建立地方政府与商会、企业沟通协商制度理论研究

吕衍超

摘要：在建立“亲”“清”政商关系的背景下，地方政府与商会、企业沟通效率较低。要解决这一困境，工商联必须联合组织部门与监察部门，共同建立专项行动组，制定出包括顶层设计、运行机制与监督机制的沟通协商制度，以长效机制保障地方政府与商会、企业的沟通效率。在此基础上，建立并优化营商环境，通过良性沟通协商制度逐步推进商事制度改革;工商联组织需强化沟通协调能力，熨平碎片化的治理格局;商会需充分利用沟通协商机制，加强商会、企业共治共享能力。

关键词：沟通协商制度;营商环境;协调能力;共治共享

中图分类号：F279;D616 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）013-0014-03

改革开放40年，中国经济从高速增长转变为高质量发展，正处在转变经济增长方式，优化经济结构的攻关期。在这一前提下，党的十九大报告指出，要“加快完善社会主义市场经济体制。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”“深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。”同时要“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”由此，构建新时代的“亲、清、新”型政商关系，全面深化商事制度改革，成为我国非公有制经济发展的重要基石。

对地方政府而言，在宏观政策的引导下，改善地方营商环境，深化商事制度改革，大力发展地方民营经济，成为当前发展地方经济的重点。要达到这一目标，完善的政企沟通协商渠道必不可少。然而，当前地方政府与商会、企业的沟通协商效率偏低，沟通协商出现一定的困难。

一、地方政府与商会、企业沟通协商的困境

地方政府与商会、企业沟通协商效率偏低。主要表现在以下五个方面：第一，政企座谈交流会频率偏低;第二，地方政府对企业相关问题的反馈不及时不到位;第三，商会与企业反应的普遍性问题解决率不高;第四，问题落实不到位;第五，政府各部门之间缺少合力。

1.政企座谈会频率偏低

地方政府与商会、企业进行沟通，主要是通过座谈会的形式进行，而每年政企座谈会的次数偏少，频率较低。

通过对w市某区委与商会、企业的沟通方式进行调研发现，名义上，区级政府每个季度与当地商会、企业开一次座谈交流会，主要听取各企业发展中的困难，以及需要政府帮助解决的实际问题。然而，一年四次的座谈会只能反映商会与企业所面临的共性问题，不同行业、不同企业在现实的经济行为中所面临的实际问题不同，对自身问题解决的排序不同。每季度一次的座谈沟通机制，使得企业的覆盖面相对偏低，导致企业的个性问题只能通过相应的人格化交易进行上报。

2.企业问题的反馈缺乏时效性

地方政府是直接面对当地企业和商会的基层机构，所拥有的决策权受限，导致很多实际问题必须上报市政府甚至省政府进行咨询决策，拉长了问题反馈的周期，降低了问题反馈的时效性。

通过对w市各区的调研发现，对于企业存在的个性问题，企业从问题收集、问题上报、问题评估到问题解决所需要的平均周期是半年。对于企业和商会所存在的普遍性问题或共性问题，问题反馈的时限往往在一年以上，甚至缺少相应的问题反馈渠道，严重阻碍了企业特别是中小企业的经济效率。

3.对于普遍性问题的解决效率偏低

地方政府在解决商会、企业共性问题时的效率偏低，解决方式与渠道受限。

地方政府在解决企业的个性问题时，往往拥有机动灵活的决策权，相机决策的效率较高。辖区范围内的灵活处置权使得企业的个性问题在不超出职责权限的基础上能够得到有效解决，效率普遍较高，周期较短。然而，对于商会和企业所存在的普遍性问题，往往超出了地方政府灵活处置的权限范围，导致地方政府“无权、无财、无力”去解决。只能通过上报的形式将地方企业的普遍性问题呈递市委市政府甚至省委省政府相应责任机构。普遍性问题所涉及的政府层级越多，问题反馈周期越长，问题的解决效率也相应更低。

