基于福利经济学视角的集体土地征补标准研究

程廷 张金亭

摘要：随着城镇化进程的不断推进，集体土地将越来越多地作为国有建设用地的补充流转入市。我国现行的土地征收补偿标准较低，补偿范围较窄，难以满足农民后续的正常生活需求，合理的征地补偿标准将有着重要意义。将福利经济学的相关理论引入到征收补偿标准的测算中，将征地过程中农民客观的经济损失与主观的价值损失均计算在补偿标准范围内，测算出合理的征地补偿标准。

关键词：集体土地;征收补偿标准;福利经济学

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）01-0010-17 收稿日期：2018-11-27

1引言

我国的土地所有制度将土地划分为国有土地与集体土地。国有土地的所有权属于国家，其使用权可通过有偿出让和无偿划拨的方式，用于经济建设与发展;集体土地的所有权属于村集体组织，其使用权可用于农村生产经营活动及村集体成员自住。这样的土地划分制度为我国的经济快速发展，城市规模扩张，基础设施的大力修建，房地产业的蓬勃发展提供了基础，也为我国的粮食安全、农民的生活提供了保障：目前，我国的城镇化率已提升至58.52%，快速的城镇化进程极大地提升了对国有建设用地的需求，导致越来越多的集体土地被征收为国有土地，更好地服务于国家的城镇化建设与经济发展二但我国特有的土地二元所有制也导致国有土地与集体土地之间地位的不平等，这种不平等最直接的体现在征地补偿标准的巨大差异上。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条的规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，而集体土地征收的补偿标准还沿用“产值倍数法”的补偿方法，即补偿金额不超过被征收土地前三年平均产值的30倍，這样的补偿方法还具有很强的计划经济时代的烙印。随着城镇国有土地价值的提升，失去集体土地使用权的农民，融入到城市的成本急剧增加，原先的征地补偿标准已远远不能满足农民的正常生活需要。因此中共十八届三中全会审议通过，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，推进集体土地流转入市改革的试点工作。由此可见，推进农村集体土地流转入市的改革是我国当下社会的热点问题。基于国家对“集体土地与国有土地同等入市、同权同价”的指导，集体土地的合理补偿标准将在现有标准下大幅提升。

2研究现状

尽管我国目前还没有出台新的政策来改善目前的征地补偿标准，但国内外学者已针对相关问题进行了以下研究：

我国学者对土地征收补偿的研究大致分为以下几个方面：

一是从法律角度去完善土地征收补偿机制。叶必丰在《城镇化中土地征收补偿的平等原则》一文中提出：在以宪法为基础的前提下，修改《土地管理法》中相关的土地征收补偿标准的规定，将集体土地的征地价格向国有土地市场价看齐;梁涤坚、田苗苗的《我国农村集体土地征收补偿标准法律研究——以中美对比为视角》一文中对比了我国与美国的土地征收补偿制度，从而发现了我国土地征收的主要问题，并在借鉴美国相关经验、结合我国国情后，提出了完善我国补偿制度的相关建议。

二是将国有土地地价的评估方法运用到集体土地市场价格的评估中，为土地征收补偿标准提供参考。杨君华在《市场比较法在集体建设用地地价评估中的应用》一文中，对国有建设用地与集体建设用地之间存在差异的因素分别进行修正，从而建立了集体建设用地地价评估模型;杨建波《修正法评估集体建设用地基准地价方法研究》一文中，针对集体建设用地与国有建设用地在权利对等性、政策公平性、交易资料完善度等方面的差异后，采用类比修正和数学模型法相结合的方法来评估集体建设用地基准地价。

三是针对土地征收补偿的利益分配问题，常建峰在《土地征收中利益再分配机制研究一一基于地方政府的视角》一文中，针对地方政府在征地过程中扮演主体地位，而在利益分配中更多的取得利益地行为和动机，建立了农地非农化模型，分析地方政府征地行为的主要日的以及征地利益分配不合理的原因，从而提出了合理分配征地利益的对策。

西方国家研究土地征收补偿标准问题的时间比较早，主要从以下几个方面进行了相关研究：

一是土地征收补偿范围。现如今，各国的立法都将因被征用而产生直接损失的土地财产列在补偿范围之内，并且补偿范围随着对个人财产重视程度的提高而逐渐扩大。

二是土地征收补偿标准方面。国外土地征收补偿标准的计算一般将以下标准作为依据，包括：市场价格补偿的标准、裁定价格补偿的标准和所有者纳税时的申报价格标准。其中，多数国家一般主要采用市场价格补偿的标准作为土地征收补偿的标准。

