土地发展权三十年：功能进路与实践面向

王霞萍，赵 谦

（1.重庆大学法学院，重庆 400044；2.西南大学三峡库区经济社会发展研究中心，重庆 400715）

1 引言

土地发展权（Land Development Right, LDR）始于1947年英国《城乡规划法令》（Town and Country Planning Act），并逐渐演变为“归公”的英国模式、“归私”的美国模式，以及介于二者间的法国模式，到20世纪70年代，域外土地发展权研究达致鼎盛。中国1988年宪法修正案确定了“土地使用权可依法律规定转让”，进而掀起了土地流转、征收和地票交易等土地开发利用的热潮，并由此开启了中国土地发展权理论与实践研究的进程。作为舶来品，土地发展权的概念最先由原国家土地管理局以狭义说的方式引入国内，认为所谓土地发展权就是“变更土地使用性质之权”[1]，实质上是“农地转为建设用地进行开发利用的权利”[2]，随着理论研究的深入以及土地利用热点问题的层出，狭义说逐渐被肯定土地用途性质变更、强调“空间上纵深方向发展”[3]（土地集约度提高）的土地再利用、再发展的广义说所取代，并得到学界的一致认同。

中国土地管理制度正经历着新一轮的变革，“土地制度改革已经进入多种利益交织的深水区，改革面临着法律与现实矛盾冲突”[4]，如何立足于现行的地权结构语境对已有的土地利用实践予以科学的制度设计和规范配置，并实现法内容、规范的顺利衔接，成为引领土地法律制度改革的宏观路向。事实上，现有的土地利用、改革矛盾的本质在于土地发展性利益的争夺，在法律上表现为土地发展权。虽然中国存在大量土地发展权实践，但并未设置土地发展权，立法的缺位造成土地发展性利益分配不明，给权力滥用提供了空间。为顺应社会情势变更，回应实践发展的诉求，以土地用途性质变更及变更后增值收益分配问题为核心的土地发展权制度研究应运而生。学界就土地发展权的研究，多是从内涵[5]、法律性质[6]、归属[7]、必要性[8]等本体视角展开，探寻土地发展权概念范畴的纯理论界定与深化，较少系统分析理论背后所蕴含的功能属性，进而在相应的功能进路的指引下，有针对性地对已有的土地发展权实践予以梳理和检验。因此，基于三十年来土地发展权的本体研究，在所涉价值路向的指引下，就相应土地发展权实践展开“体系思维”[9]之系统研究非常必要。

以《土地管理法》修订为契机，“借助于法权这一具有法律效力的制度工具来保障土地资源合理配置、增值收益公平分配目标得以有效实现，无疑是土地权利体系建设的内在理性之表达。”[10]同时对缓解、根除愈演愈烈的人地矛盾，强拆、乱拆、征地补偿与市场价值脱轨、小产权房屡禁不止等乱象，加强土地利用监管，保障城市治理的目标实现，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定也是必不可少的。

2 四位一体：土地发展权的多元化功能进路

一项具体的制度安排，要想从理论构想过渡到制度实践必须具备实效性和可行性。土地发展权是解决社会矛盾的重要方式，也是优化资源配置，加强生态环境、历史文化遗迹保护的有效工具。

2.1 创新人地关系，加强生态环境保护

土地发展权的生态功能强调通过耕地保护发挥土地资源作为生态系统基本要素的协调和平衡作用。目前中国的土地权利体系设置并不利于耕地保护，“全民所有自然资产的所有权人不到位，权益不落实”[11]，导致经济利益驱动下耕地资源被无序地开发和掠夺，“造成耕地资源污染、破坏，土壤物理结构改变，内部生态系统受损”[12]，“人多地少，用占世界7%的耕地，解决占世界22%人口温饱问题”[13]的基本国情也加剧了中国土地利用的严峻性，限制了土地利用的可持续性，对土地资源甚至整个生态环境系统造成不可逆的破坏。