4.问题落实不到位

问题落实情况是反映各级政府工作实效的重要指标。然而，对于非公有制企业和商会而言，最大的困境在于问题落实不到位。企业与商会通过与地方政府进行沟通协商，一般能将企业自身问题以及企业存在的普遍性问题如实汇总上报。但是，此类问题往往得不到相应的反馈和落实，或者落实周期过长。问题落实不到位影响了企业的政策获得感，降低了市场化效率，对于民营企业的长期发展产生阻碍。

习近平总书记在“关于促进非公有制经济健康发展的重要论述”中指出，解决企业问题，是“一分部署，九分落实”。各地区各部门要从实际出发，细化、量化政策措施，制定相关配套举措，推动各项政策落地、落细、落实，让民营企业真正从政策中增强获得感。然而，通过调研发现，地方民营企业普遍存在相应政策落实不到位的情况，特别是企业存在的普遍性问题在汇总上报后无法得到反馈落实，严重降低了企业的政策获得感，导致企业不愿参与政府的沟通协商，影响了政府在企业群体的公信力，阻碍了地方民营经济的活力，甚至增加了企业选择寻租的可能性。

5.政府各部门间缺少合力

地方政府往往缺少各部门间的合力，降低了企业问题的反馈效率。

企业问题的解决，除了地方相应主管部门的责任归属外，通常需要政府各部门间的横向沟通与协作。企业在生产中所遇到的众多实际问题，往往无法通过单个部门有效解决，必须由各部门间通力协作，共同完成政策的落实。然而，通过对某区的相关企业进行调研发现，政府各部门间缺少解决问题的合力，降低了政策落实效率，使得企业的相应问题一旦涉及到跨部门合作，落實周期被拉长，落实效率显著下降。

二、地方政府与商会、企业沟通协商出现困境的原因

地方政府与商会、企业沟通协商之所以出现以上四大困境，根本原因在于缺乏科学高效的政企沟通协商制度体系。

沟通协商制度的重点在于规制地方政府。企业由于逐利性的驱动，能够拥有与政府沟通协商的内在动力。而对地方政府的激励，在于沟通协商制度体系的建立与完善。当前缺乏完整高效的政企沟通协商制度体系，体现在事前缺乏对地方政府部门的考核机制、事中缺乏对职能部门的激励机制、事后缺少对职能部门的监督机制。另外，由于政府部门间存在责任分工，缺乏部门间的协调机制，致使政府在问题反馈和落实上缺少合力。

1.缺少事前的考核机制

当前，地方政府在事前缺少对相关联系人的考核标准。明确的考核标准是激励政府相关部门负责人的重要手段，也是政绩评估的重要参考。对于当前所实施的“政府与企业对口联系沟通制度”，虽然从顶层设计上明确了企业与政府部门的连接端口，具化了部分企业的沟通渠道。但是，由于缺乏明确的事前考核机制，相关考核标准缺失，无法准确对沟通联系责任人的职责和政绩进行评估，容易出现以沟通责任人群体为主体的类“柠檬市场”现象和“搭便车”现象，在长期磨灭沟通责任人的积极性，降低工作效率。

2.缺少事中的激励机制

地方政府在与企业、商会沟通协商的动态过程中，缺少事中的激励机制。政府与市场不同，市场的逐利性和竞争性将会成为激励企业发展的重要机制，产生企业与政府良性沟通的内在动力。而政府是市场的背面，无法通过相关的逐利性刺激政府工作人员的履职。在顶层设计的基础上，如何建立针对基层沟通联系人的激励机制，将激励机制与顶层设计有机配套，有效保障沟通协商制度的长期运行，成为当前微观制度设计的中的重点。

3.缺少事后的监督机制

沟通协商制度缺少相应的监督机制，致使企业问题的落实与反馈效率偏低。

当前，企业相关问题的收集与呈报渠道基本成熟。以调研w市某区政府为例，地方政府部门基本完成了商会与企业普遍性问题的收集工作，地方政府职权范围内能够解决的问题，基本已經对企业进行了反馈与落实;超出地方政府职权范围的普遍性问题，地方政府也基本按照相关程序进行了上报。然而，由于缺少事后的监督机制，目前没有企业、第三方机构、媒体或公众去动态跟踪问题的呈递和审批，也没有上级职能部门的动态监管措施。这种事后监督机制的缺位，导致企业普遍性问题往往在中层政府处于停滞状态，问题的落实与反馈无法获得较高的效率。

