新时代下长三角港口群发展新趋势与对策建议

李娜 姜乾之 张岩

关键词：长三角港口群;新趋势;协调发展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.009

随着全球化和区域一体化不断深化，城市群成为参与全球竞争的重要地域单元，而港口群成为城市群发展的关键支撑。世界上著名的六大城市群均拥有港口群，在城市群发展中发挥重要的作用。长三角城市群作为世界六大城市群之一，以建设世界级城市群为目标，港口群一体化成为提升城市群国际竞争力的关键要素。长三角一体化与长三角港口群一体化是利益共同体，港口群一体化带来的直接效应就是物流成本降低，进而提高城市群产业竞争力。

一、新时代下国内外港口群发展新趋势

随着全球经济一体化和区域发展一体化的不断深入发展，港口群发展也呈现新的发展态势。习总书记2018年11月5日在中国（上海）进口博览会开幕式指出“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。”这为长三角港口群协调发展带来了新的机遇。

（一）全球层面

港口一直是世界经济发展的关键要素，世界发达城市多集中在沿海港口。据不完全统计，世界上90%的发达城市都是沿海城市，主要得益于海上交通是国际贸易的主要运输方式。随着经济全球化的深入发展，港口已从初期的相对独立的物流作业场所逐渐演变为物流供应链中的服务上下游客户并与之紧密相连的核心枢纽，成为全球资源配置的重要枢纽，也成为国家实力的重要表现之一。

同时，随着全球经济格局的变化，世界港口格局也呈现新的发展态势。主要表现：一是全球航运资源在全球范围内的配置“东移”。近年来随着亚洲地区经济贸易快速发展，国际航运资源向亚洲地区，尤其是向中国进一步集聚。据《新华-波罗的海国际航运中心发展指数报告（2016）》发布，2016年全球前10位的国际航运中心分别为新加坡、伦敦、香港、汉堡、鹿特丹、上海、纽约、迪拜、东京、雅典。中国大陆除了上海，广州、青岛、宁波-舟山、天津、深圳、厦门、大连等港口也跻身国际航运中心行列。全球航运中心东移，将促进东亚地区成为全球集装箱运输和港口发展的主要地区，将带来大量航运市场需求。这也要求长三角港口群要加快提升航运服务水平，升级成为全球航运资源配置能力的节点地区。二是世界港口竞争范围变广，东北亚地区港口竞争尤为激烈。随着经济全球化的深入发展，世界各国经济联系的加强和相互依赖程度日益提高，商品、资本、信息、知识、劳动力等生产要素的跨国流动越来越频繁，港口之间的竞争也不再局限于本国或紧邻的港口，竞争区域不断扩大，较大区域范围内不同国家的港口对枢纽港地位的争夺成为普遍现象。[1]特别是随着全球航运资源的东移，东北亚地区港口竞争尤为激烈。东北亚以其独特的地缘优势和经济互补优势成为世界经济新的增长点，各大港口加快软硬件环境建设，竞争国际集装箱枢纽港的地位。釜山、神户、新加坡的港口条件和管理效率都优于上海港，而且都把争夺中国大陆的集装箱货源作为竞争重点，吸引长江三角洲和长江流域地区远洋货物经其中转。三是港口国际竞争力更加注重软实力竞争。早期港口的發展大多受益于良好的自然和区位条件。随着时代发展，影响港口国际竞争力的因素越来越多，通关便捷程度、港口开放程度、多元化服务质量等软实力的影响也越来越大。[1]特别是第四代港口应以区域性港口联盟的形式参与国际竞争，融入到全球供应链的优化中去，是全球物流“智网”的节点之一，从而打造其国际竞争力。这种港口联盟的形成，以及在此基础上成为全球物流“智网”的节点之一，离不开港口科技创新，尤其是港口信息平台的构建。[2]

（二）国家层面

习总书记在中国（上海）首届进口博览会开幕式上指出，“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推动更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同‘一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。”同时，长三角区域承载“一带一路”、长江经济带、上海国际航运中心等多项国家战略任务。这为长三角港口群发展带来了新的发展机遇，也提出了新的更高要求。具体表现：一是长三角一体化上升为国家战略，要求长三角港口群协同发展要立足于国家战略高度。长三角区域将与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。以建设世界级城市群为目标，成为参与全球竞争的主要地域单元。而长三角港口群将成为长三角区域一体化重要内容，也是城市群国际竞争力的关键要素。在此背景下，加快推进长三角港口群协调发展显得尤为迫切。二是“一带一路”倡议将促进长三角港口群进一步对外开放。长三角港口群位于陆上丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路交汇处，是连接陆上丝绸之路经济带与海上丝绸之路的枢纽。江苏省的连云港是新欧亚大陆桥的桥头堡，西至荷兰鹿特丹，是陆上丝绸之路经济带的重要轴带之一;而上海港、浙江的宁波-舟山港等都是21世纪海上丝绸之路的重要战略支点。长三角港口群是我国参与“一带一路”的重要港口枢纽，战略地位极其重要。长三角港口群可发挥开放优势，打造为我国企业“走出去”的平台，融入全球市场竞争，促进地区乃至全国经济发展。三是长江经济带战略实施将推动长三角港口群江海联运，带动我国中西部地区发展。根据国务院颁布的《关于依托长江建设中国经济新支撑带指导意见》，提高长江黄金水道功能的关键是实施长江黄金水道和江海联运发展，率先建成综合交通运输体系。长三角港口群地处我国东部沿海地区与长江流域的接合部，拥有面向国际、连接南北、辐射中西部的密集立体交通网络和现代化港口群，对长江流域乃至全国发展具有重要的带动作用。依托长江黄金水道，可引领长江经济带中上游地区对内开放发展，辐射带动我国中西部地区发展。