土地发展权“创设的主要目的在于保护农地、自然资源和生态环境”[14]，是实现土地资源可持续利用的重要手段，它的设计是“基于土地利用的社会性、广泛性”[3]，“源于土地用途的价值选择”[5]，“实质上是使用权变更的获利”[15]，但与传统私权不同，“公权力限制理念贯穿于土地利用全过程”[16]，使其具有明显的“限制性”，从对土地发展权的配置到对土地开发的许可再到土地开发过程中相关利益的协调，土地发展权无一不是在政府“父爱主义”[17]的关怀下进行的，是一种“具有警察权性质的财产权利”[16]。因而，土地发展权的行使虽取决于权利人的意志和价值选择，但是这种意志和价值选择并不是任意和无限制的，而是要符合社会公共利益及法律的一般规定（土地利用规划、城市规划等），这是土地发展权所必须承担的义务和限制。通过土地发展权的设置可在土地规划管理阶段从源头适当遏制城市的建设用地需求确保农业用地数量、质量，通过警察权限制的方式采取“最严格的节约集约用地制度”，充分考虑耕地的质量、容积等条件，合理规划土地用途，注重耕地的科学保护；在开发利用阶段以法律形式落实权利人权益、责任人体制，创新人地关系，促进土地权利的新配置、完善土地法律制度，最大程度地遏制经济人的自私性，“强调耕地‘数量—质量—生态'三位一体保护措施，坚守耕地红线，落实耕地占补平衡，推进农田生态整治和土壤污损修复，提升耕地生产能力与生态功能”[18]，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，使所有的土地开发、利用都以遵循自然规律、经济规律为要求，实现经济、社会、生态三种效益高度统一。

2.2 解决人地矛盾，维护社会公平

土地发展权的社会功能强调通过公平分享土地增值收益，解决人地矛盾，维护社会公平。“公平问题实际上就是利益分配问题”[19]，人地矛盾源于增值收益的分配不均，中国虽基本形成了以《宪法》为指导，以《土地管理法》《土地承包法》为核心，以《土地管理法实施条例》《房屋拆迁管理条例》为具体操作标准的土地征收法律制度体系，但相关立法并未形成一套公平合理的收益分配机制，致使土地征收过程中矛盾纠纷激化、暴力事件层出不穷，科学合理的土地发展性利益分配机制，事关民生，关乎社会公平、和谐和稳定。

土地发展权在强调国家对土地管制、规划具有根本性和正当性的基础上，接受已有的“涨价归公”的制度现实，以“建设城乡统一的建设用地市场”①2012年中共十八大报告指出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；2013年十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”；2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》再次强调，要“保障农民公平分享土地增值收益”，因此土地发展权的归属设置应基于公平分配的原则同时兼顾国家和失地者。、修订《土地管理法》为契机，推行从计划到市场、由单一主体向多元主体、变补偿为征税的土地利用改革，承认权利人的土地发展权，保障集体、个人和国家公平分享土地增值收益。简言之，土地发展性收益的基本逻辑为：强调规划管制→承认土地发展权→建立统一建设用地市场→土地增值收益共享（市场价格—合理征税）。这种制度设计契合所有权社会理性规则，一方面引入市场机制，以尊重和保护产权为基础，坚持民主自愿、公平协商的原则，通过讨价还价、谈判协商、公平交易的方式以合理的市场价格补偿权利人（集体、个人），实现土地增值收益的初次分配；另一方面加强政府干预，以公平、正义为基础，通过税收手段完成土地增值的社会返还（国家、其他主体），实现土地增值收益的再分配，达到化解分配矛盾，维护社会公平之目的（图1）。土地发展权的此种配置“对公民权利侵害最小，且有效平衡土地增值社会返还目标与保护公民权利、维护社会稳定等目标间的关系”[20]，通过综合考量各方因素，解决国家、集体和农民个人三者间利益分配格局混乱，促进公私利益双赢，在落实政府土地用途管理和规划的基础上，从实体和程序两方面保障农民的耕作权和土地收益，使“改革发展成果更多地惠及全体人民”。

