城市社区公共服务供给精准化研究

徐顽强 李敏

摘要：政府部门、市场主体、社区自治组织、社区居民等多元中心主体参与社区公共服务供给成为当前城市社区治理的主要趋势。公共服务供给系统涉及到需求端、生产和传递过程、供给端三重维度，从这三个维度出发，再度思考当前社区公共服务需要“多中心化”的缘由所在，而后以武汉百步亭社区公共服务供给体系的多中心主体协同为个案基础，归纳该社区推动多中心主体参与社区治理中采取的创新性做法，从公共服务供给主体维度剖析该社区实现公共服务精准化的经验和启示，进一步提出现代化的城市社区公共服务体系建构的深度思考。

关键词：公共服务;社区治理;多中心治理;百步亭社区

中图分类号：C916 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）01-0055-63 收稿日期：2018-10-27

社区治理的本质就是社区公共服务，为居民提供满意的公共物品是社区治理的出发点。在创新基层社会治理的实践中，推动多中心主体参与社区公共服务，推动社区服务市场化、社会化、自治化，是完善社区治理体系和社区公共服务体系主要选择方向。

在学术研究领域，不少学者基于多中心治理理论探索到我国社区治理和社区公共服务体系建构，主要集中在如何推动社区自治（曾伟等，2010）、推动业主自治（徐以民和朱伟业，2013）、多元主体参与社区公共服务供给的“失灵”（蒋俊杰，2012）和多中心治理的失效（刘湖北和冯意皓2017），需要通過多元社区公共服务主体的角色定位、多元服务主体间协调合作机制的构建，推动城市社区公共服务模式的优化（王向南和金喜在，2015），以及构建集合“特定的规则”、约束机制等的秩序基础维持多中心治理秩序（张洪武，2007）。但目前以多中心治理理论贯穿全文，针对社区公共服务的专门研究稍显不足，本文正是基于政府推进社区治理体系完善和提升社区公共服务水平的背景下，剖析社区公共服务要“多中心化”的内在逻辑、选择武汉百步亭社区公共服务精准化供给的案例，归纳出多中心治理框架下城市社区公共服务通过多中心主体生产实现精准化供给的有益经验，并依托百步亭社区公共服务实践，提出对当前城市社区治理的深度思考。

1问题提出：城市社区公共服务缘何“多中心化”

社会发展变迁、社会结构多中心化、利益需求多样化以及政府职能的转变促进社区公共服务供给链改变，这种改变体现在社区公共服务供给端的主体多中心化、公共服务内容和传递形式的多元化、需求端的居民需求精细化和优质化，从这三个维度剖析城市社区公共服务，能够深刻理解其“多中心化”的驱动力所在。

1.1供给端：公共服务供给的“政府失灵”和多元主体积极嵌入

传统政府垄断公共服务供给的模式总会面临“政府失灵”以及多元主体积极嵌入公共服务系统，使得城市社区公共服务供给体系的多元主体、多元服务、多元治理的社区公共物品供给模式成为必然趋势（何继新等，2015）。

公共选择理论认为政府并非万能的，政府对公共物品供给不当干预也会导致供给“失灵”，公众对公共物品的需求无法得到有效满足。社区公共服务是公共物品供给的重要组成部分，在我国当前城市社区公共服务供给中也出现不同程度的“政府失灵”。传统“全能型”政府包揽模式同样映射到社区公共服务供给体系中，政府垄断社区公共服务导致供需不匹配、供需结构不科学，公共服务资金投入以及公共服务政策失误和执行的偏差、监管和评估制度的缺失导致公共服务供给的低效率。这些“失灵”主要源于政社关系、政市关系尚未理顺，政府治理和社区自治体系的协调度欠缺，更具体的来说是政府在社区公共服务供给中角色的“缺位”“错位”“越位”，导致公共服务供给“真空”和低效;应该交由市场配置或发挥社区自治组织的作用却将“看得见的手”伸的过长以及管理职能“错位”，过多的干涉社区自治导致社区治理行政化顽疾、社区自治能力赢弱。