三是土地征收补偿的方式。大多数国家以现金补偿方式为主，并另外规定了包括实物补偿等为补充的多元化补偿方式;采用多元化的征地补偿方式有利于实现将士地被征者因国家的土地征用而产生的损失降低到最低的目的。

3研究方法

3.1福利经济学

福利经济学的创始人庇古认为：“福利”是人们对享受、满足、效用的心理反应或主观评价。福利有广义和狭义之分，广义的福利即“社会福利”，涉及到“友谊”“自由”“精神愉快”“关系”“家庭幸福”“工作满意度”等各个方面，这些方面会因人而异，且难以计量;狭义福利则单单是指“经济福利”，也就是社会福利中能够直接或间接用货币来衡量的那部分。征地补偿的形式为货币补偿，属于经济行为：因此，“狭义福利”正是本文所着重研究的内容。

福利经济学分为传统福利经济学和现代福利经济学。传统福利经济学是研究社会经济福利的一种经济学理论体系。庇古根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题：第一，国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大;第二，国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。他认为，经济福利在很大程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加经济福利，首先必须要增大国民收入的总量，其次在分配方面必须消除国民收入分配的不均等，让人们平等享受经济福利的增加。现代福利经济学是在对传统福利经济学的批判中产生的，现代福利经济学的支持者们认为，庇古将福利认为是个人或集体偏好的反映，是由于消费一定的商品或服务而得到的效用，效用反映的是一个人所获得的幸福、满足程度或者愿望的实现，这一观点是不完全正确的，因为把福利看作本质上是一种心理特征，这就使得福利变成了一个高度主观的东西，因此得出的判断可能会偏离客观的实际情况。现代福利经济学则主张效用序数论，他们认为边际效用不能衡量，从而不能用基数数词表示效用数值的大小，只能用序数数词表示效用水平的高低，他们将“福利”更加客观地表现了出来。

3.2帕累托最优

帕累托最优状态是指任何改变都不可能使任何一个人的境况变得更好而不使别人的境况变坏这样一种状态。按照这一规定，一项改变如果使每个人的福利都增进了，或者一些人福利增进而其他的人福利不减少，这种改变就有利;如果使每个人的福利都减少了，或者一些人福利增加而另一些人福利减少，这种改变就不利。帕累托最优回答的是效率问题，从社会福利角度出发，用效率来评价总体经济运行的合理性，因为如果资源配置未达到帕累托最优，那么，总有一些人能改善境况而另一部分人会受损，从而在社会中产生了不公平和贫富差异。

帕累托最优状态在土地征收过程中能否最终实现，取决于以下三个前提条件的满足：（1）失地农民走进城市必须要有当期稳定的收入，要能够有货币支付城市人生活必须开支的衣食住行使得其生活质量不会下降;（2）二是失地农民要有适应城市工作的技能，能够长期稳定从事城市中的工作，将生活维持到一个稳定的、较高的状态下;（3）失地农民在进入城市后要有和城市人享有共同的医疗、养老等社会福利保障，为保证其身心不受到损害设定了合理的底限。然而在实际的征地过程中，这三个条件还远远未能实现，失地农民或多或少都面临着生活质量下降，无法适应城市生活的问题。

3.3社会福利函数

社会福利函数把社会福利看作是个人福利的总和，所以社会福利是所有个人福利总和的函数。这个理论将社会福利概括为表达社会福利水准与其影响因素之间的关系式。即把社会福利（整个社会成员福利的总和）设想为依存一些自变量的函数式。这些自变量包括各种产品（每个社会成员购买的）生产要素（各自提供的）和所有影响社会福利的其他因素（如收入分配）。社会福利函数为各种福利的具体测算提供了前提。

