融合精准扶贫诉求的“多规合一”规划结构耦合模型研究：以昆明市寻甸县为例

夏方舟，张东昇，严金明

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

1 引言

多年以来，中国涉及空间的相关规划存在着种类繁复、体系庞杂、权能不清等种种问题，导致各个规划实施治理过程中多有矛盾冲突、效率低下和资源浪费等乱象，损害了规划的权威性和科学性，制约着国家治理体系现代化的实现[1-3]。自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立空间规划体系”以来，省市县各个层面的“多规合一”改革不断推进，2018年自然资源部的组建更标志着精简中国规划种类、厘清规划结构和权能、重构国土空间规划体系已然是箭在弦上、大势所趋[4-5]。与此同时，尽管自2012—2018年中国已实现减贫8 000多万人，然而剩余贫困人口贫困程度较深、扶贫难度更大，2020年农村贫困人口如期脱贫仍然是全面建成小康社会最艰巨的任务[6]。国土空间规划作为服务精准扶贫、实现社会主义现代化目标的基础平台和长期手段[7]，亟需深度耦合扶贫攻坚目标、助推精准扶贫的切实落实，同时更应着眼“2020年后”，在未来较长一段时期内合理保持扶贫力度、防范脱贫人口返贫[8]。

实际上，多年以来国内学者对于“多规合一”的内涵、障碍和路径已展开了大量研究，从“两规合一”“三规合一” “多规合一”以及编制空间规划等不同视角进行了大量探索，对如何设计规划体系、如何完善法律体系、如何协调规划战略、如何统一技术标准、如何匹配资源配置、如何兼容配套制度等诸多问题更已探讨多年[9-12]。然而，目前各个规划使用的基础数据、技术平台，各自开展的资源空间配置，实施的规划编制流程和治理机制仍然存在巨大差异，导致当前各个规划仍然存在底数不一致、数据格式不兼容、分类体系难衔接、目标任务不协同、空间布局不对应、规划冲突难协调等诸多问题，至今仍然缺乏综合性、系统性和推广性的“多规合一”规划耦合思路模型[13-14]。此外，当前研究多未能将脱贫攻坚规划等专项规划纳入“多规合一”框架中，也缺乏空间规划对于精准扶贫的作用机理研究，相对忽略了规划耦合对扶贫攻坚等专项政策目标实现的重要意义。实际上，专项规划在实践工作中发挥着极为关键的作用，其规划冲突造成的资源浪费、发展停滞等问题的危害也应引起重视，亟需以“多规合一”提升资源利用效率，切实为解决扶贫攻坚等一系列专项工作提供核心平台和有效手段。基于此，本文尝试融合精准扶贫诉求，探讨包括主体功能区规划、城市规划、土地利用规划、生态建设与环境保护规划和脱贫攻坚规划等规划在内的“多规合一”实现框架，从规划的战略结构、数量结构、空间结构和治理结构分析构建“多规合一”结构耦合模型，并选取位于乌蒙山区的国家级贫困县寻甸回族彝族自治县（以下简称寻甸县）作为实证案例探讨模型可行性，以期为破解规划融合障碍、构建规划结构耦合系统框架、支撑国土空间规划的编制提供参考。

2 融合精准扶贫诉求的“多规合一”规划结构耦合模型构建

2.1 规划结构耦合模型总设计

本文基于多目标最优化理念[15-16]，对既有“多规合一”研究中涉及的多种规划耦合思路进行整合和简化，选取战略结构耦合、数量结构耦合、空间结构耦合和治理结构耦合四大规划结构耦合目标建立规划结构耦合框架，构建目标函数：战略结构耦合的目标要求梳理各个规划“轻重缓急”战略导向，厘清战略主次关系，协调“多规”战略矛盾；数量结构耦合的目标要求根据规划战略结构协调各个规划数量结构，明确规划底数“存量”，统一规划期限，统筹确定自然资源“底量”、“流量”和“变量”，并依据“价值量”寻求数量结构耦合最优解；空间结构耦合的目标要求基于“线—面—点”的空间逻辑，形成优先保证底线、合理安排分区、优化配置项目的优化思路，协调“多规”空间冲突；治理结构耦合的目标要求对各个规划的实施保障措施进行整合、创新和择优，优化治理机制和规划实施保障，具体理论模型如下所示：

