，对农村低保等再分配政策可能会采取不同的政策模式，根据地方性知识和地方利益采取强化或钝化处理。实践看，农村低保标准总体上逐年提高，地方更多是采取强化应对策略，不断加大对民生事业的投入。在满足中央对于农村低保标准的约束性下限条件后，地方对具体标准制订拥有较大自由裁量空间。除去经济发展水平、基本生活费用等因素，在地方强化策略下地区福利资源供给差异进一步显现。福利政策领域的钝化处理策略主要表现在对居民福利期望的回应程度，对福利项目调整和可持续投入的自主性和敏感度。另外，在当前中国的行政体系中，行政机关的执政氛围极大地受到部门领导的影响。某一社会问题能否上升为政策问题，更多取决于其是否符合政策制定者的价值取向，其中所体现的价值理念是特定政策范式中“镶嵌在政策制定者头脑中的知识框架”。同样，确认政策目标也是一个价值与技术相结合的过程。政策工具的选择除考虑政策效率外，还体现出政策制定者的思维方式和治理风格。[注]曹琦、崔兆涵：《我国卫生政策范式演变和新趋势：基于政策文本的分析》，《中国行政管理》2018年第9期，第86-91页。地方主政者的影响和职位更替必然带来议程重要性次序和执政氛围等的变化。[注]陈那波、卢施羽：《场域转换中的默契互动——中国“城管”的自由裁量行为及其逻辑》，《管理世界》2013年第10期，第62-80页。在政策执行中，每一层级政府的政策领导力特别重要，如果在上一层级出现政策领导力的缺失，便可能影响到下一层级的真实执行和有效落实。[注]王玉琼：《“政策领导力”及其解读：以社会保障性住房政策为例》，《中国行政管理》2010年第6期，第65-68页。

在农村低保政策实施过程中，地方自由裁量范围除了财政和资源投入强度外，还体现在政策治理工具和治理结构形式的创新上。在地方实践中，家庭经济状况核对系统的建设和完善程度参差不齐，对信息化平台等治理工具的利用水平也存在差异。如，H省以政府购买服务方式，全面建立乡(街道)社会工作服务站，组织社会工作专业人才到基层一线开展服务，构建社区、社会组织和社会工作者“三社联动”机制。同时，H省还建立了村级民生协理制度，从2018年起每村设置1名兼职民生协理员，负责村级有关民政服务工作落实，地方财政按照“费随事转”原则给予支持。H省明确要求乡镇每万人口配备1名民政干部，在足额配备后仍不能满足工作需要的可通过政府购买服务解决。不过，在其他地区也并存着执行人员职责不清、权限不明、身兼多职的情况。[注]田野调查发现，很多地方农村低保执行主要由乡镇民政专干负责，基层民政事务“点多面广”，民政专干除低保事务外，还需要负责社会福利、救灾、地名、界线管理等事务。在国家整体层面，官方对农村低保对象定义为家庭人均纯收入低于相应标准的收入贫困人口，应保尽保的政策目标是将绝对收入贫困人口全部纳入保障范畴，但贫困的多面向和复杂性再通过自下而上的瞄准机制容易造成精准识别困难。因此，一些地方在执行农村低保政策时通过自由裁量运用了多维贫困理念，在识别和救助多维贫困群体方面推动了政策创新。如，H省在帮扶农村收入贫困家庭的基础上，将政策目标扩张至支出型贫困家庭，对因重病、重残、教育等刚性支出过重的家庭进行适当收入核算豁免。