企业主体、社区自治组织、非营利组织等多元主体通过嵌入社区治理而承担了部分社区公共服务职能。社区自治组织在一定程度上承担了政府行政职能和社区文化建设、医疗服务等职能，以房地产开发企业、物业为代表的企业主体是社区服务中参与度最高的主体，这些主体与业主基于契约关系，为社区公众提供市场化的公共服务。社区内外部非营利组织以及社会团体凭借自身的优势，在社区公共服务供给中能够弥补政府和市场的“双重失灵”。在自治意识较强和成熟的社区中，业主委员会也发挥了推动社区自治能力提升和社区公共服务供给优质高效化的重要功能。多元主体通过有效合作能够实现社区公共服务多中心化。

1.2生产和传递：公共服务内容拓展与供给方式多元化

从社区服务的学理视角看，广义的社区服务包括社区福利性、公益性服务，以及一定程度的商业性或“准商业性”便民利民服务以及社区成员间的互助性服务（陶宏，2011），这推动了社区公共服务内容和形式拓展的可能性。就实践而言，我们可以清晰地看到社区公共服务的范畴已经远超出政府提供公共服务的范围，当然，不可否认政府提供的公共服务仍然是社区服务最重要的核心部分，其他众多的社区服务，当被置于社区公共治理空间中，已经成为关乎社区服务质量、社区居民生活服务满意度的公共利益问题。因此，社区商业性服务和互助性服务也成为社区公共服务焦点，而且政府在这些焦点服务中，并不能够完全“退场”，而应该承担规则制定、引导和调控的公共品供给职能。

随着社会体制转轨和城市化发展进程，多元组织在社区治理空间内的迅速发展，这些主体根据社区公众生活和服务需求，依据契约精神或者志愿服务精神，凭借专业优势，为社区公众提供形式多样、内容丰富的公共服务。这从公共服务的供给端上推动了社区公共服务范围和内容的拓展以及形式的多元化。而且，传统意义社区文化、医疗卫生、生活、养老、教育等社区公众基本生活需求的服务外，社会救助和社会保障等问题均下沉至社区，这从公共服务的生产端将许多职责施加到基层社区治理中，无疑为社区公共服务内容加码，反过来也继续推动社区公共服务“多中心化”的形成。此外，伴随着“互联网+”理念技术、数据平台等信息技术的应用，数字化社区、智慧社区成为现实，不仅实现了公共服务资源优化整合，更推动社区公共服务生产和传递形式的创新、高效化，也为社区公共服务“多中心化”提供了技术支持。

1.3需求端：公共服务需求的精细化与优质化

社区公众对公共服务需求精细化以及供需双方的有效匹配是推动社区公共服务“多中心化”根本动力源。随着经济社会发展进步和人民收入水平的提升，公众对社区公共服务内容范畴和质量提出了更高要求，这就从需求端上推动了社区公共服务供给主体多中心化和内容优质化。

传统社区公共服务注重满足居民的基本生活需求和覆盖范围的广泛性，具有大众化、普惠性、均等性特征，在服务方式上多采用传统的非信息化技术工具，某项服务项目或者服务供给形式的创新，是地方政府出于完成基本职责、或是创造政治业绩、满足上级考核需求而实施，社区公共服务建设政治绩效往往优先于人的发展绩效，过多强调其规模和功能（何继新和李原乐，2016），以人民需求为中心的公共服务理念未必会是首要考虑因素，尤其是公共服务供给制度设计上缺乏科学的需求输入机制和评价反馈机制。

从社区公共服务的需求端出发去推导社区公共服务供给，是社区公众精准化和优质化公共服务需求得到满足的正确逻辑，但无论从实践领域推动社区公共服务体系完善的政策文件，还是从理论界对社区公共服务的研究成果来看，从多中心主体的供给侧出发探索社区公共服务精准化的居多，公共服务需求侧的研究相对缺乏。诚然，公共服务供给侧的变革对推动供需双方匹配度提升产生积极效应，但对社区公众公共服务需求的直接发出者也是受众，他们是评价公共服务效率和質量的最佳主体。因此，在公共服务供需匹配的决策、生产和传递过程中，应当将社区公众的多样化、精细化和优质化的公共服务需求偏好作为首要考虑因素，实现供需双方公共服务供给偏好的有效识别和衔接。

2个案演绎：百步亭社区公共服务供给的创新做法

百步亭社区在推进公共服务过程中，将社区党委、社区管委会和物业服务、社区内部各种志愿团体等多元组织联合起来，在发展理念、管理模式（体制）、基层党建及工作方法上进行创新（郑家杰，2014），创建了社区“建设、管理、服务”于一体的公共服务体制机制，形成了政府主导、社区兴办、市场运作、企业投资的社区公共服务模式（于燕燕，2007），实现了社区公共服务供给主体的多中心化和公共服务精准化。