2.3 完善土地市场，优化资源配置

土地发展权的经济功能强调通过市场主导与政府辅助的有机结合，实现土地资源的优化配置。市场调节与政府干预是资源配置的两种基本方式。土地市场是在用地需求与供给关系的相互作用下形成的，并通过供求机制、市场机制和竞争机制共同实现对土地资源的优化配置，良好的土地市场能够有效调节土地供需矛盾，促进供需平衡，实现土地资源合理配置。但长期以来，受土地产权模糊、市场不完全、价格机制缺位、收益分配不合理、信息不对称、外部效应等因素的影响，中国土地市场的“价格、供求、竞争和利益分配等机制受到较大程度的扭曲”[21]，市场调节失灵。此时政府的适当干预是调节市场失灵的必要手段，但事实上中国政府在土地市场的干预中存在“越位”和“缺位”的失灵现象，具体表现为“行政效率低下、过度干预、不受产权约束、预算分配偏离社会需求、权力寻租”[22]等。市场与政府的双重失灵导致中国土地资源配置不合理，土地市场混乱。

图1 土地发展权对维护社会公平的影响Fig.1 The in fluence of land development rights on maintaining social equality

图2 土地发展权对土地资源配置的影响Fig.2 The in fluence of land development rights on land resource allocation

作为一种土地利用政策工具，土地发展权的制度设计就在于充分发挥价格机制、供求机制、竞争机制在资源分配中的主导任用，辅之以警察权限制，实现土地资源配制最优（图2）。一方面，土地资源市场配置的实质是土地产权平等自愿的等价交易，这就需要清晰、量化的产权和公平的交易环境。通过落实和量化土地产权，从产权安排上解决资源初始配置的不均衡；基于经济发展规律，引入竞争和产权公平交易机制，从交易环境上协调各类土地供需不平衡；构建科学合理的利益分配机制，从交易结果上解决资源配置结果的不公平。为土地资源最大等价、自由交易创造空间，实现土地资源市场配置效率的最优化。另一方面，市场机制难以尽善尽美，加之外部经济效应的存在，土地资源的配置势必需要政府的宏观调控辅之。土地发展权本身所具有的义务性和限制性即是政府干预过程的天然体现，即在土地开发利用中，通过警察权的行使实现对土地资源配置的“控制、引导、统筹、协调和监督作用”[23]，将市场调节与政府干预有机地结合。此外，土地发展权的制度设计在于强调以法律的形式规制土地市场与政府行为，通过有效的公众监督机制强化市场的公平交易、监督政府的决策透明，实现土地资源配置的帕累托最优。

2.4 保护自然文化遗产，遏制过度开发

土地发展权的文化功能强调通过调和遗产保护的经济压力与市场逐利间的矛盾，保护自然文化遗产，遏制过度开发。随着自然文化遗产旅游经济的发展，遗产保护陷入一种两难境地。一方面，土地升值带来自然文化遗产保护与土地开发的市场博弈。具体表现为：城市土地迅速升值，自然文化遗产所占用的土地因再发展能力受损而转化为保护的经济成本，受管理控制的需要，其周边土地的再发展能力也受到不同程度的限制，进一步损害了土地发展性收益，加剧了自然文化遗产的保护压力，这种压力随着土地升值而不断增加。遗产保护的经济成本与市场规则短期逐利间的矛盾不可避免的影响了自然文化遗产的去留。另一方面，自然文化遗产旅游经济造成所在地区开发用地失控。旅游经济的快速发展使“遗产地土地批租转让成旅游建设用地急剧扩张，无序的土地流转使遗产地农用地剧减、植被破坏”[24]，不仅破坏了周边地区的生态系统，也威胁到遗产本身的维系。

土地发展权的制度设计体现的是一种利益衡平理念，为市场经济体制下调和遗产保护与市场逐利间的矛盾，遏制遗产地过度开发提供了解决路径。土地发展权机制通过界定自然文化遗产地土地性质，明确土地增值收益分配机制，推行遗产地土地使用管制和土地发展权市场交易机制，将市场的自发调节与政府的强制管理有机结合。基于遗产地保护和发展目标，借鉴国外的“发展权转移”（TDR），将自然文化遗产地以及周边的受限区划为发送区，将遗产地边缘区（非限制区）划为接受区。经程序对发送区、接受区的容积率进行量化、限定，并允许发送区的容积率向接受区转让。借助市场的公平竞争机制，“接受区旅游开发商按开发强度购买超基准容积率，发送区以容积率流转实现土地发展权价值”[23]，以此分摊自然文化遗产的保护成本，降低保护压力；通过受限区与非受限区间容积率的量化、限定和转移，保证农民的合理补偿减少农地流转，限制开发程度，遏制过度开发（图3）。