目标函数组：

式（1）—式（2）中：Si表示规划i的规划战略，且i∈（1，2，3，4，5）；S0=S1∩S2∩S3∩S4∩S5；Sj表示规划j的规划战略，且j≠i，j∈（1，2，3，4，5）；S′i1、S′i2分别为规划i的核心战略和边缘战略中与其他规划战略冲突部分；Qi表示规划i的规划数量结构；Nu表示规划期限；A0、Au分别为基期和末期存量；Ru、Lu、Vu、vu分别表示规划末期的底量、流量、变量和价值量，u∈（0，1，2，…，d）；f表示基于存量的价值量核算函数；g表示基于5项规划的基期存量标准化和统一化函数；Xr为基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界三条核心底线；Zt为在底线基础上进行的各类分区；Pyt表示分区t中的项目y；r∈（1，2，3，…，k），t∈（1，2，3，…，n），y∈（1，2，3，…，h）；mp表示各项规划的治理措施和机制，p∈（1，2，3，…，w）。

表1 “多规”规划目标与战略导向Tab.1 Planning objectives and strategic direction of multiple plannings

2.2 规划战略结构耦合模型

在战略结构上，现行各个规划有着不同的战略导向，之间既有互相促进、协同发展的关系，也有矛盾抵触、亟待协调的部分。其规划战略逻辑起点都体现了国家发展必要的战略导向（表1），主体功能区规划强调区域协同，土地利用规划强调资源保护，城市规划强调城市发展，生态建设与环境保护规划强调环境保护，脱贫攻坚规划强调扶贫攻坚，然而一旦合而为一，众多战略目标缺乏轻重缓急和主次之分，难以形成层次分明的系统结构。

因此，规划战略结构的耦合需理顺规划体系上下结构，整合各个规划战略安全底线作为“重”，以互相协调、互为补充的战略共识抓手作为“急”，对冲突矛盾的战略差异作为“缓”，充分进行博弈均衡以明确权责、挖掘“主次”和逐步协同，将单个规划片面提到的边缘战略作为“轻”，酌情考虑纳入战略框架，以此促进“多规”战略结构耦合的实现。在当前的形势下，各个规划之间的战略结构耦合方式应在确保安全的前提下，推动经济社会和谐发展，即优先保证生态安全和粮食安全作为“重”，将扶贫攻坚作为“急”，协同区域协同、土地利用和城市发展作为“缓”并酌情挖掘“主次”，将其余边缘战略作为“轻”。基于此构建战略结构优化的目标模型：

式（3）中：Si代表主体功能区规划等5项规划中规划i的规划战略，且i∈（1，2，3，4，5）；S0=S1∩S2∩S3∩S4∩S5；Sj表示规划j的规划战略，且j≠i，j∈（1，2，3，4，5）；S′i1、S′i2分别为规划i的核心战略和边缘战略中不与其他规划战略协调的部分。

2.3 规划数量结构耦合模型

由于自然资源作为国土空间载体和物质基础的普遍性、有限性和稀缺性，各类规划均在不同程度涉及自然资源配置，凸显出了较为显著的数量矛盾。现行规划间自然资源数量结构的技术标准、分类体系、规划理念和治理平台各有差异，存量、底量、变量、流量和价值量等诸多数量结构认知也各不相同，导致各项规划的基期数据、规划数据和规划期限各不相同。

因此，为实现数量结构的耦合，首先要构建统一的数据平台，统一分类体系、规划期限和技术标准，从而实现基期数据的整合统一，明确自然资源数量“存量”。其次需协调规划数据和期限统一，统筹一段时间内区域内不同自然资源的数量分配问题，确定底量、流量、变量和价值量。“底量”即是各个规划战略安全底线保障量，如保障粮食生产所需的土地、水等资源数量，保障生态安全所需的森林、草原等数量，以及保障居住诉求的住宅用地数量等；“流量”则是根据各个规划“急”性战略需求所确定的自然资源规划保障量，在本文框架中可认为是确保经济社会发展，特别是扶贫攻坚所需的自然资源规划增量；“变量”指的是引入规划博弈权衡、区域差异等数量差异影响量，即不同区域在不同自然禀赋、经济水平和功能定位下，应根据不同战略博弈结果进行变化性优化，以此提升“多规合一”的弹性；“价值量”是规划最终目标的质量评判标准和约束条件，通过制定规划数量结构的价值量等级以及测算标准，能够预测和评价该规划的数量结构制定质量，从而为高质量规划设计提供参考和依据。