不同于以规则制度为本的韦伯式科层体制，中国行政制度的核心是由上下级的信任、庇护、忠诚关系交织而产生的向上负责制。[注]周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期，第105-125页。在“高层推动”下，地方按照科层理性完成约束性目标和任务，其自由裁量的行为空间和绩效评价在于对自下而上的政策回应，以及在此基础上的理念和政策创新，即在多大程度上吸纳并丰富政策蕴含的理念，如何自发地调整运用更加有效的治理形式。当前福利政策呈现“碎片化”现象，很大程度上来自科层理性和政治激励导向下，地方在达成“向上负责”的约束性目标后所拥有的自由裁量空间，在部门领导决策偏好、行政氛围和社会压力影响之下推进政策供给、治理创新的实践差异。此外，基层执行者自由裁量的形式和程度与组织控制密切相关，组织的正规化程度、完成任务所需组织资源的稀缺程度与组织激励手段都会影响其自由裁量行为。[注]Sascha Winter, “Information Asymmetry and Political Control of Street-level Bureaucrats: Danish Agro Environmental Regulation,” Annual Research Meeting of the Association for Public Policy Analysis and Management, Seattle,2000.因此，地方政府运用自由裁量在进行农村低保政策创新的同时，为更好地体现中央政策精神，提升对基层治理的指导能力，还需要对农村低保治理创造高效规范的治理结构，提供与事权和责任相匹配的资源投入。

(二)地方性知识、村民自治与执行变通

从中观治理场域到微观治理场域过程中，农村低保政策历经多次规划，最终面对村级场域还会进行最后一次规划。大量研究表明，一种选择性的政策执行模式已在中国农村形成。[注]张群梅：《村委会农地流转政策的执行逻辑及其规制——基于街头官僚的视角》，《河南大学学报》2014年第1期，第26-32页。农村村民自治制度的实施，在规则层面使得国家基层政权止于乡镇，塑造了以村民自治为基本的“乡政村治”格局。依照《村民委员会组织法》成立的村委会既是村民实现自我管理的群众性组织，也被视为是国家对基层权力形式的制度性安排。尽管村委会不属于国家行政系统，但在实践中相当于扮演着基层政府在农村的管理者角色。作为一项针对农村贫困居民的再分配政策，得益于信息搜集和执行成本方面的天然优势，村委会在农村低保政策的末端执行中扮演着重要角色。在官方正式制度文件中，区县、乡镇两级政府负责农村低保的审批、审核工作，村委会只是被正式赋予协助者的角色，执行主体是乡镇民政部门人员。事实上，农村困难居民与村(居)民委员会的联系最为紧密，村(居)民委员会最了解辖区居民的家庭经济条件和生活状况。国家有关部门的文件中也确立和规范村委会在低保工作中的重要协助作用，[注]有关部门明确村委会在农村低保中的五项协助内容，包括协助困难对象报告、申请审核审批、动态管理等事项，贯穿于整个政策执行过程。因此，村委会是基层政府的延伸，承担着官僚体制和科层理性约束下行政管理和政策执行事务，具备“向上负责”的行动偏好和理性约束。

不过，村委会同时因其是自我管理的群众性组织，其产生和运行过程离不开辖区居民的支持，也需要考量和接受自下而上的民意推动。此外，“经济人”理性也约束着执行者的选择，农村场域下的乡土人情观念、血缘关系、宗亲观念等，都对来自于村落、“土生土长”的村委会干部产生影响。当前，在农村获得大量公共资源再分配的背景下，农村低保等福利政策执行已经成为村级行政组织日常工作的重要内容，因其与居民福利息息相关而成为了自下而上的关注焦点。需要指出的是，尽管规定明确了村委会在低保政策执行中只是承担“协助者”的角色，但作为执行主体的乡镇一级民政部门，其资源配置、执行形式依靠于上层级政府决策者重视、政策创新和资源支持的水平。同时，在个别居住分散、交通不便的地区，经常委托村级组织代为受理申请和进行家庭经济状况调查。因此，村委会在低保政策具体执行中承担的“协助者”角色，在实践中可能衍生出“参谋者”“组织者”甚至代理“决策者”的多重身份，对政策执行拥有很大的影响和自由裁量空间。例如，在协助社会救助对象的发现报告、委托申请救助、动态管理等环节，村委会可以获取第一手资料，很大程度上决定着谁可以进入到后续环节，即便在后续程序中逐步增加乡镇、区县政府的工作介入与行政控制，但关键的资料信息和一手数据仍主要依靠村委会的前期基础性工作。值得一提的是，村级民主评议作为低保政策执行的重要程序，体现出村民民主自治和公共事务集体决策的要求，一般会邀请熟悉情况的村民、村民代表参加评议，村委会作为权威的知情者和主要组织者，拥有较大自由裁量空间。