（三）区域层面

随着区域发展一体化的深入发展，港口集群式发展已成为主要发展态势。具体表现为：一是港口群协调发展成为许多国家航运发展的重要趋势。在全球供应链时代，港口之间不仅存在竞争，还要更加强调港口之间的竞合发展，以便提高供应链上各港口企业的适应能力、敏捷性与柔性。国际上港口间的联动发展主要体现在港口群或组合港的联动发展，其已成为世界许多国家航运发展的重要组成。以组合港为代表的港口合作也愈来愈被重视，如美国、德国以及日本等国家已在港口联动发展方面积累了一定的实践和经验。同时，中国粤港澳大湾区港口群、广西北部湾港口群协同发展也进行了有益探索。二是港口群与城市群相互依托，相互促进带动。世界上著名的六大城市群，均拥有港口群，在城市群过程中发挥重要的作用。如美国以纽约为中心的东海岸城市群、以洛杉矶为中心的西海岸城市群等的崛起与港口经济的发展密切相关。同时，城市群的发展也为港口群发展提供了广阔的腹地支撑，带动港口吞吐量的增加，进而促进其建设与发展。三是长三角港口群协调发展成为建设世界级长三角城市群的关键。长三角港口群与长三角城市群相互依托互相促进发展。日前长三角明确提出以“更高质量一体化”为目标，这也对长三角港口群发展提出了新要求。一方面，长三角港口群发展要进一步打破行政壁垒，探索长三角港口群区域合作新机制，为长三角港口群协调发展提供新动力和制度保障。另一方面，要求长三角港口群进一步发挥水运低成本优势，承担我国供给侧结构改革降低物流成本的率先示范区，促进长三角城市群更高质量一体化发展。目前我国物流成本是世界平均水平的1倍多。长三角港口群可发挥水运优势，降低物流成本，促进长三角率先建立高质量现代化经济体系。

（四）港口层面

随着信息技术革命的推进和网络信息化的发展，港口本身发展呈现新的发展态势。具体体现：一是世界航运船舶大型化，对港口水深条件要求不断提高。航运业的不断发展带来了船舶大型化趋势，为了实现规模经济，大型集装箱船舶不断问世。由于集装箱港口水深条件的限制，长三角港口能够直接停靠大型船舶的不多。未来发展中，长三角港口群要做好战略储备，适应船舶大型化的发展要求。二是随着信息和通信技术发展，航运呈现标准化、智能化发展态势。对航运和船舶界而言，智能化可谓是一次根本性变革，利用其在基础设施级别的优势打破信息孤岛，促进船-岸-人之间信息的高效流通和融合。[3]其中标准化有助于推动航运智能化，通过多级标准的协同互补，用标准化工具进一步激发智能化的使能作用和倍增效应，航运和船舶智能化成为全球竞争的制高点。长三角港口群要适应这一态势，要加强协同发展，增强对大、中、小不同标准船型的配置能力。三是便利化、低碳化成为全球航运发展新潮流。国际海事组织（IMO）的防污染公约由单纯关注海洋污染向关注水空一体化方向发展。目前对船舶的9大排放进行了针对限制，船舶低碳发展成为重要趋势。口岸便利化，通关便捷性，成为港口群协同发展的重要内容，也是世界港口群竞争的关键要素。

二、推进长三角港口群协调发展对策建议

目前，长三角港口正由城市港口、省市港口向港口群发展转变。但对标纽约、东京等国外港口群合作的先进经验，现阶段长三角港口群还存在定位不清晰、联动不强、机制不健全等问题。长三角港口群要适应新的港口群发展态势和要求，以建设世界级港口群为目标，重点要在以下几个方面推进协同发展。

（一）明確战略定位，建设具有全球影响力的世界级港口群

与国外城市群相比，长三角城市群拥有4 000多千米内河航道优势，这也是长三角城市群提升城市能级和核心竞争力的最大潜力。长三角港口群要顺应世界航运发展新趋势，策应高质量发展与长三角一体化新要求，进一步明确与长三角世界级城市群地位相匹配的世界级港口群的战略目标定位。加快从城市港口、省市港口建设竞争为主的规模增长阶段，向港口群一体化为主的高质量发展阶段转变，打造长三角高质量一体化发展和长三角改革开放再出发的港航新高地，实现世界级港口群与世界级城市群联动建设，彰显“一带一路”与长江经济带重要交汇地带的独特优势，巩固亚太地区重要的国际门户和西太平洋的东亚航线要冲地位，提升全球重要的现代服务业和先进制造业中心作用。