图1 规划数量结构耦合Fig.1 Planning quantity structure coupling

如图1和式（4）所示，构建“多规合一”规划耦合数量结构模型，需充分考量初始规划数量结构Q1、Q2、Q3、Q4、Q5，需依托统一的技术平台、技术标准和分类体系，统一规划存量A和期限N。其中，A0为规划基期的自然资源数量“存量”，A1、A2分别为N1、N2期限下的规划末期存量，其组成部分包括“底量”R、“流量”L和“变量”V，即存在A=R+L+V。图中弧线箭头表示价值量核算过程，v0、v1、v2分别是基期和不同数量结构末期存量的“价值量”核算结果，并依据价值量v最大标准进行规划数量结构选择，从而合理分配各类自然资源（Au）数量。式（4）—式（6）中：数量结构的目标函数为价值量核算最大值，f表示基于存量的价值量核算函数，约束条件包括期限约束和存量约束，g表示基于5项规划的基期存量标准化和统一化函数；u∈（0，1，2，…，d）。

图2 “线—面—点”逻辑下的规划空间结构耦合Fig.2 Planning spatial structure coupling under the logic of “line-surface-point”

2.4 规划空间结构耦合模型

针对当前规划之间点、线、面空间错位和不尽协调的现状，以及各个规划在配置空间资源时采取的“以需定供”模式的弊端，在战略和数量结构的基础上，本文提出“线—面—点”的规划资源空间配置逻辑，即优先保证底线，其次合理安排分区，最后优化配置项目，协调多个规划之间的空间结构矛盾（图2）。

首先，依据安全战略和规划底量确定规划底线。“线”结构是指关乎区域生存和发展的重要底线，包括基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界。针对现行各规划对三条底线表述和划定差异而产生的，诸如城市规划“两线三区”和土地利用规划“三界四区”难以完全耦合等问题，可依据土地利用规划确定基本农田保护红线，依据生态建设与环境保护规划确定生态保护红线，依据城市规划确定城市开发边界，确定和统一各类规划空间资源配置的底线。其次，在规划底线的制约下，应当结合各类规划所表征的区域空间功能，如扶贫规划中突出表征的扶贫空间，合理设定规划功能分区。在各个规划分区有机叠加的过程中，首先去除底线和无冲突区域，其次识别冲突区域，根据“急”性战略和“流量”设定，选择确定冲突区域的主导功能，最后根据规划“变量”的设定，在主导功能区域叠加设计辅助功能导向，由此保障规划专业性、特色性和系统性。例如针对城市地区，城市规划比其余规划分区更为详尽，只要在扶贫开发、生态保护等功能定位上不冲突，不需强行修正。最后，配置项目落地。在“线—面—点”的空间结构耦合逻辑中，项目选址应当根据划分区域的可开发程度的高低、主体功能导向、区位条件和资源禀赋等实际情况，优先配置在适宜分区内，例如保证扶贫项目优先落位于扶贫空间。

因此，“多规合一”规划空间结构耦合模型可表述为，以空间底线Xr为基础进行布局，包括基本农田保护红线、生态保护红线和城市开发边界，进而划定各类空间分区Zt，明确各个分区的主导功能与利用管制规则，在此基础上进行分区t中第y个具体项目Pyt的配置，如式（7）。

式（7）中：r∈（1，2，3，…，k），t∈（1，2，3，…，n），y∈（1，2，3，…，h）。

2.5 规划治理结构耦合模型

治理结构耦合目标实现的关键在于梳理现行各规划的治理结构，构建协调、高效的治理体系，将各个规划纳入统一治理体系中，简化流程、理顺关系、明确事权，以切实保障规划的实施落地。因此，治理结构耦合模型应对现有治理结构进行整合、创新和择优：首先要构建规划耦合平台、整合现有规划治理结构、形成治理合力，其次要挖掘治理冲突矛盾部分，通过简化治理流程、创新治理手段、摒弃不适宜治理方法等方式进行治理方式和保障机制的创新和择优。特别针对精准扶贫等“急”性战略和关键“流量”，要最大化聚合各类治理措施、积极开展政策创新，形成最强力治理机制积极推进精准扶贫目标的落实。