(三)理性多元与策略变通

福利政策执行不是一场简单博弈，而是在复杂场域和多种条件下，在多种理性相互博弈交织影响下的复杂决策。“地方性知识”是区域决策分析的首要因素。对于农村这一政策最终的执行场域，地方性知识等基层文化价值不仅影响着居民对政策蕴含价值理念的认知，[注]社会学家吉尔兹将区域化特点显著的政府政策、经济、地理、人文之类背景等特殊信息环境称为“地方性知识”。“地方性知识”是区域决策分析的首要因素。比如，政策将收入匮乏定义为贫困对象进行救助，但居民结合地方性知识对谁需要获得救助可能有着不同理解。更对政策执行者产生影响。尤其是在直面居民福利需求，直接与这种场域发生联系的情况下，无疑使得执行面临种种影响和干扰因素。村委会在自上而下的科层理性、自下而上的关系理性以及自身价值观念的交织影响下，在具体政策执行中一般会在以下三种理性博弈的情况下采取行动策略。

一种是科层理性主导型。即把制度明文规定作为行动目标和执行优先方向，采取行动把符合政策要求的所有收入贫困家庭纳入制度保护之中，杜绝错保、漏保和寻租腐败行为。然而，这种纯净的政策执行模型即便可以撇清其他因素影响，在实践中也会遭遇执行困难。因为农村居民收入难以核查，农业生产的不确定性产出和非正规就业的不稳定收入，往往很难被准确检测，[注]Steven R. Tabor, “Assisting the Poor with Cash: Design and Implementation of Social Transfer Programs,” No.0223, working paper, The World Bank, 2002.同时还受制于信息系统建设、人力物力投入成本较高等因素。

第二种行动策略是关系理性主导型。作为村民自治选举产生的代表，村委会可能会把积极回应辖区居民福利诉求作为优先行动方向，行动实施中把居民真实生活状况和集中的民意意见作为重要行动支配因素，这种策略支配下的行动便是搜寻和确定大多数居民关注的焦点，与居民谋求合作达成共识。

第三种行动策略是个人价值观念主导型。即主要在个人的价值观念、行为偏好主导下行动，这种策略个人色彩浓厚，往往根据自身的经验和理解作出主观判断，同时也容易有倾向地根据与自己关系远近进行有目的的选择。因而，这种策略一方面极易产生判断错误导致政策失灵，另一方面则会因个人经济理性产生寻租腐败。当前农村“人情保”“关系保”等现象，即是政策执行者脱离了制度约束和对广泛民意的回避，无视公共资源的公平正义分配价值而将其视作个人资源进行随意处置的表现。

基层执行者往往倾向自我控制或自我监管，个人利益、专业精神与个人的工作方法对其行为会产生更大影响。相对于奉行规则至上、科层理性主导的村委会干部，富有同情心的工作人员倾向于为申请对象提供更丰厚的救助金，[注]Nils Kroeger, “Bureaucracy, Social Exchange and Benefits Received in a Public Assistance Agency,” Social Problem, Vol.23, No.2, 1975, pp.182-196.专业精神与其不服从组织规章制度的倾向有较强正相关。[注]Gregory A. Miller, “Professionals in Bureaucracy: Alienation among Industrial Scientists and Engineers,”American Sociological Review, Vol.32, No.5, 1967, pp.755-768.事实上，基层执行者并不是消极地执行政策，其思想价值观念和个人公共服务准则会影响其自由裁量行为。在广大的中国农村区域，在农村社会快速变迁的背景下，应当根据实际情况进行制度调整，而其关键则是要让乡村干部具有发挥主动性的空间。[注]贺雪峰：《论乡村治理视域下的农村基层中坚干部》，《湖湘论坛》2018年第5期，第43-50页。实践中，村委会在执行低保政策时，可能是多种行动策略的拟合与交互存在，因为面对农村这一广泛存在着地方性知识的政策末端执行场域，以及村委会映射的多种角色身份，任何单一行动策略可能都难以达成均衡局面。规则与理性统一、行政过程与居民参与呼应，层级管理与协商自治结合，成为农村低保政策执行治理当中第四种策略。