图3 土地发展权对自然文化遗产地的影响Fig.3 The in fluence of land development rights on natural and cultural heritage sites

3 理实相融、知行合一：以土地发展权实践为例

虽然中国并未设置土地发展权，但中国部分地区的土地利用实践在不同程度上借鉴、利用了土地发展权理论，并内化为具有中国意识、中国特色的实然层面的土地发展权模式，验证了土地发展权理论、功能的可行性。

3.1 绿色发展：广东“珠海湿地”模式

2018年12月“珠海湿地入选‘改革开放40年地方改革创新40案例'”[25]。“珠海湿地”源于素有广州“南肺”之称的万亩果园，20世纪90年代，随着城市化进程的加快，房地产开发、村民违章建房等使珠海区大量农地被占、果园被毁，湿地面积锐减，环境破坏严重。为协调经济发展与生态保护，2007年“珠海区政府以龙潭经济联社辖区内1 200亩果林为试点，由政府出资与113户果农签订合同，约定以1 500元/亩/年的价格（租期10年）向农户租地，集中建设农业生态果园，收益65%归果农，35%归政府。”[26]2012年珠海区政府启动“只征不转”的保护方案，“将湿地内的万亩果园集体土地征为国有，通过立法确保土地用途、现状不变，保留农地性质作为永久性生态用地，禁止任何商业开发活动，湿地所在的村社获得10%的留用地，用于发展集体经济，满足群众长远利益需求”[27]，珠海湿地成为中国湿地保护的典型。

“珠海湿地”是中国地方政府运用土地发展权理论协调经济发展与生态保护的有益尝试。“我国现行的土地开发利用管理制度既不能遏制土地违法行为，也无法从根本上解决耕地锐减问题。”[26]“珠海湿地”通过赋予果农土地发展权，以政府出资租用、购买的形式，在保证果农继续经营果园（土地用途、现状不变）的同时获得土地发展权的对价，依靠政府的警察权和财政激励措施有效遏制经济人的自私性和土地违法事件的发生，推进十分珍惜、合理的土地利用和耕地保护国策的落实，实现生态环境保护之目的，为创新中国土地权力体制，推进土地法治建设提供了蓝本。

3.2 共享发展：厦门“金包银”模式

“金包银”项目是“针对工业集中区周边的村，按15 m2/人预留安置地，通过征地款集资在村外围建商住两用建筑，供失地农民开店、出租（不得转卖），为工业区外来人员提供餐饮、居住、购物等服务”[28]，实现“为工业集中区提供配套设施的同时改善村庄环境和村民住房”[29]之目的。“其中，‘金'是村庄外围建设的工业集中区配套用房，实行统一政策、规划和标准，采用上公寓下店铺的形式为失地农民提供收入来源，通过征地拆迁政策保证失地农民拥有一套自用房、一套出租公寓和一间店面（或股份）），‘银'是规划允许保留的村庄，实现就地城市化”[30]，成功解决了土地利用过程中的人地矛盾。

“金包银”是中国地方政府运用土地发展权理论协调政府、企业、失地农民和农民集体等多方利益的有益尝试。以往的土地征收是将集体土地转为国有土地，进而政府通过土地用途管制和征收获取土地增值，这一过程强行剥夺了失地农民分享土地发展性利益的权利，造成利益分配失衡，人地矛盾尖锐。“金包银”实施的核心环节是土地增值收益的分配方式，具体表现为：赋予农民和农民集体土地发展权，妥善分配土地性质变更后的发展性收益，通过实体分割（如公寓和店面）、股权分红（集资入股厂房、配套用房）等方式，在保障失地农民和农民集体的财产权以及分享城市化红利机会的同时构建可持续收入来源机制，从根本上确保农民失地不失收。有效协调城市化发展、土地征收与农民生存发展间的矛盾，为破解土地征收难题、土地增值收益分配困境，实现多方利益共赢，提供了极具中国意识、中国特色的参考范本。