（二）统筹功能布局，加快启动编制《长三角世界级港口群规划》

加强长三角港口群顶层设计、高点站位、统筹布局、抱团发展，为此加快启动编制《长三角世界级港口群规划》。按照《全国沿海港口布局规划》及相关法规、政策，确定长期、中期和近期发展目标，尽快明确各港的定位和基本服务功能，逐步形成上海以集装箱中转为主、浙江以大宗散货为主、江苏以除大宗散货和集装箱之外的江海转运为主的长三角港口群分工格局。围绕建设具有全球影响力的世界级港口群目标，“十三五”规划中后期要凝聚共识、通力合作，争取从“十四五”规划开始按照形成的统一目标和实施路径，协同建设长三角港口群。

（三）深化体制改革，设立长三角港口管理局

长三角港口群进入高质量发展阶段，亟须深化港口管理体制改革，由各省市分别管理港口体制，转变为统一管理长三角港口群体制。主要体现在两方面：一方面，加强跨区域港口协调，设立长三角港口管理局（或长三角港口管理委员会），做实上海组合港功能。长三角港口管理局代表国家（交通部）发挥统一的规划、协调、管理职能，加强港口群跨区域协调管理，加强港口管理机构和地方政府之间的联系和协调，改变行政体制分割、多头管理的模式。积极主动衔接国家有关部委规范港口行业的发展，对各港口制订相同的服务标准、统一的资费标准。通过具有较强宏观控制和协调职权的区域港口综合行政协调机构，有效推进区域港口密切合作、协调发展。[4]另一方面，加强港口部门间协调，相应调整合并海事、海关、海运、航道整治、统计、税收等管理机构，建立与长三角港口群发展相适应的集中统一的管理架构，改变各管一段、各管一块分而治之的状况。

（四）联动自贸区，探索自由港政策

首先，扎实推进增设上海自由贸易试验区新片区工作，分类分区域深化自由贸易试验区改革开放。一要将上海自贸区服务业开放等部分政策，率先在临港周边陆地地区进行复制、推广，就地消化上海自贸区政策。二要在大、小洋山港探索自由港政策。三要在上海自贸区核心区探索不可复制、不可推广的政策，进一步推动自贸区金融开放，深入融入全球城市网络体系。其次，鼓励和支持上海自贸试验区、浙江自贸试验区制度创新的经验在长三角港口群更大范围内复制、推广，特别是在港航领域实现联动推进。抓紧研究制订长三角港口群自由贸易试验区改革创新专项行动计划。探索形成具有最高开放度和重大标志意义的制度体系、监管体系、政策体系、管理体系，加快实施通关便捷化、贸易便利化、港航业务国际化突破性和针对性的新举措。

（五）整合资源要素，推动港口群市场化运作

坚持政府引导、市场主导为原则，积极发挥政府在标准规范、政策支持、资金配套等方面的引导作用，营造良好营商环境和法制环境。立足提高城市群发展质量，提升港口群综合国际竞争力，强化市场配置资源的决定性作用，突出企业的市场主体地位，坚持以资本为纽带，通过资产重组、互相参股、交叉持股等多种方式，着力推进长三角地区港口资源省内整合、跨行政区整合。建立市场化、开放性的平台和机制，促进江浙沪皖港航企业多种方式的合作和联盟，加强协同和互动，整合海港、空港、公路、铁路、长江水运和内河水网运输，着力推进多式联运，促进物流运输降本增效。

（六）升级港航产业，完善港口群集疏运体系

目前长三角港口群集疏运方式以公路为主，以铁路、水路为辅，以港口为枢纽的集装箱铁水联运体系尚处于起步阶段，多式联运发展滞后，集装箱铁水联运比重不足2%。为此，长三角港航产业亟须转型升级，建立与长三角世界级产业集群相匹配的港口产业体系和物流体系。完善长三角港口集疏运规划、体系，推动跨区域、跨部门、跨行业的多式联运通道建设。推动江海联运、海铁联运、海空联运的发展，打造海陆空立体化的多式联运通道，提供“一站式”和全方位运输服务。[5]按照“到2020年重要港口铁路进港率将提升到60%左右”目标要求，重点推进大宗干散货港区和规模化集装箱港区铁路集疏运通道及场站建设，推进“港站一体化”，实现铁路货运场站与港区无缝衔接。大力发展铁水联运，使集装箱铁水联运规模和在港口集装箱集疏运中的比重显著提高。大力发挥南京以下长江12.5米深水航道作用，高质量发展长江航运。加快多式联运领域价格形成机制，加大对港口集疏运系统建设的政策、资金扶持，为港口物流匹配创造有利条件。