4研究结果

通过上述内容可以得知，征收农用地补偿的标准应摒弃原有的“产值倍数法”，并在土地发展权的归属，即将土地增值的部分归为农民集体所有的条件下，提高农用地的征地补偿标准。但将征地标准提高到什么程度才是合适的，才是符合福利经济学的，正是本文研究的重点所在。根据帕累托最优的概念，如果经济中没有任何一个人可以在不使他人境况变坏的同时使自己的情况变得更好，那么这种状态就达到了资源配置的最优化。另外，经济补偿虽然是失去农用地农民福利实现的重要途径，但农民福利的实现又不是仅仅通过经济补偿就能完成的，社会福利包含更为广泛的涵义，应将与农民生活有关联的功能性活动所带来的福利也考虑在征地补偿之内，本文将此类福利命名为“功能性福利”。因此对于征收的双方——国家与被征收者来讲，达到福利均衡时，即被征收者的福利损失与国家所给予的福利补偿达到平衡时，所达到的征收补偿标准才是理性的。我们将根据福利均衡的原则，设立福利均衡方程，从而求得符合福利经济学的征地补偿标准。

4.1福利均衡方程

根据上述福利均衡的理论，若使得农民在征地的过程中与其生活相关的福利不受到影响，则应该使农民在征地中福利的损失与给予农民福利的补偿达到平衡的状态。根据此条件，设立福利均衡方程式，如公式1所示。

L=C （公式1）

L表示征地过程中农民损失的福利总和;

C表示征地过程中应给予农民福利的补偿总和。

我们将以福利均衡方程式为基础，分别确定征地过程中农民福利损失的组成部分，和应给予农民福利补偿部分的组成部分，随后根据福利均衡方程式推导出应给予农民的经济补偿。

4.2征地行为所带来的福利损失

农民在被征地后损失的福利主要包括以下3个方面。第一，失去了农用地的农民，首先失去了原先通过生产农作物所带来的收益，该收益可以用征地发生前三年的农作物的平均产值来衡量;第二，对于农民来说，农用地的流转过程中，他们失去的不仅是农用地本身带来的收益，还包括土地改变用途后，土地增值带来的财富利权利，即农地的发展权;第三，由于征地行为，致使农民损失的功能性福利，主要包括以下几个方面：区域的社会环境、经济环境和自然环境。农民因征地损失福利的类别如图1所示，计算公式如公式2所示。

用公式表示为：

L=L1+L2+L3 （公式2）

其中：L1 =A;

L2=P-Co=P×（1-K）;

L3=∑f（xi）（i=1，2，3，…m）

L表示征地失去的福利总和，L1表示农作物产值收益，L2表示土地增值的收益，L3表示征地前“功能性福利量”量化为货币的数量;A表示被征收土地前三年的平均年产值;P为征收后既定用途、等级的土地的市场价格;Co表示土地的开发成本，包括“五通一平”的费用，施工的人力费用，材料成本，土地开发中的各种税费等各种成本;K为开发费率，即土地的开发成本占市场价格的百分比，一般最高不超过20%;∑f1（xi）为各类功能性福利的成本的集合，m为功能性福利的数量。

此式中最为关键的一点就是对“功能性福利”∑f1（xi）的量化，因为农作物年平均产值，不同等级的国有土地市场价格都是可以确定的，而功能性福利是主观的，不定量的，因此需要选择合适的方法对其进行量化。

本文选用的方法为多因素综合评价法，评价的步骤如下：

（1）确定功能性福利因素體系

由于功能性福利是对被征收者主观价值的反映，因此，我们需确定一个反映出“功能性福利”的因素体系，才能进而对各因素进行量化，计算出“功能性福利”的数值。

本文从“社会环境”“经济环境”“自然环境”三个方面，确定征地行为发生之前，农民原有的功能性福利的因素，如表1所示。

（2）对“功能性福利”各因素指标进行量化

本文选用特尔菲法，模拟专家对各因素权重及分值的打分过程。专家模拟对指标层权重、社会环境层因素的权重及分值、经济环境层因素的权重及分值、自然环境层因素的权重及分值的打分结果，如表2、表3、表4、表5所示。

（3）计算“功能性福利”的总分值

根据各因素分值和权重，计算征地行为之前，农民所拥有的“功能性福利”的综合评价分值R1。计算方法如公式3所示。

R1=∑Pi×Si（i=1，2，3…n） （公式3）

P为确定的权重值，S为确定的分值，i为对应的各个因素，n为因素的个数。

4.3征地后应给予的福利补偿

土地征收后农民所得到的补偿分为直接补偿和间接补偿。直接补偿是指通过求解福利均衡方程所得到的经济补偿。间接补偿主要是指，在农地流转以后，被征收者的身份由农民变为了城市居民后，所拥有的“功能性福利”的情况，比如：成为城市，居民后，随之而来的就业机会的增加，医疗、教育水平的提高，工资收入水平的增长，这些“功能性福利”提高的部分;当然同时也存在因空气质量的下降，环境安宁度的降低等与生活相关联的“功能性福利”下降的部分。为保持评价标准的一致性，对于征地后所拥有的“功能性福利”的量化因素体系的选取，与上述4.2中征地前的“功能性福利”的因素体系相同，并采用多因素综合评价法，求得征地后“功能性福利”的综合分值，记为R2。征地后应给予的福利补偿类别如图2所示，征地给予的福利补偿的计算公式如公式4所示。