如式（8）所示，“多规合一”规划治理结构耦合模型可以阐释为，梳理各项涉及空间规划的具体治理措施和机制mp，基于统一平台进行措施统合归纳和探索创新，选取互相协调的措施和机制，形成保障规划实施为最优化措施组合max（m1，m2，…，mp），p∈（1，2，3，…，w）。

3 模型应用：以昆明市寻甸县为例

3.1 研究区域概况与数据来源

寻甸县位于云南省昆明市东北部，为昆明市的工业小县、财政穷县、经济弱县，属于国家592个、全省73个扶贫开发工作重点县之一，总面积3 589.53 km2。2015年全县户籍总人口55.93万人，其中贫困人口占总人口比例高达12.44%。全县地势西北高、东南低，呈向东南倾斜阶梯状，自然资源较为丰富，耕地面积居昆明市首位，年均水资源总量24亿m3，森林覆盖率达到41.63%。

本文土地利用现状数据来源于2015年土地变更调查数据，土地坡度图、贫困情况和扶贫数据等其他数据来源于寻甸县人民政府，寻甸县经济人口数据、重点建设项目等数据来源于统计年鉴，《云南省主体功能区规划》（以下简称主体功能区规划）、《寻甸回族彝族自治县城市总体规划（2017—2050年）》（以下简称城市规划）、《寻甸回族彝族自治县土地利用总体规划（2010—2020年）》（以下简称土地利用规划）、《寻甸回族彝族自治县环境保护与生态建设“十三五”规划》（以下简称生态建设与环境保护规划）、《寻甸回族彝族自治县脱贫攻坚规划（2016—2020年）》（以下简称脱贫攻坚规划）等由寻甸县相关委办局提供。

图3 寻甸县战略结构“层级化”路径Fig.3 The realization path of "hierarchical" planning strategy structure of Xundian County

3.2 模型应用结果

3.2.1 战略结构“层级化”设计

为实现寻甸县“多规合一”战略结构耦合，需要梳理各个规划的战略结构，依照“重—急—缓—轻”的逻辑实现规划战略结构耦合（图3）。首先，需明确各个规划的战略重点。结合生态立县的城市发展战略，节约优先、保护优先、自然恢复为主的规划方针和着力提升寻甸县可持续发展能力的功能导向，挖掘出区域生态保护和粮食安全的战略重点。其次，突出强调精准扶贫的急切战略诉求。以优化结构、提高效率、加快城市化进程、提高居民收入水平为紧迫目标，实现产业整合、人口整合和城乡分类脱贫，确保2020年全面脱贫目标的实现。再次，厘清规划之间的战略冲突和矛盾，挖掘主次关系、酌情有序处理矛盾。应在保障生态建设与环境保护规划提出的防治工业污染和提升人居环境质量基础上，优先落实土地利用规划提出的强化土地用途管制和集约节约利用，合理加强主体功能区规划提出的重点开发和城市规划提出滇中城市群健康文化旅游产业基地建设。最后，兼顾各项规划战略中提到的其余边缘性战略，例如主体功能区规划中要求的实现对外开放、城市规划中要求的旅游资源整合和资金整合等战略内容。

由此，寻甸县“多规合一”的规划战略结构应耦合为：坚持安全优先，严抓底线，开展全方位的生态环境保护工作，严守耕地保护和生态保护红线；优先保障精准扶贫目标，解决当务之急；以防治污染、提升质量、集约利用为主要战略，合理有序推进开发建设；兼顾开放、资金等多重保障战略，稳妥推进“昆明市绿色经济发展区、休闲养生养老旅游度假区、城市生态涵养区和滇中北部山水生态宜居新城”的战略定位实现。

3.2.2 数量结构“五量化”确定①由于空间规划数量结构测算涉及内容过于繁杂，尤其是价值量核算部分，且并非本文研究的核心内容，故本文不作详细测算，仅对关键测算内容作简易说明，以阐述数量结构耦合路径。