形成农村低保政策执行末梢的自由裁量空间，主要是由于单一的技术治理存在困难与基层场域的复杂性。对贫困居民收入的准确测量，在世界范围内都是非常棘手的难题。收入本身的多样性、不固定性，信息不对称可能引发道德风险的隐蔽性，对收入核查的成本效益考量，都对政策精准执行带来了挑战。此外，对农村地区来说，居民整体收入水平相对不高，大多数居民对公共资源再分配持有积极偏好，加之对于低保政策对象、条件要求了解较少或者不全面，民众注意力聚焦使得低保执行成为可能影响地方稳定的重要事件，对村委会等一线执行者带来了困扰和压力。同时，由于贫困多面向特征，往往除收入贫困外，农村还广泛存在着支出型贫困、发展型贫困家庭，而这些贫困类型相对于农村收入贫困的间接性，更能直接被居民所感知认同，在居民认识上很容易将低保家庭和困难家庭等同在一起。作为大多来自于当地社区的村委会成员，自然也很难脱离这种地方性知识和情境的影响。在地方性知识作用和技术治理支持不足的背景下，地方政治精英可以从地区发展的现实需要和辖区居民最大利益出发“变通”政策而实现有效治理，政策目标可能由识别“收入贫困者”调整为“最需要救助者”。即在具体执行过程中回应了自下而上的居民多元化福利需求，在救助理念上自然地嵌入了地方性知识，融合成极具地方特点的多维贫困救助理念。

表1 农村低保政策层级治理主体自由裁量及其影响因素

(四)提升回应性与执行创新

农村低保对象的认定过程，在村级场域因自由裁量推动的政策执行创新中，形成了程序调适和执行工具创新两种路径。在实践中，程序调适主要体现在强化对村民民主评议的过程重视和结果应用，尽管在规则层面规定村级评议不作为批准程序，但在实践中因收入核查难以准确执行，在科层理性约束下村委会工作人员试图回避可能因错保造成的问责，而强化了对村民评议、公示等执行工具的利用。笔者通过田野调查，得到W市农村低保对象的认定过程如下：在收到村民向村委会递交的救助申请后，村委会对资料进行初审，对初审通过者张榜公示接受村民监督，然后村委会组织人员通过邻里走访、入户核查，再召集村民代表、村委会干部进行集体评议，最后报区低保中心集中评议，对拟救助对象再进行公示。执行工具创新表现在对家计调查代理指标的开发应用，一些地方根据经验总结出“五看”：“先看房，次看粮，再看学生郎，四看技能强不强，五看有没有重病残疾卧在床”。无论何种政策执行创新，都重视和回应来自居民的福利观念和福利需求，提升了政策治理和民主参与水平。作为一项事关居民福利的公共再分配政策，民主治理是有效的治理形态，而其核心在于人民群众或公众的诉求在治理中得到重视和体现。[注]陆汉文、梁爱有：《第三方评估与贫困问题的民主治理》，《中国农业大学学报》 2017年第5期，第103-110页。因自由裁量推动形成的政策创新，并不意味着对政策精神的背离，运用地方性知识因地制宜的政策创新，也是对政策的真实执行。