因此，征地行为应给予的福利补偿的公式表示为：

C=C1+C2 （公式4）

其中C2=∑f2（xi）（i=1，2，3…m）;

C1为应直接给予农民的补偿金额;

C2表示征地后“功能性福利”的量化为货币的数量;

∑f2（Xi）为各类功能性福利的补偿的集合，m为功能性福利的数量。

4.4基于福利均衡方程测算的征地补偿

根据福利均衡方程L=C，即L1+L2+L3=C1+C2;C1为应给予农民的征地补偿，推导可得：C1=L1+L2+（L3-C2）。由于L1-农作物产值收益，可通过被征收土地前三年的平均年产值计算得出，L2-农用地增值收益，可通过征收后的土地市场价格修正得出，只需对征地前的功能性福利L3和征地后的功能性福利的差值进行量化，即可计算出应给予农民征地补偿的标准。

由于征地前与征地后的“功能性福利”的因素体系与评价方法保持一致，只需通过比较“征地前的功能性福利”的综合评价分值R1和“征地后的功能性福利”的综合评价分值R2，便可得知由于征地行为导致“功能性福利”的升降情况。

（1）若R2-R1为正，则说明通过土地征收后，农民所拥有的“功能性福利”，综合程度上有所提升，则相应地在给予经济补偿时，应适当减少补偿金额。

（2）若R2-R1为负，则说明通过土地征收后，农民所拥有的“功能性福利”，综合程度上有所降低，则相应地在给予经济补偿时，应适当增加补偿金额。

（3）若R2-R1的值趋近于0，则说明农民认为土地征收的行为并没有对其生活相关的“功能性福利”产生影响，则在进行经济补偿时，可忽略“功能性福利”的量化补偿。

5结论与建议

5.1结论

一是现行的“产值倍数法”的补偿标准既不能满足以市场价格作为依据的补偿标准，也不能满足以福利经济学为依据的补偿标准，不能保证失去土地后的农民生活质量不下降，应尽快进行征收补偿机制的改革。

二是根据“同地、同权、同价”的原则和我国推进集体土地流转入市的趋势，应该将土地的发展权和土地增值的收益归为农民集体所有才较为合理。

三是以市场价格为标准的征地补偿只考虑到了失去土地的农民客观的经济损失，并没有将农民的主观价值损失——功能性福利的损失纳入到征收补偿的范围内，这样的征收并未体现出对失去土地的农民的人文关怀。

四是根据福利均衡理论提出福利均衡方程式，得出在考虑征地前后与农民生活相关联的主观“功能性福利”的条件下补偿的标准，在该条件下的补偿标准，既基本满足“公平补偿”的原则，又顾及到了农民的主观价值感受。

5.2建议

本文提供的测算方式的最大特点，就是“功能性福利”量化时的灵活性。根据不同区域农民的实际情况，农民的福利偏好以及征地前后社会环境、经济环境、自然环境变化程度大小的不同，最终“功能性福利”变化的量化值会有所不同，这也因地制宜地满足了农民的实际需求。但若想既满足不同区域农民的实际需求，又保证“功能性福利”最后量化的可靠性，则要求专家对影响“功能性福利”的因素进行打分时，样本的真实性、有效性和各个因素的权重值分配的合理性。这就要求地方政府在进行征地之前，在对当地农民集体进行调查时，保证调查的样本足够多，并且选取的调查对象应具有一定的知识水平，能够理性地对“功能性福利”的变化做出判断，并且应该对调查样本的质量进行控制，将不合理的样本剔除;另外選择为因素权重打分的专家应具有很高程度的专业水平，并且对被征收区域的实际情况有全面的掌握。这样通过多因素综合评价法测算出来的综合评价分值才真实反映了该区域“功能性福利”征地前后的变化程度。因此，建议地方政府在征地之前，应做好充分调查，选取合适的专家人选，并保证调查数据的真实性与合理性。