寻甸县“多规合一”数量结构耦合需明确存量、保障底量、测算流量、协调变量，最后依据价值量进行方案择优。（1）明确“存量”：梳理寻甸各项规划基期数据（2015年），统一规划期限（2020年）和技术标准，受到规划编制时间不同、数据统计标准不同、数据统计方式不同的的影响，不同规划的规划范围、资源存量差异巨大，本文使用规划基期（2015年）的土地变更调查数据确定存量，确定全县土地总面积为3 589.53 km2，其中耕地占比约为36.32%，建设用地占比约为3.32%。（2）保障“底量”：底量包括粮食生产所需耕地、水资源数量、生态资源数量等诸多方面，各项规划中仅有土地利用规划明确规定了耕地保有量，因而以土地利用规划确定的耕地保有量（1 012.14 km2）和基本农田保护面积（904.85 km2）为粮食安全所需的耕地底量，同时以生态建设与环境保护规划确定的水环境质量100%达标和基于国际公认轻度缺水（＜3 000 m3）标准测得的14.50亿m3的水资源量为所需水资源底量，森林覆盖率指标选取城市规划确定的52%为底量。（3）测算“流量”：在本文模型中，流量是确保经济社会发展及扶贫攻坚所需的自然资源规划增量，脱贫攻坚规划要求实现2020年贫困地区农村居民人均可支配收入增21.80 km2的建设用地，即以资源供给作为保障精准扶贫目标实现的“流量”目标。（4）协调“变量”：期初和期末存量的差值并不完全等于底量和流量的加和，还包括一部分因规划协调、战略博弈导致的变量。土地利用规划和城市规划对于2020年的建设用地规模有不同规定，故而综合考虑规划范围和标准将建设用地未来存量的变化区间设为131.74～164.63 km2；此外，土地利用规划和生态建设与环境保护规划对于生态用地比例也有不同规定，综合两大规划设定生态用地比例区间为50%～80%。（5）核算“价值量”：基于上述期初存量、底量、流量和差量的测算结果推算得到规划目标年份的期末存量，可使用价值量评价体系对其价值量进行测算，依据不同数量结构规划方案的生产、生活和生态综合价值，进行规划方案择优选择。

3.2.3 空间结构“多维化”落位

寻甸县“多规合一”空间结构耦合应依循“线—面—点”的逻辑结构进行。

首先，分别依照土地利用规划、生态建设与环境保护规划、城市规划确定基本农田保护红线（图4（a））、生态保护红线（图4（b））和城市开发边界（图4（c）），同时叠加三条底线完成区域底线确定（图4（d））。

其次，在底线管控的基础上，结合不同规划中突出表征的区域空间功能，设定各类规划功能分区。例如按照云南省主体功能分区确定的重点开发区范围（图5（a）），土地利用规划和生态建设与环境保护规划确定的生态重点保护区、生态维护发展区和生态修复区（图5（b）），城市规划确定的依托仁德、羊街为城镇“两心”的东部文化旅游组团、中部工业组团和西部特色农业组团（图5（c））以及脱贫攻坚规划基于贫困程度划定的三级扶贫区域（图5（d）），叠加构建以“重点保护、修复并举”的生态格局和“一轴统筹、三区协同”的发展格局：根据所划分生态修复区、维护区和保护区进行不同侧重的生态保护，重点保护牛栏江、清水海、黑颈鹤自然保护区等重要生态区域；依托嵩待高速沿线的产业发展轴和三条经济廊道串联区域经济发展，统筹推进西部高原特色和现代化农业区、中部物流与工业发展区和东部民俗文化旅游区协同发展，全力保障精准扶贫的切实落实。

图4 寻甸县底线确定成果Fig.4 Determination of baseline of Xundian County

图5 寻甸县规划分区划定结果Fig.5 Planning zones of Xundian County

最后，在完成分区统筹和叠加基础上，在各个规划中梳理汇总现代农业、工业、文化旅游、基础设施建速不低于13%，建档立卡贫困村村集体经济年收入不低于8.55万元，以地均GDP增量测算预计约需新增设4大类81个重点项目，对应“三区协同”的布局和项目的切实要求，将工业重点项目布局在城镇“两心”仁德街道、羊街镇及金所工业片区，将农业项目布局在西部高原特色和现代化农业区中六哨、甸沙等区域，将文化旅游项目布局在河口、七星等东部民俗文化旅游区，基础设施建设项目根据诉求零星分布、重点保障一级扶贫攻坚区（图6）。