值得一提的是，作为有着多种身份又在执行中扮演重要角色的村委会干部，其在推动政策创新的同时，需要进一步规范其自由裁量行为，防止因科层避责而不作为或因个人私利主导而产生精英俘获、寻租腐败。比如，过分依赖村民民主评议，并将之作为核心依据；忽视家计调查对于信息采集的基础性作用而“走过场”；通过有选择地安排评议代表操控评议过程和结果，以满足“不出事”等扭曲的科层理性逻辑需求；更有甚者，假公济私为自己亲属或有利益关系的不符合救助条件者谋取公共资源。民政部在2018年9月30日通报的民政兜底扶贫领域腐败和作风问题6起典型案例中，农村低保领域腐败和治理正当性问题突出，其中基层经办人员利用信息不对称和自身经办权力通过各种手段谋取私利的案例达到5起之多，其中违规为亲属办理低保2起，渎职腐败骗取、非法占有低保资金1起，不按制度规定截留低保金私自进行分配1起。[注]《民政部公布民政兜底扶贫领域腐败和作风问题6起典型案例》，http:∥www.xinhuanet.com/politics/2018-09/30/c_1123511613.htm。因此，在福利政策领域多层级的治理体系中，自由裁量一方面表现为自上而下的高层推动、领导决策注意力配置带来的政策扩张、资源投入增长以及政策理念包容多元、治理形式丰富创新等，另一方面表现为自下而上对复杂情境的执行“变通”，以及对现实民众个性化、多样化福利诉求的回应。在自由裁量过程中，恪守行政规范和行动准则的科层理性和公平正义，扶危济困的再分配价值理性应当成为各层级政策制定者和执行者的约束条件。“规则”既是由政策制定者和管理者所确定并公布实施，同时也是在正式组织的运作过程中逐渐“确立的”。尤其是在信息不对称条件下，面对现实群体的多样化福利需求，各层级的执行者进行政策预设、理念包容以及执行“变通”具有正当性，但由于经济人理性和个人关系理性的存在，一线执行的程序正义和过程规范尤为必要。

三、跨部门合作与自由裁量行为

(一)信息共享与技术治理

跨部门合作与“孤岛现象”有着紧密关联。“孤岛现象”指政府机构因为在资源、信息、职能、利益等方面无法满足多元组织主体及时交流、有效整合、高效利用的一种状态。合作困境是对“孤岛现象”的一种理性定位。[注]马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海：上海人民出版社，2008年，第2页。政府有关部门在制订和执行再分配的公共福利政策以实现整体治理目标时，往往需要与其他职能部门保持沟通、充分合作，形成信息共享和行动协同。然而，由于不同部门的职能分离和绩效注意力差异，一个部门的目标与其他部门的目标不一致或者注意力不聚焦时，有关部门与其进行合作的意愿和行动力就会受到影响，容易出现公共福利政策执行中的“孤岛现象”与合作困境。跨部门合作的质量和信息数据共享水平，直接影响着政策执行的有效性。通过高水平的跨部门合作实现对政策规则的进一步细化，为政策执行相关职能部门明确合作路径和协同职责，才能使基层执行者获取充分的信息资源和全面的治理工具，从而在最终落实场域提升执行效果。同时可以弱化和减少因规则不明、信息不足、资源不够、配合不力等导致无序滥用、随意支配自由裁量。

以农村低保政策执行为例，作为针对特定群体进行瞄准的公共资源再分配政策，如何富有效率且精准地识别救助对象，进而公平精准地予以救助和规范治理，是政策制订和执行环节的核心。家计调查在整个农村低保政策中居于核心地位，事关政策兜底保障成效。家计调查本身则是跨部门合作治理的重点对象，其本质是将与居民家庭经济状况相关的内容要素进行有机整体梳理，以真实全面动态反映家庭长期真实生活状况。它需要将分散于各职能部门的数据、信息进行有效接受和归纳，比如需要银行系统提供申请者一定时期银行账户往来信息，以及房产、自然资源、税务部门、工商登记部门提供申请者相应的登记信息，即多部门协同。通过跨部门协同治理和信息共享，才能有效预防和避免因信息不对称导致自由裁量陷入无序和混乱。美国的“消除贫困计划”就同时需要依赖社会项目、教育和经济项目以及税收制度，倘若相关部门的执行者不能积极配合，则很难达到政策的理想目标。[注]B·盖依·彼得斯：《美国的公共政策——承诺与执行》，顾丽梅、姚建华等译，上海：复旦大学出版社，2008年，第147页。