3.3 协调发展：重庆“地票交易”模式

“地票交易”就是土地权利人自愿将闲置的“宅基地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等复垦为耕地”①2008年《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第18条：本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。，经验收合格后产生建设用地指标，即“地票”，实质就是城乡建设用地增减挂钩。“地票”的产生需经历4个环节：申请、依标准复垦、验收、合格后申请确认并核发地票，“地票”产生后需通过土地交易所进行交易，借助市场在全市范围内调剂农地转用指标，提升农地价值，补偿复垦成本。土地交易所实质就是土地发展权交易的中介机构，系非营利性事业法人监督服务机构，主要职责在于“建立农村土地（实物和指标）交易信息库，发布交易信息，提供交易场所。”②2008年《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第5条：设立重庆农村土地交易所，在重庆市农村土地交易所监督管理委员会领导下，在市国土资源、农业、林业等行政主管部门指导下，建立农村土地（实物和指标）交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务所。“截至2018年11月，重庆市土地交易所交易地票27.4万亩共534.7亿元”[31]，随着“地票交易”的成熟完善，2017年《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》以国家政策的形式明确“深度贫困地区增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省流转”，使增减挂钩成为助推精准扶贫，实现脱贫解困的重要途径。以湖北省为例，“自2017年增减挂钩指标实现省内流转以来，通过城乡建设用地增减挂钩指标交易，共筹集扶贫资金105.25亿元”[32]。“地票交易”成为优化土地资源配置、助推扶贫开发的重要手段。

“地票交易”是中国地方政府运用土地发展权理论探索土地资源合理配置的有益尝试。“地票交易”实施之前，快速的城镇化虽带来重庆市整体的经济繁荣，但也造成城乡间、区域间经济发展的不平衡、不协调，“新增建设用地指标区域间配置不均衡问题较为显著”[33]。“地票交易”以市场手段调剂农用地转用指标，依靠价格形成机制提升农村土地价值，采用先补后占的用地模式，成功运用土地发展权制度实现城乡建设用地指标跨区域、范围的等量置换，优化土地资源配置，平衡耕地占补指标，提高土地利用效率。此外，“地票交易”具有反哺三农的重要功能，通过增减挂钩制度增加土地资产收益，获取扶贫开发资金，为贫困地区发展提供财政支撑，不仅为打好精准脱贫攻坚战提供有力的资金支持，也为缓解地区间用地矛盾提供了有益借鉴。

4 结语

就中国目前的土地法律体系而言，无论是为私益目标提供法律强制力之土地管理权体系，还是为公益目标提供法律强制力之土地财产权体系都不足以表达已有的实践做法：尽管三地做法不一，但都存在共同的事实，即综合各方因素，在国家、集体和个人间合理地规划土地资源、分配土地增值收益。借助公私交融的土地发展权概念，不仅有利于实现国家、集体、个人“多方联动”，达到维护社会整体利益之目标，同时也是对政策精神之法律回应的现实需要，更是公平分享土地增值收益的内在需求。此外，中国目前的土地权利立法多是重静态层面的土地权利而忽视动态层面的土地权利，且相关权利皆是从土地所有权中派生出的对所有权和使用权的限制。因此同样从土地所有权中剥离出的土地发展权，具有制度衔接的可行性和健全现有土地权利体系的功能性。

从以保护农地资源和环境为目的的概念引入，到中国语境下的精准扶贫、脱贫的实践应用，实际上反映了土地发展权本土理论的再创造和制度再创新。这一变化不仅是突破现行土地法体系的封闭结构，深化土地法律制度改革，实现土地产权清晰化、收益分配科学化、土地交易市场化的内在诉求；也是化解土地开发与资源保护的矛盾，实现资源配置最优化，消除因规划造成的土地权益分配不公，推动所有的土地利用活动在相关法律秩序下，都以有效地利用土地资源、最大限度地增加社会财富、实现土地可持续发展之目的，进而实现土地利用活动的最大效益以及政府治理体系和治理能力的现代化的必然要求；更是经济新常态下，实现“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展”的必由之路。