4.缺少各职能部门间的横向协调机制

对地方政府而言，目前依然缺乏各职能部门间的横向协调机制，主要依靠上级政府及权力部门进行纵向协调，或者通过抽调各职能部门人员成立专班的形式进行协调推进。

在沟通协商的过程中，商会和企业所反映的问题要得到有效解决，往往不会仅限于单个政府职能部门。市政府、统战部、发展改革委员会、各级工商联、国土资源与规划局、税务部门、电力部门、交通部门、环保部门、公安部门等等，在营商环境的改善和对企业的服务上，都承担着重要的职能。然而，在尚未建立横向沟通机制的环境下，各职能部门在实际的问题解决过程中依然依靠上级政府的纵向协调，通过行政指令进行政府资源调配，增加了各政府层级的垂直参与程度，降低了政府在改善营商环境、解决企业实际问题上的效率。

三、地方政府与商会、企业沟通协商机制模型的构建

根据目前沟通协商机制效率偏低的原因，要解决当前地方政府与商会、企业沟通协商所出现的困境，市工商联必须联合组织部、纪律监察两大政府部门，以“市领导联系服务重点民营企业制度”为基础，以政府部门的横向协调机制为中轴，建立包含事前考核机制、事中激励机制以及事后监督机制在内的沟通协商机制模型。通过纵向、横向的系统性沟通协商机制，使营商环境得到显著改善，保障企业上报问题的反馈与落实。

1.沟通协商机制模型的构建

政府与商会、企业沟通协商制度的模型，包括四个层次：以市委市政府为主的顶层，以各级工商联、组织部门和纪检部门牵头的上层，以各职能部门为主的中层和以地方商会、企业为主的基层。模型构建如图1所示：

2.沟通协商机制的构建说明

地方政府与商会、企业沟通协商机制，包含顶层、上层、中层与基层四大层面。企业、商会与政府的沟通流程由图1中的①至⑥反映。其中企业问题的上报流程为①至③，政府对企业问题的反馈与落实流程为④至⑥。缺少任一层级，将会导致企业与政府沟通出现通道堵塞的情形，沟通流程受损，从而影响企业问题的上报和反馈落实。

（1）市委市政府：顶层设计的引领者

市委市政府作为沟通协商机制的顶层，充当着顶层设计引领者的角色。市委市政府，必须明确政策导向，从全市范围内统筹各个区的经济发展，制定长效规划，为地方政府树立政策标杆;同时，市委市政府必须统筹组织部、工商联和纪检等三大部门，为三部门间的相互沟通协作提供政策平台和协调渠道。

（2）组织部、市工商联与纪检部门：运行机制的实施者

沟通协商机制是否具有长效性，关键在于其运行机制。而组织部、工商联与纪检部门所共同组成的联合办公组，成为运行机制的有力实施者，也是沟通协商机制的上层。

组织部门必须在事前制定出地方政府沟通协商制度的考评标准，通过科学完善的考评体系，明确相关责任人的权责归属，将沟通效率在事前与责任人政绩挂钩，达到鞭策责任人的目的;工商联必须在事中建立科学合理的激励机制。市工商联可依照组织部门所建立的考评标准，在沟通协商的动态过程中对相关沟通责任人进行政绩激励和绩效工资激励。通过正相的激励措施，保障沟通责任人与企业长期协商的动态积极性;地方纪检部门需在事后建立长期的监督机制。工商联的激励机制是正相机制，而纪检部门所建立的监督机制则应以负向的问责惩罚制度为主。通过引入第三方机构、商会、企业、媒体甚至是公众，对沟通联系责任人的工作效率进行动态监督。在大数据的背景下，以移动互联网为基础建立起政企沟通协商的数字化平台，通过数字化平台将监督机制透明化，并落实好相应的负责人问责措施，保障沟通协商的动态效率。