(二)协同治理与执行效率

在高位推动下，民政部门和其他相关部门建立起了经常性的联席会议和日常沟通机制，依托政府信息化平台建设，以信息集成为首要功能的居民家庭经济状况核对平台近年来在农村低保违规清退和规范性治理方面发挥着积极作用。不过，居民家庭经济状况核对平台需要多个不同部门的基础性核心数据，这些部门作为相对独立的主体，在协同治理和信息共享过程中有其自身的利益考量和部门规则约束，其协同合作的效应是否契合或者不影响自身利益，成为其在合作过程进行策略选择和行为博弈的考量因素之一。同时，来自自上而下科层制的纵向推动压力也是影响协同合作治理的重要因素。田野调查发现，居民家庭经济状况核对系统在纵向统筹水平上存在发展不平衡不充分的情况，有些地方仍以区县进行统筹，不利于信息资源充分整合进而影响协同治理效果；在信息平台横向接入和体系完善方面，囿于地方层级下自由裁量效应不同，信息查询和数据交换范围、内容和方式均存在差异，在部门协商博弈中衍生出了一些简单化、替代性的操作方法，使得利用信息整合和数据集成准确全面反映申请者经济状况的效果受到影响。大数据和信息化快速发展，政府信息化平台建设和利用数据共享协同治理的理念有助于打破跨部门“信息孤岛”现象，低保治理的跨部门合作也从起步阶段过渡到更加充分、平衡发展的阶段。因此，消除地方因自由裁量不同产生的政策创新和条件支持差异，解决政策干预和系统建设“碎片化”情况，可以在高位推动下，提升治理统筹层次并采取信任、合作、整合策略。

跨部门合作除了不同政府职能部门的合作外，还包括政策制订者、执行者与市场、社会第三方力量的合作与整合。农村低保家计调查中，家庭收入核查是重点之一，当前农村居民收入日益多元，市场化非农收入占比较高，成为农村居民收入的重要来源。由于低保申请者基本是非正规就业，以打零工等灵活就业方式为主，其收入核查主要以其雇主提供的收入证明作为要件，实践中存在虚假证明等隐瞒收入的情况，在信息不对称情况下，影响着基层执行者对真正困难居民福利需求的有效回应，导致政策执行产生实质性偏差。随着国家推动和社会治理需要，政府购买第三方服务在农村低保政策执行中得到了积极应用，这对避免道德风险和逆向选择，解决因专业知识缺乏、配套资源不足、外部监督缺失而产生的随意自由裁量，规范农村低保治理具有积极意义。

表2 农村低保政策跨部门合作自由裁量及其影响因素

四、结论与启示

从实践过程看，农村低保执行不仅涉及救助标准、领取资格的确定，同时也受到地方性知识情境、专业知识的适用性和其他因素相互作用的“多中心”问题影响。正当的自由裁量既是一种政策制定、再创新的延续，也是对执行效率、居民多样性福利需求的回应。作为中央与地方共担事权，由于地方把握着信息“入口”，在信息收集方面具有相对效率优势，因此中央通过赋权和资源投入等激励地方治理创新；地方在达到约束性目标后，在具体政策扩张、理念扩容和具体治理形式上具有较大的自由裁量空间，这种自由裁量在多种因素组合影响下推动地方民生保障事业发展。在压力型体制下，地方能够很好地反映和有效执行中央层面的目标，但同时需要结合实际在中央保障和改善民生的宏观政策背景下积极进行政策创新和实践探索。作为自由裁量研究领域讨论较多的基层执行者，其既被约束在基层“乡政村治”科层理性体系之内，需要充分地接受来自上级的考核与激励，也具有直接面对居民福利需求的行动张力。由于信息化平台等技术治理工具面对复杂社会情境可能产生的失灵现象，基层执行者的专业技术和伦理判断在执行过程中广泛发挥着作用，在此基础上衍生出相对操作简便、便于认同的执行工具和治理形式。而这种自下而上的治理工具和治理手段创新，将推动更高层次政策理念和政策工具创新，再通过自上而下的政策扩散进而推动社会福利观念深化和治理水平提升。