图6 分区叠加和项目选址示意Fig.6 Superposition of zones and project site selection of Xundian County

3.2.4 治理结构“择优化”保障

“多规合一”的治理结构耦合，需对规划各类治理方式和保障机制进行整合、创新和择优。首先构建寻甸县“多规合一”规划治理体系和统一治理机构，明确权利、责任和利益，保障规划职能清晰、政令统一，同时构建统一的技术和信息共享平台，搭建规划冲突解决平台，提高规划治理中的矛盾解决效率。其次要积极开展治理方式和保障机制的创新和择优，基于评估甄别当前规划中高效的治理机制与手段，加以推广以实现政策迁移和创新，择优整合以提升治理效率。以精准扶贫规划目标落实为例，通过多个规划治理结构耦合，充分利用国土、生态、产业等各方机制实现脱贫目标，整合拆迁帮扶、财政帮扶、工程帮扶、生态产业帮扶等各类扶贫方式，整合精确到户、精确到人、精确到地的扶贫保障手段，因地制宜、因时制宜地切实保障脱贫攻坚规划目标的高效落实。

4 结论和讨论

针对当前“多规合一”存在的诸多结构耦合问题，本文从战略结构、数量结构、空间结构和治理结构4个层次探索构建了规划结构耦合模型，探讨了主体功能区规划、土地利用规划、城市规划、生态建设与环境保护规划和脱贫攻坚规划的规划结构耦合路径，并选取云南省昆明市寻甸县作为案例进行了模型应用与分析。研究发现，“多规合一”规划结构耦合模型可基于战略、数量、空间和治理结构耦合建立规划结构耦合目标框架，通过梳理各个规划“轻重缓急”战略导向，理顺厘清战略主次关系实现规划战略结构耦合；通过明确规划底数“存量”，统筹分配确定自然资源“底量”、“流量”和“变量”，依据“价值量”最优约束实现规划数量结构耦合；基于“线—面—点”的空间逻辑，通过优先保证底线、合理安排分区和优化配置项目可实现规划空间结构耦合；通过对规划实施保障措施进行整合、创新和择优，能够实现规划治理结构耦合。

本文以昆明市寻甸县为例的模型应用结果表明，通过该“多规合一”规划结构耦合模型，能够在规划耦合设计中实现战略结构层级化、数量结构五量化、空间结构多维化、治理结构择优化，并能有效突出规划编制中的精准扶贫导向，加强规划对于区域精准扶贫攻坚的引导和支撑作用。值得注意的是，尽管新一轮国土空间规划基期年可能为2020年，全国已然实现全面脱贫，然而秉持着2020年后脱贫政策不变、力度不减、责任不卸的原则，国土空间规划依然有必要在编制中进一步巩固精准扶贫成果，保障脱贫户不返贫。此外，尽管本文仅将脱贫攻坚规划这一专项规划纳入了“多规合一”耦合范畴，但实际上该模型的核心目标在于突出强调重大治国理政新理念和社会经济发展急切愿景，因而乡村振兴、产业发展等专项规划也可依据重要程度同样纳入耦合范畴，而本文开展的融合精准扶贫诉求的“多规合一”规划结构耦合过程分析可对于其他专项规划的纳入提供参考和借鉴。最后，尽管未来精简规划种类、重构国土空间规划体系已然是大势所趋，涉及空间的规划数量必然将大大减少，然而国土空间规划内依然涵盖着多重战略、多元数量、多维空间和多层治理等多个规划结构，仍然需要各个规划专题的平行研究和并行支撑，在此背景下，本文所提出的“多规合一”规划结构耦合模型依然针对各个专题具备适用性，尤能彰显治国理政重大战略导向和迫切发展诉求，能够为破解规划融合障碍、构建规划结构耦合系统框架和支撑国土空间规划的编制提供参考。