（3）区委区政府：横向协调机制的维护者

区委区政府，是沟通协商机制的中层，是纵向连接市政府与地方商会、企业的重要纽带，也是横向连接各个职能部门的关键枢纽。由于我国政府所实行的层级制，纵向的上报与政治反馈制度通过行政权力的集中疏导，往往较为顺利和成熟。而横向的部门协调，因权责不存在交叉，导致各部门处于相互独立、各自为政的状态。在这一情形下，区委区政府必须发挥自身的纽带作用，成立横向协调的专项工作组，以企业上报的问题为导向，动态协调各职能部门，在各职能部门之间形成合力，增强地方政府在沟通协商制度中应发挥的作用。

（4）商会与企业：沟通协商机制的倡导者与受益者

地方商会与企业，在沟通协商机制中，应该转变自身角色，从政策的被动接受者逐步转向政策倡导者与政策受益者。建立地方党委政府与商会、企业沟通协商制度的目的，就是改善营商环境，更好地服务于地方企业和商会，使地方企业能够不断发展，从而更多地创造地方性的经济价值。地方政府与企业、商会是相互联系，相互依存的共同体。因此，商会与企业，在沟通协商机制中，应逐步转变角色定位，更多地承担起倡导者和监督者的角色，保障沟通协商制度不流于形式。

四、完善地方政府与商会、企业沟通协商制度的政策建议

在现有的治理格局下，需建立以地方党委政府为主导、市场与社会共建的多元协商共治体系。通过科学、高效的沟通协商制度，切实改善企业营商环境，创造出一个充满活力的微观市场。要实现政府与商会、企业的良性沟通机制，首先，需强化顶层设计，扩大企业覆盖面;第二，必须建立以组织部门、纪检部门为主导的联合专项组;第三，强化工商联和区政府的横向协调作用，理顺条块治理格局;第四，改变企业传统观念，培育商会和企业的共治共享能力。

1.强化顶层设计，扩大企业覆盖面

对于市委市政府而言，当前以“提升营商环境，市直机关领导对口联系服务百家民营企业的制度方案”为主体构建的顶层设计，企业覆盖面有待拓宽。未来，地方政府的顶层设计主导方向应逐步从“对口联系重点民营企业”转变到“提供公平法治的市场环境”。从百家重点民营企业的沟通协商制度扩大到普惠制度，以更加具有公平竞争活力的营商环境，保障微观主体市场的健康运行。

2.建立以组织部门、纪检部门为主的联合专项组

为使地方政府与商会、企业沟通协商制度在长期运行中保持活力，必须成立以地方组织部门和地方纪检部门主导的联合专项组。组织部门负责建立沟通协商制度中的责任人考评体系，纪检部门则负责建立沟通协商制度中的动态监督体系。通过事前的考评和事后的监督，双管齐下，共同构成沟通协商制度中的运行机制，有效激励地方政府相关责任人，防止沟通协商制度在长期流于形式。

3.强化工商联和区政府的横向协调作用，理顺条块治理格局

在沟通协商制度中，需强化工商联在上层和区政府在中层的横向協调作用，理顺当前政府内部存在的条块治理格局，使各级政府在问题解决与落实环节形成合力。目前各职能部门之间的界限较为清晰，权责明确，虽然该情形有利于部门内部工作效率的提高，但在涉及到跨部门合作领域，往往产生巨大的交易费用，政府各部门的工作无法有效协调以形成合力，甚至在某些情况下还形成了相互的阻力。基于此，必须强化市工商联与区政府的横向协调能力，为两个部门赋能，从而形成不同政府层级间的合力，降低政府内部运作中高额的时间成本，保障企业问题能够有效反馈与落实。

4.改变企业传统观念，培育商会和企业的共治共享能力

在“亲”“清”新型政商关系下，企业必须转变传统的被动接受者角色，从观念上进行变更，积极参与到沟通协商制度的制定与动态实施过程中。企业观念的转变，需要各级政府从内部制度层面保障营商政策的动态一致性，并通过外部媒体的大力宣传，内外结合、双管齐下，打消企业与政府沟通的疑虑，逐步建立企业信任感，使企业愿意与政府进行沟通协商。

在树立企业观念的前提下，需逐步培养商会和企业的共治共享能力，增强企业和商会在政策制定中的话语权，让企业真正参与到政府问题收集、上报、反馈与落实的动态决策过程中，使企业真正能够从沟通协商制度中获得切实收益。