规则与自由裁量之间存在着复杂互动关系，真正需要的是在规则和自由裁量之间形成恰当的平衡。对于农村低保政策来说，宏观层面的应保尽保依靠于自上而下的层级推动，执行过程也伴随对宏观目标进行再明确、对政策规定再细化、对治理形式再创新，最终落实到村级场域还需要面对复杂社会情境和地方性知识的调适。这种宏观政策目标很大程度上也需要自下而上的信息和数据支撑，在现有治理条件下依靠村干部进行主动发现和报告，同时村干部在审核评议申请者资格时发挥重要作用。因此，农村低保领域自由裁量根本上是自上而下科层治理与自下而上情境适应之间相互作用、双向交叉和复杂运动的结果，同时也深刻广泛地受到福利政策扩张、福利文化以及居民权利意识增进的影响。在层级性治理体系中，自由裁量推动地方福利供给和政策创新的积极性，但可能会产生和加剧地方间福利发展不平衡。同时，正当的自由裁量客观上可以有效避免因跨部门合作、多中心治理的竞争关系而产生的效率损失，利用基层执行者的地方性知识和对实际情况的充分了解进行辅助决策。应保尽保目标体现对所有真实陷入困境的贫困群体进行必要的收入补助和生活救济恰好也契合这种理念，契合制度精神和规则内嵌理念的执行“变通”，推动着福利政策理念趋于包容多元。

实践中，因为监管缺失或者难以执行到位，随意或滥用自由裁量的行为经常与错保漏保、寻租腐败等行为联系在一起，自由裁量与腐败产生甚至直接等同或简单钩挂。在高位推动下，随着政策供给不断加强和治理精细化，以及跨部门信息化共享集成平台完善，基层执行者在农村低保具体实施中的自由裁量呈现被动降低趋势。但作为自下而上的信息采集者、行动执行者和政策沟通协调者，基层执行者仍然可以通过其他方式来影响政策的有效执行。尽管在多种理性价值共同作用下，执行者可能利用自由裁量违背规则或随意解释规则，但在遵循政策扶危济困的价值导向下，运用自由裁量有效回应一线居民福利需求，推动多维贫困理念实践落地具有价值正当性。因此，农村低保政策执行的自由裁量可以在严格杜绝寻租腐败和其滋生空间的强约束情况下，按照公共福利政策社会化治理的本质属性，积极推动地方实践探索和治理创新。

整体上看，得益于国家和地方政策能力、治理水平提升和农村社会治理现代化，农村低保政策执行逐渐由“强”自由裁量过渡到“低”自由裁量，农村低保政策规则和执行资源配置、家庭经济状况核对平台等信息化治理工具得到显著加强。在社会急剧变迁，公共福利政策和治理水平还不充分、不平衡的情况下，面对公共福利诉求日益多元和制度价值理念尚不完善的情况，作为直面社会复杂情境和回应居民福利需求的再分配政策，在杜绝腐败的底线思维下允许适当自由裁量以应对复杂情境下可能随时产生的“例外”情况，以自下而上的执行推动政策扩张、规则科学和其价值理念包容性发展，某种意义上是农村低保政策充分体现其功能和价值的客观需要。与别国不同的是，中国以人民为中心的发展思想形成了公共福利政策执行高位推动的中国经验，这在很大程度上降低了地方自由裁量过大产生的问题与矛盾，提升了政策治理效果和公平正义价值。增进农村低保政策执行的公平价值和治理效果，需要在强化高位推动的前提下，进一步提升政策统筹水平，促进形成跨部门协同治理的激励与保障机制。利用大数据和合作治理强化执行监督，坚决遏制和杜绝寻租腐败。