2.1建设之初：以居民为中心的规划和制度设计

百步亭社区人本性的建设规划和开发商对社区基本配套、公共服务设施的较高投入等奠定了社区公共服务精准化的理念物质基础。一是社区住房建设人本化。该社区的住房设计和构造、环境建设充分考虑居民生活需求、社区服务的便捷性、安全性，增加更多的投入实现住房服务设施的便民化、高科技化、优质化。二是社区建立过程中，充分考虑到居民对高质量的科教文卫体、衣食住行等公共需求，配备了完善而优质的公共服务设施。三是社区建立之后，集团组建了社区党委、社区管理委员会、物业公司，建立社区服务中心，政府将基本公共服务职能下放到该中心，充分满足居民便捷化的行政服务需求;社区实行区域化管理，通过建立社区居委会，下设多个委员会，组织建立业主委员会，集合多方主体、社区居民的凝聚力，避免社区公共服务过程中主体间的责任不清，公共服务的低效低质。四是针对社区弱势群体开展社会救助服务项目。百步亭集团针对弱势群体的就业和生计问题，将企业利益放在第二位，制定诸多救助措施既保障社区内部弱势群体的基本生活需求，也弥补传统政府居民社会保障的不足。建设之初的“精心为民谋划”、建成之后充分考虑居民的利益和生活需求，进行公共服务供给体制、机制和流程的制度设计充分体现以居民为中心的服务理念。

2.2治理之中：构建多方协作的公共服务体系

社区党委和社区管理委员会、社区居委会、社区党支部、物业、业主委员会、志愿服务组织、各类社团组织等多方协作共同形成了党委领导下的多元组织协作、联动的公共服务组织体系，如图1所示。在社区公共服务的主体组织中，社区党委会和社区管理委员会由多方代表构成，这从社区治理机构的顶层形成了代表各方利益的公共服务联盟。

社区领导层面，社区党委扮演领导核心和统筹规划的角色，并通过下设社区党支部组织和协调工作。社区管理委员会负责承担部分行政管理和服务职能，政府职能在社区治理中的转变为间接的、宏观的调控，同时，要落实社区党委的各项决策，担任协调、指导、督办角色。

社区自治执行层面，社区居委会是社区公共事务的直接“管理方”，负责组织居民参与社区各项管理和服务工作，行使议事和决策职责。社区居委会建立了各类委员会和四级自治组织体系以及制度化沟通机制，拓宽民众参与社区治理的渠道，广泛发动居民参与社区治理，进行自我服务，增强了社区自治能力。业主委员会是居民方。业主委员会代表业主有效行使对物业服务的监督权力，担当了社区自治的重要角色，业主自治代表通过参加社区自治会议和活动，行使民主提议、监督、自我服务等职责。百步亭物业是社区服务方，推行公益化导向营业理念，负责提供全方位的社区物业服务。通过推行首问责任制、“三全”服务、“六个一”工程、“双十无”目标、“五种精神”、“互联网+物业”等服务举措，成为融入社区公共服务体系的先行者和重要载体。社区志愿组织和团体也是百步亭社区自治重要载体。社区通过组织建立各类志愿服务组织，营造良好的志愿氛围，推动社区内部居民间的互助、自助，既满足了社区居民对美好精神生活的需求，也降低了社区公共服务的成本，有效弥补了传统公共服务和物业服务的不足。

在百步亭社区党委和社区管理委员会的带领下，在社区治理和社区公共服务供给中，社区党支部和物业公司、社区居委会、业主委员会实行“双向进入…‘交叉任职”“五级负责”“六部议事”等工作机制实现多中心主体的各司其职，有效协作，互相监督，在资源共享、相互依赖、协调前进中实现社区公多元主体需求的满足。

2.3服务之精：提供贴心而全面的社区服务

百步亭社区通过设立社区服务中心、卫生服务中心、社区服务热线、组织社区志愿、举办各种社区活动、推动志愿和慈善组织建设等措施为社区公众提供了贴心而到位的高质量服务，真正实现社区公众幼有所教、病有所医、老有所养、业有所就，难有所帮，创造了新时代下社区自我治理、自我服务的真实样本。